陳開

（云南農(nóng)業(yè)大學(xué)，昆明 650201）

我國農(nóng)村宅基地制度的歷史變遷

陳開

（云南農(nóng)業(yè)大學(xué)，昆明 650201）

農(nóng)村的宅基地既是農(nóng)民居住的保障，也是農(nóng)民的生產(chǎn)生活資料，宅基地在農(nóng)民的生活中占據(jù)了舉足輕重的地位。因此，政府對宅基地制度的研究和制定特別慎重。通過學(xué)習(xí)各朝各代的宅基地的歷史以及朝代背景，可以對歷史中宅基地的取得方式有更清楚的認(rèn)識。通過認(rèn)真分析建國后的制度發(fā)展，將其分為三個(gè)時(shí)期來說明制度發(fā)展的軌跡，以期為今后的制度創(chuàng)新提供良好的基礎(chǔ)。

農(nóng)村宅基地；宅基地制度；歷史變遷

一、農(nóng)村宅基地取得方式

（一）政府分配

從相關(guān)文獻(xiàn)中可了解到，戰(zhàn)國時(shí)期政府已經(jīng)開始分配宅基地給農(nóng)民，其中魏國和秦國分配宅基地主要根據(jù)士兵在戰(zhàn)場上的戰(zhàn)功大小而定。而從西漢前期開始，政府則以爵位高低來決定分配宅基地的大小。在魏晉、隋唐時(shí)期，均田制得到普遍應(yīng)用，政府按照家庭人口來分配宅基地，賤民和奴隸分得的較少。自唐玄宗后期開始，政府掌握的可分配土地日漸減少，土地兼并也日漸嚴(yán)重，均田制也將退出歷史舞臺。所以從此以后，歷代政府只對新移民進(jìn)行宅基地分配。政府分配宅基地的做法幾乎在各個(gè)朝代都會(huì)出現(xiàn)，這是一種比較普遍的宅基地獲得方式。

在以上朝代中，雖然各個(gè)朝代的宅基地分配政策有所差異，計(jì)量單位“畝”也有所不同，但普通農(nóng)民分到的宅基面積折合成今天的市畝大約都在兩畝半，而且都是允許農(nóng)民永遠(yuǎn)占有。

（二）繼承所得

繼承所得也是古代農(nóng)民解決宅基地問題的一種重要方法。在我國古代土地國有時(shí)代，國家禁止農(nóng)民私下買賣承包的責(zé)任田，但允許農(nóng)民繼承宅基地和自留地。當(dāng)原來的田地?fù)碛姓呷ナ酪院?，其家人可以直接將其名下的宅基地和自留地分配給繼承者。當(dāng)土地私有制確立以后，土地買賣也隨之頻繁，國家基本上也不再干涉農(nóng)民擁有宅基地的轉(zhuǎn)贈(zèng)和繼承問題。政府承認(rèn)繼承所得，既可以降低管理成本，還可以讓一個(gè)家族的人世世代代不斷奮斗，增加農(nóng)民的積極性。

（三）開荒所得

在我國絕大多數(shù)朝代中，政府都會(huì)出臺一些規(guī)定鼓勵(lì)農(nóng)民去開荒。并且，開墾的荒地都?xì)w開墾人所有，允許其在開墾土地上建造房屋和持續(xù)耕種。政府這樣做既可以解決一部分農(nóng)民的宅基地和耕地分配問題，還能減輕政府的工作量；還可以增加耕地面積，提高全國的糧食產(chǎn)量。古人開荒建房的例子在很多文學(xué)作品中便可尋見，如白居易的蘆山草堂、范仲淹的清白堂、朱熹的臥龍庵，這些都是開荒所造。

