劉丹丹

（西安工程大學(xué)，西安 710048）

民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)的路徑探索

劉丹丹

（西安工程大學(xué)，西安 710048）

目前，我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)主要是由政府投資經(jīng)營(yíng)，普遍存在資金匱乏、管理水平低、服務(wù)項(xiàng)目單一、護(hù)理人員工作積極性差等問(wèn)題，已無(wú)法滿足我國(guó)老年人的基本服務(wù)需求。因此，逐步引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是解決以上問(wèn)題的根本途徑。就民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域時(shí)所遇到的具體問(wèn)題進(jìn)行深入的探討和分析，并在此基礎(chǔ)上提出一些具體的對(duì)策和建議。

民間資本；養(yǎng)老；服務(wù)；優(yōu)勢(shì)；困難；路徑

目前，我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)主要由政府投資經(jīng)營(yíng)，由于投資主體單一，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，普遍存在資金匱乏、服務(wù)供給不足、基礎(chǔ)設(shè)施落后、服務(wù)意識(shí)差等問(wèn)題。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年，我國(guó)共建成各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)94 110個(gè)，民間資本投資建設(shè)數(shù)量?jī)H占總數(shù)的28%。為解決以上難題，近年來(lái)，政府相繼出臺(tái)一系列政策文件積極鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。但在具體實(shí)踐中，民間資本的進(jìn)入仍然存在諸如身份定位不合理、融資困難、質(zhì)量評(píng)估體系和市場(chǎng)監(jiān)督體系缺失、優(yōu)惠政策難以落實(shí)、專業(yè)人才匱乏等問(wèn)題。本文就這些問(wèn)題進(jìn)行了深入的探討和分析，并提出一些具體的對(duì)策和建議。

一、民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢(shì)所在

（一）緩解財(cái)政壓力，彌補(bǔ)資金缺口

目前，支持我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)運(yùn)行和發(fā)展的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于政府的財(cái)政支出和少量的福利彩票收入。這種單一的投資方式使政府背負(fù)著沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也使養(yǎng)老服務(wù)資金捉襟見(jiàn)肘。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2010年，我國(guó)養(yǎng)老市場(chǎng)需求已達(dá)1萬(wàn)億元，而養(yǎng)老市場(chǎng)資金供給量?jī)H為1 000億元，遠(yuǎn)低于市場(chǎng)發(fā)展需求。與此同時(shí)，民間閑散資金規(guī)模龐大、實(shí)力雄厚。引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，能夠有效緩解財(cái)政壓力、彌補(bǔ)資金缺口。

（二）形成良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高服務(wù)質(zhì)量

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的事情大多數(shù)都由政府包辦，這種政府壟斷的養(yǎng)老服務(wù)供給模式存在著極大的弊端。一方面，由于缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，大多數(shù)公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)資金匱乏、管理水平有限、服務(wù)項(xiàng)目單一、醫(yī)療衛(wèi)生條件差。另一方面，由于缺乏對(duì)工作人員的績(jī)效考核機(jī)制，護(hù)理人員工作積極性差、甚至個(gè)別地方發(fā)生了虐待老人的事件。引導(dǎo)民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是解決以上問(wèn)題的根本途徑。只有這樣，才能使市場(chǎng)主體在生存的壓力下改善經(jīng)營(yíng)，提高服務(wù)質(zhì)量。

（三）拓寬養(yǎng)老服務(wù)渠道，豐富養(yǎng)老服務(wù)資源

“老有所養(yǎng)”是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要方面，也是關(guān)系到千家萬(wàn)戶福祉的大問(wèn)題，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域?qū)τ趯?shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”具有重要意義。一方面，民間資本的引入能帶來(lái)多元化的養(yǎng)老渠道，使養(yǎng)老服務(wù)的提供不再僅局限于敬老院。近年來(lái)地產(chǎn)養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老、醫(yī)療養(yǎng)老、養(yǎng)生養(yǎng)老等服務(wù)項(xiàng)目層出不窮，極大地開(kāi)拓了養(yǎng)老渠道。另一方面，民間資本的進(jìn)入能夠帶動(dòng)養(yǎng)老相關(guān)產(chǎn)業(yè)如醫(yī)療保健、養(yǎng)生健身、老年服裝食品、康復(fù)器材等方面的有效開(kāi)發(fā)。為老年人的衣食住行等方面帶來(lái)豐富的資源，提高了老年人的生活質(zhì)量。

