[摘要] 城市公用事業(yè)往往面臨既要提高經(jīng)濟(jì)效率，又要改善社會(huì)福利的“馬歇爾沖突”，市場(chǎng)和政府如何在公用事業(yè)發(fā)展中形成有效競(jìng)爭(zhēng)模式是解決“馬歇爾困境”的關(guān)鍵所在。本文以第三部門和有效競(jìng)爭(zhēng)理論為基礎(chǔ)，通過引入第三部門，構(gòu)建“市場(chǎng)—政府—社會(huì)”框架下的作用模式，即MGT三方有效競(jìng)爭(zhēng)模式，明確市場(chǎng)、政府和第三部門在此模式中各自的作用，并提出以轉(zhuǎn)變政府職能、引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、著力培育第三部門來促進(jìn)城市公用事業(yè)的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 公用事業(yè) 有效競(jìng)爭(zhēng) 作用機(jī)制

[中圖分類號(hào)] F299.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2016）06-0070-05

[基金項(xiàng)目] 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“城市公交事業(yè)深化改革與科學(xué)監(jiān)管研究”（15XJY008）；成都市社會(huì)科學(xué)院2014年度院級(jí)科研項(xiàng)目。

[作者簡(jiǎn)介] 余夢(mèng)秋（1980 — ），女，四川成都人，成都市社會(huì)科學(xué)院，副研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：產(chǎn)業(yè)組織經(jīng)濟(jì)學(xué)；劉續(xù)棵（1984 — ），四川眉山人，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，博士后，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)；曾鸚（1985 — ），女，湖南邵陽人，成都市社會(huì)科學(xué)院，助理研究員，管理學(xué)博士，研究方向：管理科學(xué)與工程。

我國(guó)城市公用事業(yè)過去實(shí)行的是由政府直接投資、國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的管理體制，在資源普遍短缺的時(shí)期曾發(fā)揮重要的歷史作用，但其運(yùn)行低效率、壟斷優(yōu)勢(shì)的濫用以及扭曲的價(jià)格形成機(jī)制等弊端日益明顯，嚴(yán)重影響了城市公用事業(yè)的快速發(fā)展。在沒有對(duì)公用事業(yè)中公益性與經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域進(jìn)行嚴(yán)格界定的情況下，將公用事業(yè)推向市場(chǎng)后勢(shì)必導(dǎo)致城市公用事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失、價(jià)格不合理上漲、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量難以保障等等，從而損害公眾的利益。本文借助第三部門的相關(guān)概念和理論分析，在建立“市場(chǎng)—政府—社會(huì)”（MGT）分析框架的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，認(rèn)為需要明確市場(chǎng)和政府各自應(yīng)承擔(dān)作用及其相互作用的機(jī)制，形成有效競(jìng)爭(zhēng)模式，以彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”或“政府失靈”，更好地為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

一、公用事業(yè)MGT三方

有效競(jìng)爭(zhēng)模式構(gòu)建的理論基礎(chǔ)

（一）第三部門參與公用事業(yè)發(fā)展的理論基礎(chǔ)

“第三部門”的概念是由美國(guó)學(xué)者列維特于1973年提出的。他認(rèn)為隨著社會(huì)的發(fā)展，把社會(huì)組織簡(jiǎn)單地分為政府和企業(yè)兩個(gè)部門已不能充分反映社會(huì)的現(xiàn)狀。事實(shí)上，在政府與企業(yè)之間還存在并活躍著為數(shù)眾多的第三類組織。這些社會(huì)組織從事著政府和企業(yè)“不愿做、做不好”的事，它們被稱作第三部門。第三部門參與公用事業(yè)發(fā)展的理論基礎(chǔ)主要是市場(chǎng)失靈論、政府失靈論等。

