侯春亮

（重慶市酉陽(yáng)縣板橋鄉(xiāng)人民政府，重慶　409800）

武陵山片區(qū)區(qū)域合作障礙及合作機(jī)制選擇

侯春亮

（重慶市酉陽(yáng)縣板橋鄉(xiāng)人民政府，重慶409800）

武陵山片區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后，除受制于自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施落后等因素之外；區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)被行政分割，導(dǎo)致市場(chǎng)分割、資源分割，難以形成區(qū)域整體效益，是嚴(yán)重制約片區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制機(jī)制障礙。因此，必須建立和完善區(qū)域合作機(jī)制，增強(qiáng)區(qū)域合作動(dòng)力，進(jìn)而促進(jìn)片區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

武陵山片區(qū)；合作障礙；合作機(jī)制

作為國(guó)家新一輪連片扶貧開(kāi)發(fā)地區(qū)之一的武陵山片區(qū)，地域同一、自然條件極其相似、人文習(xí)俗十分相近，是一個(gè)相對(duì)完整的地理單元和經(jīng)濟(jì)區(qū)域板塊。建立片區(qū)區(qū)域合作機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)作和功能互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)互動(dòng)共贏，對(duì)于探索區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作，促進(jìn)片區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，具有重要的理論價(jià)值；對(duì)于推動(dòng)我國(guó)連片貧困地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)，也具有先行先試的實(shí)踐意義。

一、武陵山片區(qū)概況和區(qū)域合作現(xiàn)狀

1、武陵山片區(qū)概況

鄂湘黔渝四省市結(jié)合部的武陵山地區(qū)，稱為武陵山片區(qū)。按照不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，其區(qū)域范圍、人口總量和地區(qū)生產(chǎn)總值也大相徑庭。

一是社會(huì)層面的武陵山片區(qū)。從長(zhǎng)期形成的經(jīng)濟(jì)交往密切程度和當(dāng)?shù)貜V大社會(huì)民眾習(xí)慣認(rèn)同的角度看，武陵山片區(qū)包括渝東南六個(gè)區(qū)縣、恩施州、湘西州和銅仁市，32個(gè)縣級(jí)（自治縣，市、區(qū)）行政單元，國(guó)土面積8.03萬(wàn)平方公里，2013年底戶籍總?cè)丝?498.45萬(wàn)人，地區(qū)生產(chǎn)總值2206.6億元。

二是政府層面的武陵山片區(qū)。除以上32個(gè)縣級(jí)（自治縣，市、區(qū)）行政單元外，還包括張家界市和懷化市，48個(gè)縣級(jí)行政單元，國(guó)土面積約11.73萬(wàn)平方公里，2013年底總戶籍人口2192.47萬(wàn)人，地區(qū)生產(chǎn)總值3658.38億元。

三是國(guó)家連片扶貧開(kāi)發(fā)層面的武陵山片區(qū)。涉及地處和鄰近渝鄂湘黔四省市交界范圍經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較低的地區(qū)，包括71個(gè)縣級(jí)行政單元，國(guó)土總面積17.18萬(wàn)平方公里。2013年底戶籍總?cè)丝?578.35萬(wàn)人，經(jīng)濟(jì)總量5731.48億元。

由于歷史、自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多種原因，武陵山片區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期滯后，是全國(guó)最不發(fā)達(dá)的區(qū)域之一，也是全國(guó)14個(gè)集中連片特困地區(qū)之一。作為全國(guó)其他連片特困地區(qū)的先行示范，該片區(qū)區(qū)域合作也得到了比以往任何時(shí)候都要多的重視，并被提上了議事日程。

2、武陵山片區(qū)已進(jìn)行的區(qū)域合作

武陵山片區(qū)有較好的合作條件，無(wú)論是地緣政治，還是地緣經(jīng)濟(jì)，或者是地緣文化，都具有“同質(zhì)性”，可謂“山同脈、水同源、族同宗、經(jīng)濟(jì)文化同類”。近年來(lái)，該片區(qū)合作取得了一些階段性成果。