二、民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的困難所在

（一）民間資本身份定位不合理

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以登記注冊(cè)為民辦非企業(yè)組織，也可以登記注冊(cè)為公司制企業(yè)，這兩種機(jī)構(gòu)的根本區(qū)別在于是否以盈利為目的。民間資本要想享受到政府部門的養(yǎng)老優(yōu)惠政策必須注冊(cè)為民辦非企業(yè)組織，同時(shí)適用以下政策：一是不以盈利為目的；二是出資人不享有任何財(cái)產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)回報(bào)；三是無(wú)抵押貸款資格；四是不準(zhǔn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。這種規(guī)定下，民間資本一旦投資到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，其出資人就喪失了對(duì)所投財(cái)產(chǎn)的一切權(quán)利，與捐贈(zèng)無(wú)異。民間資本向來(lái)以追逐利益為目的，實(shí)行等價(jià)交換，這種規(guī)定嚴(yán)重挫傷了其投資的積極性。而民間資本以公司制企業(yè)進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域往往無(wú)法享受政府的優(yōu)惠政策，大大增加運(yùn)營(yíng)成本，難以與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相競(jìng)爭(zhēng)。

（二）融資困難，資金匱乏

養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的一大特點(diǎn)在于資金需求量大，回籠慢。因此，資金鏈的連續(xù)性對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有舉足輕重的作用。而現(xiàn)實(shí)情況下，民間資本無(wú)論是以民辦非企業(yè)組織的性質(zhì)，還是以公司制企業(yè)的性質(zhì)投資到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，往往都面臨融資困難、資金匱乏的難題。對(duì)于民辦非企業(yè)組織而言，它的性質(zhì)是國(guó)有公共財(cái)產(chǎn)，無(wú)法抵押貸款，因而無(wú)法從銀行取得貸款。此外，民辦非企業(yè)組織不準(zhǔn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的規(guī)定使它無(wú)法形成規(guī)模效應(yīng)，服務(wù)收入有限，更加劇了資金匱乏程度。而對(duì)于公司制企業(yè)，商業(yè)銀行往往對(duì)其資金狀況和還貸能力抱有懷疑態(tài)度，所設(shè)貸款門檻較高，大大增加了貸款難度。如北京市的民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)“十三陵溫馨老年公寓”，由于不符合銀行嚴(yán)苛的貸款條件，不得不通過(guò)民間借貸籌集資金。

（三）優(yōu)惠扶持政策難以落實(shí)

民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)投資回報(bào)預(yù)期較長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)狀況欠佳，所以，政府的支持政策能否落實(shí)，將直接影響到民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展［1］。

近年來(lái)，各地政府為了推進(jìn)民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，紛紛出臺(tái)了一系列相關(guān)的優(yōu)惠政策。但實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這些政策普遍存在實(shí)際操作性不強(qiáng)、涉及部門較多、辦理手續(xù)煩瑣等問(wèn)題，落實(shí)效果較差，甚至成為一紙空文。如單就一個(gè)養(yǎng)老醫(yī)療保障問(wèn)題就涉及民政部、社會(huì)保障部和衛(wèi)生部三個(gè)部門，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要想獲得相關(guān)的優(yōu)惠就必須要奔走于這些部門之間辦理審批手續(xù)。這樣不僅耗時(shí)耗力，并且因涉及部門較多大大增加了它們有效配合的難度，降低了工作效率，導(dǎo)致很多優(yōu)惠政策無(wú)法得到真正落實(shí)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)76%的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)從未拿到過(guò)床位補(bǔ)貼款，僅有30%的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)享受過(guò)稅收和水電優(yōu)惠政策。

（四）專業(yè)人才匱乏

目前，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)普遍面臨著專業(yè)人才匱乏的難題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)生活不能完全自理的老年人數(shù)量約2 800萬(wàn)，對(duì)他們給予有效照護(hù)約需1 000萬(wàn)專業(yè)護(hù)理人員。然而，現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)人數(shù)尚不足300萬(wàn)，其中擁有資格證書的專業(yè)人數(shù)不足3萬(wàn)［2］。護(hù)理人員不足、專業(yè)人才匱乏，已成為阻礙養(yǎng)老服務(wù)業(yè)向前發(fā)展的重要因素，其原因主要有以下幾個(gè)方面：

第一，護(hù)理人員普遍年齡偏大、文化程度偏低。以社區(qū)養(yǎng)老為例，2014年民政部的調(diào)查報(bào)告顯示，40歲以上的護(hù)理人員占總數(shù)的65%，本科及以上學(xué)歷的相關(guān)工作人員僅為12%。第二，薪資水平低，人才流失率高。民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)往往資金實(shí)力較弱，所能提供的薪資水平、福利待遇都十分有限，因此人員流動(dòng)性較大。調(diào)查顯示，民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)醫(yī)生流失率為9%，護(hù)士流失率為16%，而護(hù)理人員流失率更是高達(dá)75%。第三，民眾對(duì)養(yǎng)老服務(wù)工作抱有偏見(jiàn)。受傳統(tǒng)觀念影響，我國(guó)大多數(shù)民眾尤其是年輕人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)工作抱有一定的偏見(jiàn)，認(rèn)為沒(méi)有尊嚴(yán)，不愿選擇從事該行業(yè)，更加劇了護(hù)理人才的匱乏程度。