1. 市場(chǎng)失靈論。市場(chǎng)作為社會(huì)資源的配置方式，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮了巨大的作用，但它具有先天不可克服的缺陷，特別是在公共物品的供給上。由于公共物品具有非排他性、不可分割性等特征，如果完全依靠市場(chǎng)機(jī)制提供公共物品，會(huì)存在嚴(yán)重的“搭便車”問題而導(dǎo)致市場(chǎng)無法有效率地供給或不能提供。這就需要政府或第三部門對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)以彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷。

2. 政府失靈論。按照傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制由于在提供公共物品和克服市場(chǎng)缺陷本身方面就需要政府干預(yù)。公共選擇理論將政府假定為“理性人”，政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)行為，也會(huì)由于公共物品供給的低效率、尋租與腐敗、公共政策實(shí)效等形式表現(xiàn)出政府失靈。因此，在公共物品和公共服務(wù)的供給中，政府干預(yù)和安排的機(jī)制并不是完美無缺的，仍然可能會(huì)造成更大的損失和危害。要規(guī)避政府失靈的情況，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家韋斯布羅德提出了要發(fā)揮第三部門的功能以彌補(bǔ)政府的缺陷和不足。

3. 第三者政府論。在“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”理論中提及的第三部門都只是為了彌補(bǔ)“市場(chǎng)”和“政府”的不足。但“第三者政府”理論則將第三部門的地位提高，不是處于次要角色，而是由第三部門來負(fù)責(zé)執(zhí)行政府目標(biāo)，比如決定公共基金的使用等，從而代替政府來執(zhí)行公務(wù)。這一理論主要是為了滿足社會(huì)公眾對(duì)公共物品和服務(wù)的需求，又懼怕政府權(quán)利的過度膨脹，從而通過第三部門履行政府提供福利的功能。

（二）公用事業(yè)引入有效競(jìng)爭(zhēng)的理論基礎(chǔ)

公用事業(yè)具有的自然壟斷性和社會(huì)公益性要求實(shí)行政府管制，但政府管制在一定程度上又勢(shì)必影響公用事業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)活力，從而導(dǎo)致公用事業(yè)陷入規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力的矛盾之中。這種矛盾即是 “馬歇爾困境”。與競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)建設(shè)要求相適應(yīng)，與市場(chǎng)化改革目標(biāo)相一致的，必然是收益大于成本的競(jìng)爭(zhēng)，即有效競(jìng)爭(zhēng)，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率的最大化目標(biāo)。可見，在公用事業(yè)中要實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)，就需要將公用事業(yè)中具有自然壟斷性的業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)進(jìn)行區(qū)分，在此基礎(chǔ)上再制定相應(yīng)的規(guī)制。

二、公用事業(yè)MGT三方有效競(jìng)爭(zhēng)模式構(gòu)建

（一）市場(chǎng)—政府分析框架下的公用事業(yè)有效競(jìng)爭(zhēng)模式

公用事業(yè)具有一定的自然壟斷性質(zhì)，主要表現(xiàn)在公用事業(yè)對(duì)網(wǎng)路的依賴性：一方面，網(wǎng)路在公用事業(yè)中占固定成本比重較高，沉淀性較強(qiáng)，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性；另一方面，公用事業(yè)生產(chǎn)的主要環(huán)節(jié)垂直相關(guān)性較高，主要產(chǎn)品結(jié)合度較緊密，具有明顯的范圍經(jīng)濟(jì)性。這兩方面的特性決定了公用事業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本具有弱增性。因此，公用事業(yè)作為自然壟斷產(chǎn)業(yè)，具有自然壟斷產(chǎn)業(yè)的一般特征， 更適宜由壟斷企業(yè)提供部分產(chǎn)品或服務(wù)。同時(shí)， 作為提供具有一定私人性質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)，即準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)， 它又像其它產(chǎn)業(yè)一樣有商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的要求。

