[摘要] 我國(guó)7000萬(wàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，是全面建成小康社會(huì)的攻堅(jiān)任務(wù)。河南貧困地區(qū)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)等方面均存在問(wèn)題，貧困人口自我發(fā)展能力不足、貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、“三山一灘”地區(qū)扶貧問(wèn)題突出。應(yīng)因地施策，制定結(jié)構(gòu)化的扶貧策略，對(duì)貧困地區(qū)的扶貧主體結(jié)構(gòu)、扶貧要素投入結(jié)構(gòu)、扶貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及區(qū)域結(jié)構(gòu)等進(jìn)行改革調(diào)整，創(chuàng)新扶貧攻堅(jiān)策略。

[關(guān)鍵詞] 結(jié)構(gòu)性改革 河南 脫貧攻堅(jiān)

[中圖分類號(hào)] F321 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2016）06-0075-04

[基金項(xiàng)目] 河南省教育廳第八批河南省重點(diǎn)學(xué)科“區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)”（54-20202）。

[作者簡(jiǎn)介] 羅煜（1971 — ），四川巴中人，黃河科技學(xué)院副教授，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。

一、在結(jié)構(gòu)性改革中

制定扶貧攻堅(jiān)策略的意義

結(jié)構(gòu)性改革具有豐富的實(shí)踐指導(dǎo)意義，是制定扶貧攻堅(jiān)策略的基本依據(jù)。其一，從“先改什么，后改什么”的角度來(lái)看，授之以魚不如授之以漁，扶貧攻堅(jiān)不可能一蹴而就，應(yīng)首先著眼于構(gòu)建支撐貧困地區(qū)人口持續(xù)改善收入的條件和能力，再進(jìn)行生產(chǎn)要素的傾斜。其二，從貧困人口的分布特征和所處地區(qū)的經(jīng)濟(jì)特征來(lái)看，導(dǎo)致貧困的原因不一而足，應(yīng)具體問(wèn)題具體分析，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)等多個(gè)角度審慎分析，因地制宜地制定脫貧攻堅(jiān)對(duì)策，對(duì)結(jié)構(gòu)化的貧困特點(diǎn)，制定結(jié)構(gòu)化的策略。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，單一的和缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的支柱產(chǎn)業(yè)，是貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和收入提升遇到瓶頸的又一原因，應(yīng)適當(dāng)挖掘當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的多種附加值，提升地方經(jīng)濟(jì)的多樣性。從區(qū)域結(jié)構(gòu)來(lái)看，人口分布分散、貧困人口自我發(fā)展能力不足，是導(dǎo)致商業(yè)無(wú)法發(fā)展，制造業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)缺乏發(fā)展動(dòng)力的根源，應(yīng)通過(guò)搬遷扶貧、協(xié)同扶貧等方式，調(diào)整扶貧主體結(jié)構(gòu)，促進(jìn)分散居住的人口通過(guò)多種形式進(jìn)入城鎮(zhèn)和城市。從收入結(jié)構(gòu)來(lái)看，貧困家庭的勞動(dòng)人口往往在就業(yè)上具有一定的模仿效應(yīng)，使家庭的收入結(jié)構(gòu)和某一產(chǎn)業(yè)高度相關(guān)，一旦產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度減緩，企業(yè)利潤(rùn)率下降，家庭收入便受到極大影響，呈現(xiàn)周期性的“脫貧-返貧-脫貧-再返貧”，應(yīng)通過(guò)大學(xué)教育、職業(yè)教育等多種形式的人力資源投入，引導(dǎo)家庭收入結(jié)構(gòu)豐富化，使家庭收入具有更強(qiáng)的穩(wěn)定性。因此，筆者認(rèn)為，結(jié)構(gòu)性改革就是以破解阻礙經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾為導(dǎo)向，通過(guò)體制機(jī)制的改革實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。在扶貧攻堅(jiān)工作中，要以結(jié)構(gòu)性改革的視角，去審視貧困地區(qū)在扶貧主體結(jié)構(gòu)、扶貧要素投入結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)等方面存在的問(wèn)題，有針對(duì)性地開展精準(zhǔn)扶貧，提高扶貧效果的可持續(xù)性。

二、結(jié)構(gòu)性改革視角下

河南脫貧攻堅(jiān)面臨的新挑戰(zhàn)