從制度層面看，2009年10月，首屆武陵山片區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作會(huì)議在重慶市黔江區(qū)召開(kāi)，會(huì)議討論通過(guò)了《武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)章程》，討論簽署了《武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)合作框架協(xié)議》等。更為重要的是，國(guó)家發(fā)改委牽頭編制了《武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)發(fā)展規(guī)劃》。2011年，國(guó)家從連片扶貧攻堅(jiān)的角度把武陵山片區(qū)合作推到了一個(gè)前所未有的高度。

以重慶與相鄰省合作為例，一是渝黔合作。兩地共同推進(jìn)渝黔鐵路新線、烏江彭水電站、浩口電廠、煤電化基地等重大項(xiàng)目，共同推進(jìn)煤、鋁、錳等礦產(chǎn)資源勘查和加工建設(shè)，探索解決兩省鄰界地區(qū)新型農(nóng)村合作醫(yī)療協(xié)作區(qū)問(wèn)題。二是渝鄂合作。由全國(guó)政協(xié)牽頭，輪流召開(kāi)了旅游工作論壇會(huì)議，在共同打造長(zhǎng)江三峽國(guó)際黃金旅游帶上達(dá)成了共識(shí)，共同舉辦了中國(guó)長(zhǎng)江三峽國(guó)際旅游節(jié)，在交通、能源、水利、旅游資源開(kāi)發(fā)和毗鄰地區(qū)發(fā)展方面，尤其是共同打通“斷頭路”方面，取得了積極成果。三是渝湘合作。雙方在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、構(gòu)建武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、共建無(wú)障礙旅游區(qū)、加強(qiáng)文化旅游產(chǎn)業(yè)合作等方面達(dá)成一致意見(jiàn)，在重慶黔江共同舉辦了四省邊區(qū)參加的“武陵山民族文化節(jié)”。但是，該片區(qū)合作的實(shí)效還是停留在“分別合作”上，即合作主要是在相鄰兩省之間進(jìn)行，三省一市一體化的合作尚未真正形成。

3、武陵山片區(qū)區(qū)域合作存在的“四重問(wèn)題”

正是由于“山同脈、水同源、族同宗、經(jīng)濟(jì)文化同類”的“四同”現(xiàn)象，武陵山片區(qū)區(qū)域合作的同質(zhì)性太強(qiáng)?；诓町惢l(fā)展與合作的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，目前難以形成信息互通、資源共享、政策互惠、產(chǎn)業(yè)一體化、市場(chǎng)一體化的經(jīng)濟(jì)區(qū)，而“四重”問(wèn)題比較突出，嚴(yán)重影響了該片區(qū)的區(qū)域合作。

一是關(guān)系“重疊”，導(dǎo)致區(qū)域性的系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)被行政分割。在武陵山片區(qū)，由于四個(gè)省市“分而治之”，六個(gè)大片區(qū)、71個(gè)區(qū)市縣（自治縣），分別隸屬于不同的省市、不同的州市，很難形成區(qū)域合力。如國(guó)道319公路重慶市秀山縣雅江鎮(zhèn)至貴州省松桃縣迓駕鄉(xiāng)段，曾經(jīng)出現(xiàn)“兩不管”，公路交通治安問(wèn)題頻發(fā)。即使在同一經(jīng)濟(jì)區(qū)域甚至是同一行政區(qū)域內(nèi)，部門利益和地方保護(hù)問(wèn)題也難以協(xié)調(diào)。如屬于重慶市黔江區(qū)的神龜峽風(fēng)景區(qū)，是因大河口電站大壩而成，電站蓄水成湖、放水發(fā)電成溝，旅游和發(fā)電分別屬于旅游公司和電力公司兩個(gè)部門，發(fā)生矛盾時(shí)通常由上一級(jí)行政部門以行政命令的方式解決。

二是區(qū)域“重合”，導(dǎo)致有利共爭(zhēng)，無(wú)利不管。在四省市相鄰的武陵山民族地區(qū)，“抬腿就出省，一腳踏三縣”之處不是個(gè)別，因行政區(qū)劃產(chǎn)生的屬地管理和地方保護(hù)同時(shí)存在，涉及跨區(qū)域的管理問(wèn)題，政府及民間通常受“利益”左右，“管”與“不管”的隨意性很大。對(duì)過(guò)境經(jīng)過(guò)的車輛、林木、外來(lái)經(jīng)商、開(kāi)礦等，曾經(jīng)以罰代法，濫用管理權(quán)；對(duì)邊界地區(qū)的互相亂砍濫伐、人口流動(dòng)、河流污染等問(wèn)題放任不管。