（四）購買所得

購買宅基地的行為在各個(gè)朝代都有，只是隨著當(dāng)時(shí)的政策和政府管控程度而各有不同。比如在漢代初期，政府由于控制的可分配土地不足以解決所有人的宅基分配問題，不得不允許農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐恋亟灰?。在北魏、北周、隋朝和唐朝初期，政府為了方便管理和收稅，希望盡可能地減少農(nóng)民流動(dòng)，因此禁止耕地買賣特別嚴(yán)格，但由于部分農(nóng)民無法完成規(guī)定的稅收，政府又不得不允許農(nóng)民對其擁有的宅基地和自留地進(jìn)行買賣。而到了宋朝，政府反而鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行宅基地買賣，而且很多大規(guī)模的宅基買賣就是政府操辦的，以此來解決宅基分配不公的問題。宋朝以后，農(nóng)村的宅基地買賣則更加頻繁。在各個(gè)朝代的宅基交易中，政府大多都有一個(gè)相同的原則：親鄰優(yōu)先購買。之所以這樣，主要是為了減少農(nóng)民的流動(dòng)遷徙，便于政府管理。由此可見，宅基地買賣行為雖然在政府的管控之中，但卻是由于市場需要所產(chǎn)生的，是符合市場規(guī)律的。

二、我國現(xiàn)代農(nóng)村宅基地制度的變遷

新中國成立以來，我國的農(nóng)村宅基地制度主要內(nèi)容為“集體所有、農(nóng)民使用、一宅兩制、一戶一宅、福利分配、免費(fèi)使用、無償回收、限制流轉(zhuǎn)、不得抵押、嚴(yán)禁開發(fā)”。農(nóng)村的宅基地制度隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有了相應(yīng)的變遷，筆者根據(jù)變遷的階段將其分為三個(gè)時(shí)期：宅基地的私人所有時(shí)期、集體所有時(shí)期以及制度完善時(shí)期。

（一）宅基地的私人所有時(shí)期

第一時(shí)期（新中國成立至1962年），建國以后，通過土地改革運(yùn)動(dòng)，國家基本上對土地進(jìn)行了重新分配，大部分農(nóng)民都分得了相應(yīng)的土地，并擁有了相應(yīng)的土地所有權(quán)。國家在《共同綱領(lǐng)》中明確要求各級政府要保護(hù)農(nóng)民已經(jīng)獲得的耕地和宅基地的所有權(quán)。1952年土改運(yùn)動(dòng)接近尾聲時(shí)，農(nóng)業(yè)合作化隨之而來。合作社的快速興起將社員的主要生產(chǎn)資料都合并入集體，將土地私有制變?yōu)榱思w所有制，但是農(nóng)民的宅基房屋所有權(quán)卻沒有歸入合作社。1956年全國人大通過的關(guān)于合作社的文件中指出，農(nóng)民已擁有的房屋永遠(yuǎn)歸其所有，合作社成員現(xiàn)有的宅基地也不用歸入合作社。1954年的《憲法》也再次確認(rèn)了農(nóng)民對宅基地的所有權(quán)，這就為這一時(shí)期的土地產(chǎn)權(quán)自由流轉(zhuǎn)在制度上掃除了障礙，也標(biāo)志著農(nóng)民土地房屋私有制制度正式確立。

在這個(gè)時(shí)期，宅基房屋私有制度有以下特征：一是以實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”為目標(biāo)，嚴(yán)格保障農(nóng)民居住權(quán)得以實(shí)現(xiàn)；二是政府將擁有的宅基地平均免費(fèi)地分給農(nóng)戶；三是保證了農(nóng)民對宅基房屋的所有權(quán)，農(nóng)民可以對其進(jìn)行相應(yīng)的處置，國家對該所有權(quán)提供了制度保障。

（二）宅基地歸集體所有時(shí)期

第二時(shí)期（1962年至20世紀(jì)80年代初），隨著公社化的發(fā)展，農(nóng)民宅基地私有制向公社化集體所有制進(jìn)行轉(zhuǎn)變。1962年的“人民公社六十條”中對宅基地和房屋的權(quán)利進(jìn)行了區(qū)分，農(nóng)民對房屋仍然有所有權(quán)，可以租賃和交易，但是宅基地的所有權(quán)屬于集體所有，農(nóng)民可以永久使用。1963年公布的文件首次對宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行定義，并對宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)、以及房屋的相關(guān)權(quán)利進(jìn)行了較為詳細(xì)的說明。經(jīng)過以上的發(fā)展，就形成了我國現(xiàn)有的宅基地制度的模型。