那么這就需要對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力相兼容的有效競(jìng)爭(zhēng)的基本格局，以提高自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率。一般情況下，在公用事業(yè)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，可將公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)垂直一體化結(jié)構(gòu)進(jìn)行分解，選擇引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的適當(dāng)階段和環(huán)節(jié)，形成縱向分離的有效競(jìng)爭(zhēng)模式。在對(duì)原來自然壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行垂直結(jié)構(gòu)解體后，網(wǎng)路環(huán)節(jié)仍是壟斷經(jīng)營(yíng)，而依靠網(wǎng)路提供產(chǎn)品和服務(wù)的環(huán)節(jié)，就可以讓從事經(jīng)營(yíng)的企業(yè)以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的形式將產(chǎn)品和服務(wù)提供給終端消費(fèi)者。但是，在網(wǎng)路環(huán)節(jié)，如果缺乏潛在的競(jìng)爭(zhēng)者和有效的監(jiān)管措施，網(wǎng)路運(yùn)營(yíng)者就可能濫用其壟斷地位，最終損害競(jìng)爭(zhēng)效益。同時(shí)，在競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)中，也存在進(jìn)入的企業(yè)會(huì)憑借其主導(dǎo)地位與享有壟斷地位的企業(yè)簽訂長(zhǎng)期合作協(xié)議來排斥其他競(jìng)爭(zhēng)者，以達(dá)到賺取壟斷利潤(rùn)的目的。因此，對(duì)壟斷企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)的監(jiān)管是確保競(jìng)爭(zhēng)體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)不可或缺的組成部分。同時(shí)，還需要政府完善相關(guān)制度，使各企業(yè)能更明確產(chǎn)權(quán)邊界，并按照規(guī)章制度運(yùn)行。

（二）市場(chǎng)—政府—社會(huì)分析框架下公用事業(yè)有效競(jìng)爭(zhēng)模式

MGT三方有效競(jìng)爭(zhēng)模式（見圖2），M是指市場(chǎng)，G是指政府，T是指第三部門。第三部門的介入，不僅能將分散的終端消費(fèi)者組織起來表達(dá)利益訴求，而且還能對(duì)政府和市場(chǎng)行為進(jìn)行監(jiān)督。

三、MGT三方有效競(jìng)爭(zhēng)模式中

市場(chǎng)和政府作用機(jī)制分析

在MGT三方有效競(jìng)爭(zhēng)模式中，市場(chǎng)與政府并非是“非此即彼”、“此消彼長(zhǎng)”的對(duì)立關(guān)系，而是一種相互補(bǔ)充、趨利避害的合作態(tài)勢(shì)。政府最大的優(yōu)勢(shì)是通過公共選擇的過程來制定公共政策，提供相應(yīng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，最大的劣勢(shì)是難以實(shí)現(xiàn)資源最有效率的合理配置；市場(chǎng)最大的優(yōu)勢(shì)則是能通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源合理有效配置，最大的劣勢(shì)是難以消除外部效應(yīng)和保證社會(huì)公平。同時(shí)，由于公用事業(yè)發(fā)展的目的是為了更好地滿足公眾的需求，提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，必然需要終端消費(fèi)者的利益訴求得到彰顯，那么作為終端消費(fèi)者代表的第三部門的作用不可忽視。另外，由于政府作為“理性人”，也會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”的情況，那么第三部門可以將公眾組織起來，發(fā)揮相應(yīng)的作用監(jiān)督政府行為。同時(shí)，第三部門也還能夠與政府一起共同對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督，從而避免市場(chǎng)和政府作用的不完全導(dǎo)致公眾利益受損。市場(chǎng)、政府和第三部門的作用具體如下：