三是建設(shè)“重復(fù)”，導(dǎo)致過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，公共資源浪費(fèi)。由于前幾年“政績(jī)工程”、“形象工程”的驅(qū)動(dòng)，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)十分普遍。武陵山片區(qū)為四省市交界之處，在各自的“入口”、“門戶”、“橋頭堡”樹(shù)立各省的形象工程更是普遍。湘鄂兩省交界處的湖南省龍山縣和湖北省來(lái)鳳縣，兩個(gè)縣城相距七公里，曾經(jīng)僅靠一座“團(tuán)結(jié)橋”相連，較短的一個(gè)橋，兩端各設(shè)一個(gè)收費(fèi)站。既浪費(fèi)了人力、物力和財(cái)力，又影響了通行速度，阻礙了區(qū)域合作。幸好隨著“湘鄂情大橋”的開(kāi)通和全國(guó)取消國(guó)道二級(jí)公路收費(fèi)站后，這一現(xiàn)象才成為了歷史。

四是產(chǎn)業(yè)“重構(gòu)”，導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)，資源優(yōu)勢(shì)難以形成區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)能力。資源稟賦和行政政策文化資源基本相同，在一定程度上產(chǎn)生過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，“人有我一定要有”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)象難以避免，畸形重構(gòu)，甚至惡性膨脹。歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)高階收購(gòu)鄰縣的蠶繭、苧蔴、烤煙等原材料現(xiàn)象，結(jié)果使成品價(jià)格過(guò)高而失去市場(chǎng)，各廠紛紛倒閉。

行政分割、市場(chǎng)分割、資源分割的疊加形成的“區(qū)域分割”，讓長(zhǎng)期的扶貧開(kāi)發(fā)在區(qū)域整體效益上大打折扣，給武陵山片區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了極大的阻礙和嚴(yán)重的制約。

二、武陵山片區(qū)區(qū)域合作障礙分析

1、武陵山片區(qū)區(qū)域合作的有形障礙

（1）貧困面積廣、程度深，合作基礎(chǔ)脆弱。貧困地域比重大，武陵山片區(qū)貧困縣（市、區(qū)）71個(gè)，占全國(guó)592個(gè)的12%。農(nóng)民收入低，2013年，農(nóng)民人均純收入4000-5000元的有15個(gè)縣，最低的是古丈縣4127元，僅為全國(guó)8896元的46.39%，7000元以上的只有9個(gè)區(qū)縣，最高的是石柱自治縣為7765元，也只有全國(guó)的87.26%。

（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低且交易分散化，缺乏合作動(dòng)力。2013年，全國(guó)一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為10.02∶43.89∶46.09，武陵山片區(qū)中的所有縣級(jí)行政單元的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的共同特點(diǎn)是第一產(chǎn)業(yè)明顯偏高，第三產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重發(fā)展不足。2013年城鎮(zhèn)化率，全國(guó)為53.73%，重慶市為58.34%，而武陵山片區(qū)城鎮(zhèn)化率較高的重慶市黔江區(qū)也僅有43.79%，分別低于全國(guó)全市9.94和14.55個(gè)百分點(diǎn)。由于缺乏區(qū)域中心城市帶動(dòng)，這里各縣級(jí)單元的商貿(mào)物流、資金流等都分別向所屬省會(huì)方向流動(dòng)，呈現(xiàn)武陵山地區(qū)向周邊分散化狀態(tài)，跨省級(jí)合作缺乏經(jīng)濟(jì)原動(dòng)力。