在這一時(shí)期，宅基地制度體現(xiàn)出以下特征：一是國家將宅基地的所有權(quán)與使用權(quán)進(jìn)行區(qū)分對待，所有權(quán)由原來的農(nóng)民所有轉(zhuǎn)為生產(chǎn)隊(duì)集體所有，而農(nóng)民只有永久使用權(quán)；二是宅基地不允許個(gè)人進(jìn)行交易，但農(nóng)民卻對房屋有永久所有權(quán)，有對房屋進(jìn)行交易的權(quán)利，宅基使用權(quán)也會(huì)隨著交易的進(jìn)行而轉(zhuǎn)移；三是國家為了保障農(nóng)民的居住權(quán)利，以戶為單位，為每戶農(nóng)民免費(fèi)分配一處宅基地，而且農(nóng)戶可以永久使用。

（三）宅基地制度完善時(shí)期

第三時(shí)期（20世紀(jì)80年代初至今），這一時(shí)期主要是對宅基地制度的完善過程。改革開放以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面實(shí)行，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民生活水平得到很大提高，因此農(nóng)村開始出現(xiàn)了建房高潮，進(jìn)而引起了隨意占用耕地蓋房等問題。于是國家從1981年陸續(xù)發(fā)布文件、出臺政策，以解決農(nóng)村宅基地亂象問題。1981年發(fā)布文件要求，農(nóng)村住宅用地需要由地方政府統(tǒng)一管理、節(jié)約使用。1982年則開始對宅基地的劃分面積提出了要求。1986年首次頒布的《土地管理法》中指出，農(nóng)戶只許“一戶一宅”，不得在承包地和自留地上建房，并對宅基地使用權(quán)、房屋交易以及新建住宅之間的相關(guān)問題做了詳細(xì)規(guī)定，為宅基地的管理提供了可靠的法律保障。1995年出臺的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》與1997年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，對宅基地回收的各種情況進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。在隨后的法律法規(guī)中，將宅基地使用人的范圍陸續(xù)擴(kuò)大到退伍軍人、回鄉(xiāng)定居的華僑、愿意定居在農(nóng)村的科技人員等等。20世紀(jì)90年代末，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的人口流動(dòng)不斷加快，隨后便出臺了一系列政策來禁止城鎮(zhèn)人口占用農(nóng)村宅基地。1999年、2004年、2007年發(fā)布的相關(guān)文件中都特別強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)人口不準(zhǔn)購買和占有農(nóng)村的宅基房屋，政府相關(guān)部門也不準(zhǔn)向城市人口在農(nóng)村違建的房屋發(fā)放證書。雖然這些政策在一定程度上影響了城鄉(xiāng)間的人口流動(dòng)，但是卻有效地避免了某些非農(nóng)人口對農(nóng)村宅基地的占有，更便于農(nóng)村的宅基房屋管理。

三、小結(jié)

從以上幾個(gè)時(shí)期可以看出，農(nóng)村宅基地制度的變遷是隨著當(dāng)時(shí)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展而改變的。第一時(shí)期中的宅基地私有制，是新中國成立后的歷史必然產(chǎn)物。20世紀(jì)60年代，宅基地集體所有代替農(nóng)戶私有制，是社會(huì)主義道路發(fā)展到一定階段所引起的。到了20世紀(jì)80年代，改革開放的成功引起了社會(huì)的大變樣，只有不斷完善宅基地制度才能更好地適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然學(xué)術(shù)界對宅基地所有權(quán)歸集體擁有仍然有人持有不同意見，但是厘清宅基地制度的歷史發(fā)展變遷可以為我們今后的研究和政策制定提供重要的借鑒，對今后的農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展，乃至全國的發(fā)展都有十分重要的意義。

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［責(zé)任編輯吳高君］

F320

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1673-291X（2016）25-0020-02

2016-08-16

陳開（1989-），男，河南滑縣人，碩士研究生，從事農(nóng)村與區(qū)域發(fā)展研究。