三、推動(dòng)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的途徑

（一）準(zhǔn)確把握民間資本的屬性，制定合理的激勵(lì)措施

積極鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，必須準(zhǔn)確把握民間資本的屬性，制定更加合理的激勵(lì)措施。第一，允許民辦非企業(yè)組織的投資人取得一定的收益。民辦非企業(yè)組織的根本屬性在于公益性，其功能主要是滿足老人的基本養(yǎng)老需求。但是，我們不能因?yàn)槠涔嫘詫傩跃蛯⑺耆珓澣牍藏?cái)產(chǎn)的范圍，而不給予其投資人任何財(cái)產(chǎn)權(quán)和利潤(rùn)回報(bào)，這種做法不符合“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”的市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則。因此，必須制定合理的利益回報(bào)制度。如對(duì)于民辦非企業(yè)組織，政府可以給予其投資人一定獎(jiǎng)金和榮譽(yù)稱號(hào)，或者明確出資人對(duì)所投財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。第二，給予公司制企業(yè)一定的政策扶持。民間資本投資的公司制企業(yè)是一種盈利性企業(yè)。它所提供的養(yǎng)老服務(wù)能夠滿足有一定經(jīng)濟(jì)條件的老人的服務(wù)需求，是對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)資源不足的一種補(bǔ)充。因此，政府也要給予一定的優(yōu)惠扶持，以激勵(lì)其發(fā)展繁榮。但是，其得到的優(yōu)惠扶持要少于民辦非企業(yè)組織。

（二）拓寬融資渠道

目前，要想破除民間資本融資困難、資金匱乏的難題可以從兩個(gè)方面著手，建立完善的融資制度。第一，加大政府的財(cái)政支持力度。政府可以通過(guò)減免稅收、提高床位補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、減免水電費(fèi)用等多種間接和直接渠道加大對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)政支持力度，從而緩解資金匱乏程度。第二，加強(qiáng)政府對(duì)貸款融資的支持力度。政府可以與銀行合作設(shè)立專門的貸款融資品種，降低貸款門檻，為民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供貸款。其次，我國(guó)法律可以承認(rèn)民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)抵押權(quán)，這樣很大一部分民辦非企業(yè)單位可以從銀行獲得貸款。最后，要允許民辦非企業(yè)單位開(kāi)設(shè)分支機(jī)構(gòu)，使一些經(jīng)營(yíng)狀況良好的機(jī)構(gòu)能夠形成規(guī)模和品牌效應(yīng)，獲得更多收入。

（三）設(shè)立專門的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，保證優(yōu)惠政策的切實(shí)執(zhí)行

目前，要想改變優(yōu)惠策落實(shí)效果差的局面，各地政府必須設(shè)立專門機(jī)構(gòu)和責(zé)任小組，負(fù)責(zé)相關(guān)事宜。相關(guān)政策涉及部門較多，需要各部門間相互配合的情況下，由該機(jī)構(gòu)出面負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)事宜。這樣既可以免去民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)奔走于各部門之間的麻煩，也可以大大提高辦事效率，防止各部門因職能交叉而相互扯皮推諉。

（四）培養(yǎng)專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)人才

面對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人才匱乏的局面，政府可以從以下方面著手人才的培養(yǎng)工作：首先，政府可以在高校和職校開(kāi)設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)，為養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)培養(yǎng)大批理論人才和實(shí)踐精英。其次，逐步提高民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)人員的薪酬水平和福利待遇。以日本為例，為了吸引更多護(hù)理人才，政府以法律的形式對(duì)養(yǎng)老護(hù)理人員的薪資待遇和福利水平予以了明確的規(guī)定。最后，加強(qiáng)社會(huì)宣傳，引導(dǎo)民眾擯棄偏見(jiàn)，積極投入到養(yǎng)老護(hù)理行業(yè)。

［1］姚遠(yuǎn).民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的趨勢(shì)、問(wèn)題及應(yīng)對(duì)之策［C］//科學(xué)發(fā)展：社會(huì)管理與社會(huì)和諧——2011學(xué)術(shù)前沿論叢（上），2011.

［2］曹煜玲.我國(guó)老年人的照護(hù)需求與服務(wù)人員供給分析——基于對(duì)大連和南通的實(shí)證研究［J］.人口學(xué)刊，2014，（3）.

［責(zé)任編輯吳高君］

C913.6

A

1673-291X（2016）25-0033-02

2016-07-08

劉丹丹（1990-），女，河南周口人，碩士研究生，從事思想政治教育研究。