（3）對(duì)上負(fù)責(zé)強(qiáng)于橫向需要，合作失去保障。從已經(jīng)啟動(dòng)區(qū)域合作的武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)看，各個(gè)縣級(jí)行政單元基于各地方政府目標(biāo)差異、追求政績(jī)的考慮，這種行政意識(shí)直接阻礙經(jīng)濟(jì)主體之間的自由競(jìng)爭(zhēng)和生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。按照行政管理要求，他們只對(duì)自己的上級(jí)行政部門負(fù)責(zé)，而不會(huì)考慮橫向的互利合作，從而阻礙市場(chǎng)規(guī)律對(duì)生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)調(diào)節(jié)，使武陵山經(jīng)濟(jì)合作區(qū)流于形式或者停留于“會(huì)議合作”和“文件合作”層面。

2、武陵山片區(qū)區(qū)域合作的無(wú)形障礙

這一片區(qū)合作的無(wú)形障礙，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（1）分稅制。按照國(guó)家建立武陵山經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的要求，要取消一切阻礙生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的規(guī)章制度。由于該地區(qū)地方稅基薄弱且不穩(wěn)定，各地方政府為了維持稅收來(lái)源，穩(wěn)定稅基，有意阻礙本地企業(yè)流出或者阻礙行政區(qū)外企業(yè)進(jìn)入等方式提高壁壘。

（2）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善，橫向轉(zhuǎn)移支付缺乏，使得武陵山地區(qū)財(cái)力分配不均衡，嚴(yán)重影響政府參加區(qū)域合作與推進(jìn)經(jīng)濟(jì)跨地區(qū)聯(lián)動(dòng)的積極性。我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度，是從中央-地方-基層層層縱向轉(zhuǎn)移，還沒(méi)有跨地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付，區(qū)域之間財(cái)力分配不均衡問(wèn)題很難解決。

（3）金融管理體制?，F(xiàn)行金融機(jī)構(gòu)管理體制嚴(yán)重制約跨區(qū)域合作。武陵山地區(qū)現(xiàn)在還沒(méi)有相互跨區(qū)域設(shè)立銀行，現(xiàn)行銀行管理體制仍然是以省級(jí)為單元垂直管理，不能跨行政區(qū)信貸，不能跨區(qū)域調(diào)劑資金余缺，嚴(yán)重阻礙資金的跨區(qū)域流動(dòng)，使跨行政區(qū)的資金優(yōu)化配置難以實(shí)現(xiàn)。

這些障礙，主要是因?yàn)閲?guó)家制度以及重慶形成的“諸侯經(jīng)濟(jì)”造成的。其直接后果就是導(dǎo)致市場(chǎng)分割，這不僅會(huì)阻礙生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，還會(huì)導(dǎo)致資源得不到優(yōu)化配置，形成“小而全”的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。另外，阻礙有效競(jìng)爭(zhēng)，降低經(jīng)濟(jì)效率，形成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化現(xiàn)象，且難以突出發(fā)展特色。

3、武陵山片區(qū)區(qū)域合作的雜糅障礙

有形障礙與無(wú)形障礙同時(shí)存在并交互作用，稱為雜糅障礙。在現(xiàn)實(shí)的區(qū)域合作中，不是出現(xiàn)有形障礙，就是出現(xiàn)無(wú)形障礙，二者雜糅出現(xiàn)。

其一，四個(gè)省級(jí)行政單元戰(zhàn)略目標(biāo)差異選擇形成的合作障礙。湖南、湖北兩省屬于中部地區(qū)，自然文化基礎(chǔ)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，都相對(duì)較高，且主要戰(zhàn)略目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)更高水平的小康社會(huì)。其武陵山片區(qū)的貧困區(qū)域較小、貧困人口較少、貧困程度較輕，在國(guó)家同等支持力度下，容易較快的完成扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)。而重慶市和貴州省是西部地區(qū)，山區(qū)面積比重大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平低，處于武陵山地區(qū)的面積大、貧困人口多，貧困程度深，其發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)主要是解決貧困人口的全面小康問(wèn)題。由各省市的戰(zhàn)略目標(biāo)差異，下屬的縣級(jí)行政單元對(duì)本省市必須保持其戰(zhàn)略目標(biāo)的一致性，從而形成跨行政區(qū)劃的各自為政，缺乏戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)措施的一致性，容易形成合作障礙。