截至2015年底，河南省還有576萬(wàn)貧困人口，扶貧開發(fā)工作任務(wù)依然繁重，扶貧對(duì)象都是貧中之貧、困中之困，扶貧開發(fā)工作進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，面臨著許多新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

1. 貧困人口自我發(fā)展能力不足。第一，貧困人口主動(dòng)參與脫貧的積極性不高，扶貧仍以政府主導(dǎo)為主，社會(huì)組織及貧困人口自身參與扶貧的積極性不高，沒(méi)有形成多方發(fā)力、共同給力的扶貧格局；第二，貧困人口技術(shù)技能低、受教育水平低，制約其自我發(fā)展能力的提升。以往的扶貧模式以勞動(dòng)力、土地、資源等一般性生產(chǎn)要素投入為主，忽視了技術(shù)、知識(shí)、人才、信息等高級(jí)要素在扶貧開發(fā)中的重要作用，導(dǎo)致扶貧效果不佳、返貧率高等問(wèn)題的出現(xiàn)。以全國(guó)扶貧重點(diǎn)縣平均文化程度作為參考，河南貧困地區(qū)在高中以下的占貧困戶的 88.2%，其中小學(xué)文化程度占 32.1%，初中文化程度占 45.8%，高中文化程度占 8.5%，整體文化水平偏低，初中及以下文化水平占大多數(shù)，導(dǎo)致他們學(xué)習(xí)新知識(shí)、掌握新技能的愿望受限，無(wú)法掌握脫貧致富的技術(shù)本領(lǐng)，難以真正實(shí)現(xiàn)自主脫貧。

2. 貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)很大程度上影響著貧困地區(qū)的資源配置效率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效益。在傳統(tǒng)的平原農(nóng)區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理表現(xiàn)較為明顯，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈初級(jí)化、低級(jí)化、粗放化特征。從三次產(chǎn)業(yè)內(nèi)部來(lái)看，貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“農(nóng)業(yè)大而不優(yōu)，工業(yè)全而不強(qiáng)，服務(wù)業(yè)不大不強(qiáng)也不優(yōu)”的格局，綜合競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。第一產(chǎn)業(yè)吸納了貧困地區(qū)一半以上的勞動(dòng)力，但第一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出比重卻遠(yuǎn)低于50%，造成單位勞動(dòng)創(chuàng)造較少產(chǎn)出的局面，呈現(xiàn)出高就業(yè)、低產(chǎn)出的特征；第二產(chǎn)業(yè)已超過(guò)第一產(chǎn)業(yè)成為豫東貧困地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但由于自主創(chuàng)新能力不足，多數(shù)產(chǎn)品處于產(chǎn)業(yè)鏈前端和價(jià)值鏈低端，經(jīng)濟(jì)效益不高；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，但新型服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢，行業(yè)龍頭企業(yè)較少，沒(méi)有發(fā)揮出充分吸納貧困地區(qū)剩余勞動(dòng)力的優(yōu)勢(shì)，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的牽引作用不夠?？傮w來(lái)看，大多貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，不同產(chǎn)業(yè)的融合度低，缺乏多業(yè)互補(bǔ)的能力，當(dāng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)遭遇災(zāi)害損失時(shí)，無(wú)法通過(guò)其他產(chǎn)業(yè)及時(shí)彌補(bǔ)填充，造成貧困地區(qū)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力低、脫貧進(jìn)程緩慢的局面。

3. “三山一灘”區(qū)域貧困問(wèn)題突出。大別山片區(qū)自我發(fā)展能力不足，且貧困發(fā)生率高達(dá)17.02%；伏牛山區(qū)交通不便，群眾行路難、飲水難、就醫(yī)難等問(wèn)題仍亟待解決；太行深山區(qū)241個(gè)貧困村散落分布在整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的8個(gè)縣（市），深山區(qū)的貧困村特別貧困，占當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入的39.38%，發(fā)展困難；黃河灘區(qū)以農(nóng)作物種植為主，產(chǎn)量低而不穩(wěn)，生存條件惡劣?？傮w上，“三山一灘”地區(qū)貧困范圍廣，貧困程度深，屬于困中之困，是扶貧工作最難啃的硬骨頭，扶貧難度較大。