第一，政府的主要作用是退出公共產(chǎn)品和服務(wù)的直接供給領(lǐng)域，按照政企分開、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，積極轉(zhuǎn)變政府職能，通過經(jīng)濟(jì)、法律為企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)則健全的市場(chǎng)環(huán)境。加大財(cái)政投入力度，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來提升財(cái)政投入的效率，從而讓市場(chǎng)為公眾提供更多更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。同時(shí)，對(duì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)和監(jiān)督，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管。另外，再通過宏觀層面的發(fā)展方向引導(dǎo)和把握，為城市公用事業(yè)進(jìn)一步做好微觀管理奠定基礎(chǔ)，指明方向。

第二，市場(chǎng)的主要作用是通過承擔(dān)自然壟斷業(yè)務(wù)或競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)的企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)運(yùn)行的不同環(huán)節(jié)，為公眾直接提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。在市場(chǎng)中，有兩大類型的市場(chǎng)主體：一是承擔(dān)自然壟斷業(yè)務(wù)的市場(chǎng)主體，主要負(fù)責(zé)公用事業(yè)網(wǎng)路建設(shè)環(huán)節(jié)。因?yàn)楣檬聵I(yè)中的網(wǎng)路建設(shè)具有較大的外部性和公益性，因此可由一個(gè)或兩個(gè)企業(yè)承擔(dān)網(wǎng)路建設(shè)這一自然壟斷性業(yè)務(wù)，通過獲取財(cái)政補(bǔ)貼和向利用壟斷性資源承擔(dān)競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)的企業(yè)收取資源費(fèi)用來維持自身的發(fā)展。同時(shí)，還要通過對(duì)微觀層次規(guī)章制度的建立和管理，監(jiān)督和規(guī)范承擔(dān)競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)的市場(chǎng)主體的直接運(yùn)營(yíng)，使資源得到有效利用。二是承擔(dān)競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)的市場(chǎng)主體，主要是嚴(yán)格遵守和執(zhí)行相關(guān)的制度和規(guī)定，為公眾提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，并接受政府和公眾的監(jiān)督。

第三，第三部門的主要作用是將分散的終端消費(fèi)者組織起來，在表達(dá)消費(fèi)者利益訴求的同時(shí)，監(jiān)督政府合理利用公共權(quán)力，督促企業(yè)行使企業(yè)社會(huì)責(zé)任等等。由于公用事業(yè)提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)是為了滿足公眾的需求，但是政府和市場(chǎng)都有各自的職責(zé)和利益，在實(shí)踐中所提供的產(chǎn)品和服務(wù)并不能與公眾的需求完全對(duì)接，這就需要公眾對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給滿意程度的反饋。但是公眾相對(duì)于政府和市場(chǎng)來講，更加分散，必須需要第三部門將公眾組織起來，形成與政府、市場(chǎng)并立的社會(huì)結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，第三部門才能進(jìn)一步參與公用事業(yè)發(fā)展，監(jiān)督政府合理行使公共權(quán)力以及督促企業(yè)行使社會(huì)責(zé)任等等。

四、更好發(fā)揮市場(chǎng)—政府—社會(huì)

作用的對(duì)策建議

（一）明確政府定位，轉(zhuǎn)變政府職能

1. 合理出讓公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)。首先，進(jìn)一步提升對(duì)經(jīng)營(yíng)者的資質(zhì)管理水平，堅(jiān)持客觀公正的原則，量化、細(xì)化，保證權(quán)威性。其次，主管部門應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，維護(hù)公正，例如嚴(yán)格審核資質(zhì)保證有資質(zhì)的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入該行業(yè)，維護(hù)經(jīng)營(yíng)者通過合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)獲得合理回報(bào)的權(quán)利等等。

2. 進(jìn)一步完善規(guī)制。首先，要從法律上承認(rèn)和保證公用事業(yè)企業(yè)追求合理利益的權(quán)力，不能利用公用事業(yè)的“公共性”來損害企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率。其次，政府與企業(yè)職能必須分開，建立和企業(yè)相分離的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)，由此機(jī)構(gòu)制定具體的行業(yè)規(guī)章制度、頒發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證、制定準(zhǔn)公共品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格、管制企業(yè)的進(jìn)入和退出等，盡量減少政治或行政的因素影響。