其二，行政單元組織構(gòu)架及權(quán)力結(jié)構(gòu)差異所形成的合作障礙。渝鄂湘黔四省市中，重慶為直轄市構(gòu)架，沒(méi)有中間管理環(huán)節(jié)，直接管理到區(qū)縣。黔江區(qū)盡管行政級(jí)別是正廳，但仍然行使的是原黔江土家族苗族自治縣的權(quán)力。其他三省現(xiàn)行構(gòu)架設(shè)有市或自治州，其市（州）下還有若干個(gè)縣級(jí)行政單元；同一個(gè)片區(qū)不同省市的行政架構(gòu)不同，帶來(lái)行政管理層級(jí)、人事管理制度、財(cái)政、稅收、投融資等經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，都存在較大差別。無(wú)論是省際合作還是縣際合作，都存在著不同體制帶來(lái)的無(wú)形障礙。

三、武陵山片區(qū)區(qū)域合作的機(jī)制選擇

1、規(guī)劃編制及實(shí)施合作機(jī)制選擇

（1）編制統(tǒng)一武陵山片區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)規(guī)劃與制度一體化。要促進(jìn)跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須有一個(gè)超行政區(qū)域利益的政府部門作為牽頭單位，統(tǒng)一組織片區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)規(guī)劃與制度一體化。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行管理體制，建議由國(guó)家發(fā)改委牽頭、武陵山片區(qū)所涉政府定期召開(kāi)規(guī)劃會(huì)議，協(xié)調(diào)各地發(fā)展利益，立足片區(qū)內(nèi)各地優(yōu)勢(shì)，制定各具特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)資源跨區(qū)域流動(dòng)和優(yōu)化配置，形成完整有序的市場(chǎng)體系。

同時(shí)，各行政區(qū)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)促進(jìn)區(qū)域協(xié)作的各項(xiàng)制度的銜接，積極探索平等吸納外來(lái)人口落戶的戶籍制度，建立公平公正的教育制度和跨區(qū)域接續(xù)的社會(huì)保障制度等，大膽先行先試，加快形成有利于武陵山片區(qū)協(xié)作的制度架構(gòu)。

（2）打破行政區(qū)劃限制，建立武陵山片區(qū)區(qū)域合作實(shí)施示范項(xiàng)目。第一，打破“縣縣有園區(qū)、園園皆弱小”的單打獨(dú)斗模式，探索創(chuàng)造“多策疊合+多方聯(lián)動(dòng)+共享收益”，實(shí)行合作辦園、異地辦園的園區(qū)開(kāi)發(fā)新思路?！爱惖剞k園”合作機(jī)制已在三峽庫(kù)區(qū)進(jìn)行有益探索，并取得了成功經(jīng)驗(yàn)，主要考慮處理好三個(gè)方面的利益平衡。一是要有效探索土地指標(biāo)占用補(bǔ)償或跨省（市）平移。即提供土地方應(yīng)有相應(yīng)的土地收益，或因用地指標(biāo)短缺，或?qū)Ψ接袑?duì)等利用土地的權(quán)益。二是收益分層共享。園區(qū)所在縣每年按本級(jí)財(cái)政一般預(yù)算收入的比例的實(shí)物量或資金量支持跨地辦園縣發(fā)展；合辦園區(qū)內(nèi)級(jí)?。ㄊ校┦杖氲娜~和區(qū)縣級(jí)收入的一定比例返還跨地辦園縣，保障跨地辦園縣利益和增強(qiáng)發(fā)展的“造血”功能。三是搭建就業(yè)的共同平臺(tái)，合理安排雙方勞動(dòng)就業(yè)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)就業(yè)一體化。

第二，成立毗鄰區(qū)縣合作開(kāi)發(fā)公司，構(gòu)建跨區(qū)域企業(yè)合作機(jī)制。在武陵山地區(qū)政府合作機(jī)制下，組織設(shè)立區(qū)域合作開(kāi)發(fā)公司，如設(shè)立武陵投資有限公司、武陵經(jīng)濟(jì)聯(lián)合發(fā)展股份有限公司、武陵旅游股份有限公司等等。對(duì)于企業(yè)間的合作，可充分運(yùn)用市場(chǎng)方式實(shí)行利益分配，而對(duì)于合辦企業(yè)除了一般意義上的利益分配外，在對(duì)地方經(jīng)濟(jì)利益的分享上，也可實(shí)行GDP劃轉(zhuǎn)和稅收分成。