三、基于結(jié)構(gòu)性改革視角的

河南脫貧攻堅(jiān)策略

（一）調(diào)整扶貧主體結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多元參與的大扶貧格局

第一，發(fā)揮企業(yè)家在扶貧開發(fā)中的帶領(lǐng)作用，支持各類企業(yè)和社會(huì)組織參與扶貧開發(fā)。倡導(dǎo)更多具有“達(dá)者兼濟(jì)天下”情懷的企業(yè)家加入扶貧開發(fā)隊(duì)伍，開展“萬(wàn)企幫萬(wàn)村”的精準(zhǔn)扶貧策略，支持各類企業(yè)和社會(huì)組織以捐資、捐物、捐建等形式扶貧濟(jì)困，助力脫貧。第二，積極推廣貧困主體參與扶貧的新理念，發(fā)揚(yáng)當(dāng)?shù)厝罕娮粤Ω?、艱苦奮斗、勤勞致富精神，支持和引導(dǎo)貧困主體全程參與扶貧的各個(gè)環(huán)節(jié)，發(fā)揮他們?cè)诩覉@建設(shè)中的主體作用。第三，采取獎(jiǎng)勵(lì)驅(qū)動(dòng)扶貧策略，使各級(jí)扶貧干部與貧困人口一起共享扶貧成果，從而調(diào)動(dòng)其深入扶貧一線的積極性。對(duì)于2018年之前實(shí)現(xiàn)脫貧或扶貧工作有進(jìn)步的縣給予資金項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)，并對(duì)扶貧工作中表現(xiàn)優(yōu)秀的相關(guān)負(fù)責(zé)人優(yōu)先提拔任用。

（二）優(yōu)化貧困地區(qū)的要素投入結(jié)構(gòu)，開展高效扶貧行動(dòng)

第一，成立河南技術(shù)扶貧專家指導(dǎo)組，面對(duì)面分享種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)建設(shè)等方面的經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)，加快先進(jìn)適用技術(shù)成果在貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)化。第二，構(gòu)建以知識(shí)、人才等高級(jí)要素為支撐的教育扶助體系，對(duì)建檔立卡的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生實(shí)施普高、職高免除學(xué)雜費(fèi)，減輕貧困家庭的教育負(fù)擔(dān)，將普通教育、職業(yè)教育、成人教育有機(jī)結(jié)合起來(lái)，健全面向貧困人口的終身職業(yè)技能培訓(xùn)體系，確保貧困家庭勞動(dòng)力至少掌握一門技能；同時(shí)，加大政策激勵(lì)力度，鼓勵(lì)各類人才扎根貧困地區(qū)基層建功立業(yè)。第三，積極響應(yīng)國(guó)家“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧的號(hào)召，加快貧困地區(qū)“信息高速公路”建設(shè)，實(shí)施電商扶貧工程。在建設(shè)貧困地區(qū)物流配送體系的基礎(chǔ)上，支持電商企業(yè)拓展農(nóng)村業(yè)務(wù)，把當(dāng)?shù)靥赜械霓r(nóng)產(chǎn)品推向更廣闊的市場(chǎng)，從而實(shí)現(xiàn)信息推動(dòng)貧困地區(qū)就地脫貧致富的目標(biāo)。

（三）調(diào)整貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧

特色產(chǎn)業(yè)是指富有本地區(qū)特色的具有核心市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)集群，“你無(wú)我有，你有我優(yōu)”是特色產(chǎn)業(yè)最大的特點(diǎn)。河南的扶貧攻堅(jiān)工程應(yīng)以產(chǎn)業(yè)脫貧為抓手，充分發(fā)掘貧困地區(qū)資源，找準(zhǔn)特色產(chǎn)業(yè)，培育好龍頭企業(yè)，融合好一二三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧，實(shí)現(xiàn)差異競(jìng)爭(zhēng)、錯(cuò)位發(fā)展，提高發(fā)展質(zhì)量和效益。第一，結(jié)合貧困地區(qū)特有的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，制定當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。煤炭、油氣等自然資源豐富的地區(qū)，可以合理有序地開發(fā)這些自然資源，并將其作為當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展；人均耕地面積大，種植糧食和果蔬等農(nóng)產(chǎn)品有優(yōu)勢(shì)的地區(qū)，可以加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品品牌的推介營(yíng)銷力度，形成以干鮮果、商品蔬菜、茶葉等某一類產(chǎn)業(yè)為主的優(yōu)勢(shì)扶貧產(chǎn)業(yè)；生態(tài)、文化資源豐富的地區(qū)，可以將旅游業(yè)作為自己的特色產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)扶持旅游產(chǎn)業(yè)群。第二，引導(dǎo)和支持各類企業(yè)到貧困地區(qū)投資并參與產(chǎn)業(yè)開發(fā)，加大貧困地區(qū)農(nóng)村合作社和龍頭企業(yè)的培育。應(yīng)重視當(dāng)?shù)氐缆?、通訊、管網(wǎng)、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，吸引各類企業(yè)到貧困地區(qū)投資參與產(chǎn)業(yè)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等。第三，支持貧困地區(qū)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，促進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，完善農(nóng)產(chǎn)品的全產(chǎn)業(yè)鏈，使農(nóng)民更多地分享價(jià)值鏈增加的收益。