3. 提高對(duì)公用事業(yè)的有效監(jiān)管。首先，要通過制定合理的定價(jià)機(jī)制和利益回報(bào)機(jī)制來激勵(lì)企業(yè)不斷提高經(jīng)營(yíng)效率和競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)，還要對(duì)企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)按照制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督檢查。其次，政府對(duì)公用事業(yè)企業(yè)的政策性虧損應(yīng)該給予一定的補(bǔ)貼，以保證公用事業(yè)企業(yè)的正常運(yùn)行。另外，要建立開放和透明的規(guī)制程序和申訴仲裁機(jī)制，通過行業(yè)協(xié)會(huì)等第三部門以及聽證會(huì)制度等，為公眾及企業(yè)實(shí)施民主監(jiān)督打通渠道。

（二）引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用

1. 明確企業(yè)在公用事業(yè)領(lǐng)域中的市場(chǎng)主體地位。企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域直接供給準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，不能因?yàn)楣檬聵I(yè)的“公用性”而抹殺了其作為市場(chǎng)主體的地位。企業(yè)作為市場(chǎng)主體，要謀求合理的利潤(rùn)，因此，必須繼續(xù)深化國(guó)有企業(yè)改革，打破傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)管理模式，剝離企業(yè)與行政主管部門之間的利益依附關(guān)系，真正樹立起國(guó)有企業(yè)獨(dú)立自主、獨(dú)自承擔(dān)民事權(quán)利和民事責(zé)任的法人主體地位。

2. 在相應(yīng)的環(huán)節(jié)中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。公用事業(yè)的市場(chǎng)作用領(lǐng)域，既有承擔(dān)壟斷性業(yè)務(wù)的企業(yè)，也有承擔(dān)競(jìng)爭(zhēng)性的企業(yè)，這就需要有公平公開、合理競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境。通過對(duì)外公布工作程序、方案、標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)及中標(biāo)企業(yè)的相關(guān)信息資料，建立完善服務(wù)外包的“公開招標(biāo)制度”、“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出售制度”等。

（三）著力培育第三部門，促進(jìn)市場(chǎng)和政府各司其職

1. 增強(qiáng)對(duì)第三部門的支持力度。從現(xiàn)實(shí)來看，我國(guó)第三部門組織還比較弱小，發(fā)展質(zhì)量不高，還不能形成與政府和市場(chǎng)抗衡的力量。這就需要政府通過財(cái)政補(bǔ)貼、降低組織成立門檻、分類管理等，促進(jìn)第三部門的發(fā)展。與此同時(shí)，政府也要按照簡(jiǎn)政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變的要求，梳理出需要轉(zhuǎn)移給第三部門的職能和權(quán)利清單，拓展第三部門的生長(zhǎng)空間。

2. 完善公眾利益表達(dá)機(jī)制。由于公用事業(yè)與公眾的日常生活密切相關(guān)，即使有第三部門將公眾的利益訴求統(tǒng)一起來，但仍然需要將訴求傳送給政府和市場(chǎng)的相關(guān)機(jī)制，才能利于公用事業(yè)決策的科學(xué)化、民主化及其貫徹實(shí)施，才能有利于滿足公眾需求、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。這就要完善聽證會(huì)制度、意見反饋制度等，讓公眾意見得到充分的表達(dá)。

3. 建立監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮監(jiān)督市場(chǎng)與政府的職能優(yōu)勢(shì)。首先，通過會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所等第三部門對(duì)公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)成本、效益等方面的嚴(yán)格審計(jì)，起到監(jiān)督作用，消除弄虛作假的隱患，從而讓市場(chǎng)以最低的成本供給給公眾準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，防止價(jià)格虛高。其次，建立第三部門介入監(jiān)督的相關(guān)制度，可由第三部門在賬目、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督和檢查。

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