2、政府合作機(jī)制選擇

任何跨行政連片區(qū)域的合作，都離不開(kāi)政府之間的合作。政府間的合作需要相應(yīng)的機(jī)制來(lái)維系和保證。武陵山片區(qū)橫跨渝鄂湘黔四省市，共處于特殊的山地區(qū)域內(nèi)，域內(nèi)資源相對(duì)貧乏，產(chǎn)業(yè)屬性雷同性高，如果缺乏區(qū)域內(nèi)政府間的協(xié)調(diào)，很容易形成“小而全”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同性。因此，建議由非制度性協(xié)作向制度性合作發(fā)展，設(shè)置高效跨省市的政府性區(qū)域合作機(jī)構(gòu)。

一是成立協(xié)調(diào)小組機(jī)制。由鄂湘黔渝四省市分管經(jīng)濟(jì)發(fā)展的副省（市）長(zhǎng)任組長(zhǎng)，發(fā)改委、交委、農(nóng)委、旅游局等各有關(guān)政府組成部門為成員單位，成立“武陵山片區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)協(xié)調(diào)小組”，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)本行政轄區(qū)的合作事宜；由四個(gè)協(xié)作小組輪值協(xié)作會(huì)議，討論、解決合作過(guò)程中的重大問(wèn)題。建議協(xié)作小組辦公室設(shè)在發(fā)改委，特邀國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)西部司指導(dǎo)工作。

二是建立黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。片區(qū)各方政府有關(guān)部門定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，交流各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，研究、協(xié)商重大問(wèn)題。共同策劃、推進(jìn)合作項(xiàng)目，及時(shí)溝通銜接有關(guān)情況。

政府合作機(jī)制，要有利于創(chuàng)造公平、開(kāi)放的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合；促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的溝通協(xié)調(diào)，發(fā)展進(jìn)程中相互關(guān)聯(lián)重大問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)；動(dòng)員和組織社會(huì)各界共同參與，增強(qiáng)武陵山區(qū)域發(fā)展的整體優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)力。因此，政府協(xié)調(diào)機(jī)制的選擇和建立應(yīng)當(dāng)寧缺毋濫。

3、省管縣行政機(jī)制選擇

（1）加快推進(jìn)省管縣的行政體制改革，減少區(qū)域合作的層級(jí)障礙。當(dāng)前，在武陵山所涉地區(qū)，除重慶是直轄市外，其它三省均為省、市（州）、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）構(gòu)成的超多層級(jí)的政府管理體制。國(guó)家應(yīng)當(dāng)在連片扶貧開(kāi)發(fā)地區(qū)積極探索“省直管縣”制度改革，除自治州涉及民族自治政策與法律問(wèn)題比較敏感的地方外，盡快取消地、市級(jí)中間結(jié)構(gòu)，變省級(jí)對(duì)縣級(jí)的“彎管”為“直管”。這種行政體制改革，既可以減少因行政層級(jí)過(guò)多造成的由上往下的資金、項(xiàng)目的運(yùn)行的速度甚至質(zhì)量，又可以減少區(qū)域合作的層級(jí)障礙和資源配置能力層級(jí)遞減效應(yīng)，增強(qiáng)區(qū)域協(xié)作的效果。

（2）減政放權(quán)，增強(qiáng)縣級(jí)行政單元推動(dòng)片區(qū)協(xié)作的能力。加快省轄縣的行政體制改革，在武陵山片區(qū)率先進(jìn)行區(qū)域中心城市管理職能授權(quán)改革。目前，國(guó)務(wù)院定位的武陵山地區(qū)的黔江、恩施、張家界、湘西、銅仁、懷化六個(gè)區(qū)域性中心城市，應(yīng)當(dāng)賦予或部分賦予社會(huì)公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)片區(qū)協(xié)作的管理權(quán)限；在沒(méi)有完成“省直管縣”行政體制改革的格局下，盡可能采用“權(quán)力清單”方式，賦予縣級(jí)更大更多的管理權(quán)力，以全面提高和增強(qiáng)縣級(jí)行政單元推動(dòng)片區(qū)協(xié)作的能力。