（四）調(diào)整區(qū)域結(jié)構(gòu)，“三山一灘”地區(qū)以搬遷扶貧為主

對(duì)大別山產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一的問(wèn)題，可以借鑒該地區(qū)潢川縣的經(jīng)驗(yàn)做法，豐富大別山區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，帶動(dòng)貧困人口脫貧致富。2013～2015年，潢川縣重點(diǎn)培育六大產(chǎn)業(yè)——培育華英鴨、糯米粉、花木、生豬、水產(chǎn)、食用菌六大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集群，提倡“一村一品”的到戶增收模式，先后培育壯大了華英集團(tuán)、黃國(guó)糧業(yè)、裕豐糧業(yè)等98家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，形成“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)區(qū)工業(yè)化”的成功模式，用“公司+基地+農(nóng)戶”的方式帶動(dòng)了潢川及周邊30萬(wàn)農(nóng)戶脫貧致富。對(duì)太行山區(qū)的部分貧困地區(qū)，可推行生態(tài)脫貧的扶貧模式，結(jié)合當(dāng)?shù)厣指采w率高、生態(tài)旅游資源豐富的特點(diǎn)，積極開發(fā)旅游資源，以旅游業(yè)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。對(duì)無(wú)法實(shí)現(xiàn)就地脫貧的其他地區(qū)，可實(shí)行搬遷扶貧，將貧困人口向小城鎮(zhèn)和城市集中，改變因人口分布過(guò)于分散而阻礙商業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速、有效發(fā)展。在搬遷過(guò)程中應(yīng)因地制宜做好遷出地的選擇；解決好“三山一灘”地區(qū)貧困群眾搬出來(lái)后的就業(yè)和生計(jì)問(wèn)題。規(guī)范搬遷扶貧資金的管理與使用，提高扶貧資金利用效率。

四、結(jié) 語(yǔ)

河南的扶貧開發(fā)工作已進(jìn)入攻堅(jiān)克難的特殊時(shí)期，貧困人口多，貧困程度深，脫貧難度大，要實(shí)現(xiàn)全省574萬(wàn)貧困人口如期脫貧，需要把政府和社會(huì)縱向的、行政性質(zhì)的扶貧行為有效轉(zhuǎn)化為政府、社會(huì)組織和貧困地區(qū)廣大人民共同參與的、可持續(xù)發(fā)展的扶貧行為，以結(jié)構(gòu)性改革為視角，分析不同貧困地區(qū)所處的經(jīng)濟(jì)特征和區(qū)域特征，具體問(wèn)題具體分析，因地制宜地創(chuàng)新扶貧方法，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)扶貧主體結(jié)構(gòu)、要素投入結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)，使貧困人口不僅能獲得擺脫貧困的機(jī)會(huì)和物質(zhì)條件，而且能夠獲得自主擺脫貧困的權(quán)利和能力，從而有尊嚴(yán)地走出貧困。在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中 ，應(yīng)注重對(duì)現(xiàn)有扶貧體制機(jī)制的改革，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，以提高貧困人口的綜合素質(zhì)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力為目標(biāo)，持續(xù)開展卓有成效的扶貧行動(dòng)，盡早實(shí)現(xiàn)河南全面建成小康社會(huì)、達(dá)到共同富裕的目標(biāo)。

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