4、財(cái)稅金融機(jī)制選擇

（1）完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立健全區(qū)域合作利益機(jī)制。改革現(xiàn)行財(cái)稅體制，完善轉(zhuǎn)移支付制度，健全區(qū)域合作的利益機(jī)制，是推進(jìn)區(qū)域合作的關(guān)鍵。一是要從國(guó)家層面改革稅收制度，適當(dāng)在老少邊窮地區(qū)增加獨(dú)立的稅種（如推廣資源稅改革），增加稅權(quán)，維護(hù)和鞏固稅源。二是加快完善轉(zhuǎn)移支付制度。首先，以推進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，通過(guò)完善財(cái)政補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)扶持、稅收增量返還等制度，加大對(duì)老少邊窮地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度；其次，由中央、?。ㄊ校└鶕?jù)地方經(jīng)濟(jì)差距、公共服務(wù)均等化目標(biāo)要求，建立省際之間、縣際之間的橫向轉(zhuǎn)移支付體系，確保老少邊窮地區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的基本財(cái)力。三是在老少邊窮地區(qū)推進(jìn)改革某些行業(yè)的增值稅為消費(fèi)稅試驗(yàn)，把利益分配由投資產(chǎn)出環(huán)節(jié)改為設(shè)置再消費(fèi)環(huán)節(jié)，抑制重復(fù)建設(shè)沖動(dòng)，可削減地方政府間對(duì)抗的利益動(dòng)力。

（2）消除金融體制約束，構(gòu)建區(qū)域合作金融機(jī)制。一是對(duì)于在這些地區(qū)起著支撐作用的國(guó)有商業(yè)銀行實(shí)行靈活的經(jīng)營(yíng)政策，放寬經(jīng)營(yíng)區(qū)域限制，允許在區(qū)域合作框架范圍內(nèi)（如武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)）跨區(qū)域吸儲(chǔ)放貸，實(shí)現(xiàn)金融資本跨區(qū)域橫向流動(dòng)。二是要大力鼓勵(lì)支持非國(guó)有商業(yè)銀行在老少邊窮連片地區(qū)設(shè)立經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮其可以跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)的靈活機(jī)制，為老少邊窮地區(qū)區(qū)域合作提供金融支持。

（3）設(shè)立區(qū)域合作發(fā)展基金，構(gòu)建跨區(qū)域投融資平臺(tái)。鑒于金融改革中國(guó)有商業(yè)銀行改革的難度較大，推進(jìn)較慢，在短期內(nèi)難以建立起跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)的機(jī)制；非國(guó)有商業(yè)銀行在利益導(dǎo)向下，不太可能將太多的經(jīng)營(yíng)資源放到老少邊窮地區(qū)。為此，可通過(guò)建立區(qū)域合作基金的方式來(lái)提供區(qū)域合作發(fā)展的金融支持，可采用各地政府出一部分資金，市場(chǎng)籌集一部分資金，由各地政府聯(lián)合出面組成投融資公司，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，即各地政府聯(lián)合擁有，授權(quán)經(jīng)營(yíng)。如設(shè)立武陵山交通投資股份有限集團(tuán)、武陵山旅游投資集團(tuán)、武陵山能源投資集團(tuán)等公司，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投融資平臺(tái)，對(duì)相關(guān)基金實(shí)行運(yùn)營(yíng)管理。

[1]重慶市黔江區(qū)統(tǒng)計(jì)局[Z].黔江統(tǒng)計(jì)年鑒2012.

[2]國(guó)務(wù)院：武陵山區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011-2020）[EB/ OL].http：//wenku.baidu.com/view/151cc88471fe910ef12df87e.html

[3]張利華、徐曉新：區(qū)域一體化協(xié)調(diào)機(jī)制比較研究[J].區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)，2010（5）.

[4]鄧正琦：渝鄂湘黔交界民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)的體制阻礙及破解[J].探索，2009（3）.

[5]錢軼群、黃順康：我國(guó)貧困地區(qū)地方政府間關(guān)系模式探析—以武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)為例[J].湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)（哲社版），2011（6）.

（責(zé)任編輯：郭亞娟）