[摘要] 城市空間治理是國家中心城市建設的先導策略。本文基于城市空間治理的基本規(guī)律，探討了成都推進城市空間治理的發(fā)展形勢和基礎，并進一步提出要以國家中心城市建設的空間戰(zhàn)略為基本指引，著力增強成都城市空間治理的法治保障、多元參與，有重點地推進城市空間結構優(yōu)化和城市功能的升級等對策建議。

[關鍵詞] 國家中心城市 城市空間治理 成都

[中圖分類號] F290 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2016）06-0033-04

[基金項目] 2016年成都市哲學社會科學規(guī)劃項目（項目編號：2016Z03），2016年度成都市社會科學院院級重大課題“一帶一路戰(zhàn)略下成都開放型經濟發(fā)展的水平測度及比較研究”資助。

[作者簡介] 姚毅（1982 — ），四川閬中人，成都市社會科學院經濟研究所所長，副研究員，經濟學博士，研究方向：區(qū)域經濟和城市經濟。

城市空間治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及生產、生活、生態(tài)三大布局，空間、規(guī)模、產業(yè)三大結構，及政府、市場、社會三大主體。同時城市空間治理必須充分尊重工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，推動城市空間由“單中心、攤大餅”向“多中心、網絡化”的轉變；必須堅持城市治理現(xiàn)代化的發(fā)展理念，推動實現(xiàn)政府、市場、市民多元主體的有序參與以及行政機制、市場機制、社會參與機制等多個機制共同作用。

一、成都推進城市空間治理的

發(fā)展形勢和基礎

近年來，隨著城市工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快以及城市功能定位的升級，成都城市空間布局進入了深度調整期，逐漸呈現(xiàn)出向“雙中心、網絡化”發(fā)展的態(tài)勢。同時，中央、省委區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重大調整和深入實施，成都獲批國家中心城市以及城市經濟社會發(fā)展水平的提升，使得成都城市空間治理的基礎和條件發(fā)生了深刻的變化。

（一）上位區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略部署需要得到深入貫徹落實

“十三五”時期，國家區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生了重大調整，在東中西和東北部“四大板塊”基礎上，進一步確立了“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，最終形成“4+3”的國家區(qū)域戰(zhàn)略布局。同時，四川立足經濟社會發(fā)展實際，明確提出“堅持把多點多極支撐發(fā)展戰(zhàn)略作為總攬，在加快區(qū)域競相發(fā)展中提升全省整體實力”，并進一步指出“首位城市要對標高端、輻射帶動”。作為西部大開發(fā)的引擎城市、“一帶一路”的核心節(jié)點、長江經濟帶的戰(zhàn)略支點、四川“多點多極支撐”戰(zhàn)略的“首位城市”，成都城市空間治理需要以中央、省委的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為導向，在推進國內外聯(lián)動、區(qū)域間協(xié)同，互聯(lián)互通等方面更好地發(fā)揮區(qū)域引領、輻射、帶動作用。

（二）國家中心城市的建設需要強有力的空間載體支撐

國務院通過的《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》明確提出，成都要“以建設國家中心城市為目標，增強成都西部地區(qū)重要的經濟中心、科技中心、文創(chuàng)中心、對外交往中心和綜合交通樞紐功能”。國家中心城市的獲批，表明成都由區(qū)域中心城市正式升級為國家中心城市，成渝城市群也將由國家級城市群向世界級城市群邁進。成都國家中心城市建設需更加注重多層次的區(qū)域交流與合作，發(fā)揮引領、輻射、帶動作用，積極融入全球分工合作體系，努力為內陸其他城市轉型升級和開放型經濟發(fā)展探索可復制和推廣的經驗。這需要改變成都“單中心、圈層式”的城市空間格局，著力優(yōu)化和拓展城市發(fā)展空間，加快構建“雙核共興、一城多市”的網絡城市群和大都市區(qū)格局，為加快國家中心城市建設提供堅實的空間載體。

（三）天府新區(qū)建設的加快為成都城市空間治理提供了重要的戰(zhàn)略契機

2010年天府新區(qū)成立以來，尤其是2014年天府新區(qū)獲批國家級新區(qū)以后，新區(qū)發(fā)展迅速，為成都空間格局由單中心、攤大餅向雙核、啞鈴型轉變提供重要的戰(zhàn)略機遇。國務院批復明確提出“把天府新區(qū)建設成為以現(xiàn)代制造業(yè)為主的國際化現(xiàn)代新區(qū)，打造成為內陸開放經濟高地、宜業(yè)宜商宜居城市、現(xiàn)代高端產業(yè)集聚區(qū)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展示范區(qū)”。作為四川“三大新興經濟增長極”的首位增長極，天府新區(qū)“四化同步、四態(tài)合一”的現(xiàn)代化、國際化大都市新區(qū)，經過5年多的積淀，逐步形成了符合內陸區(qū)域經濟發(fā)展要求、順應我國開放型經濟轉型趨勢、具有經濟高地典型特征的發(fā)展趨勢。

（四）經濟社會發(fā)展水平的提升為成都城市空間治理奠定了堅實的基礎

一是成都縣域經濟的發(fā)展為成都城市空間布局優(yōu)化提供了重要的物質基礎。近年來，縣域經濟的高速發(fā)展已經成為成都經濟發(fā)展的重要基礎和特色亮點，中心城區(qū)以外的區(qū)（市）縣GDP已經占到全市經濟總量的50%以上。同時，成都各區(qū)（市）縣產業(yè)特色化、差異化發(fā)展態(tài)勢明顯。中心城區(qū)正逐漸成為現(xiàn)代金融、現(xiàn)代商貿、總部經濟等現(xiàn)代服務業(yè)集聚區(qū)和都市工業(yè)的重點區(qū)域；近郊區(qū)域以產業(yè)和城市互動升級為重點，加快推進產業(yè)升級、產城融合和城市功能的提升；遠郊區(qū)現(xiàn)代旅游業(yè)和現(xiàn)代農業(yè)等產業(yè)特色化發(fā)展態(tài)勢明顯。成都中心、成都科學城、成都醫(yī)學城和成都城市音樂廳等一批重大項目的加快推進，將進一步增強成都現(xiàn)代化國際化城市功能升級的載體支撐。

二是城鄉(xiāng)一體的公共服務和基礎設施建設增強了成都中小城市人口和產業(yè)承載力。近年來，成都市立足“全域成都”的發(fā)展思維，統(tǒng)籌推進基本公共服務均衡化建設，加快推進 “覆蓋全域”、“區(qū)域統(tǒng)籌”、“城鄉(xiāng)一體”的基礎設施體系的建設，連片推進“小規(guī)模、組團式、微田園、生態(tài)型”的新農村建設。成都市域的副中心、衛(wèi)星城、小城市、特色鎮(zhèn)和新農村的公共服務和基礎設施水平得到明顯提升。到目前為止，成都市實現(xiàn)就業(yè)政策和就業(yè)工作的城鄉(xiāng)全覆蓋；農村中小學、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生站、文化活動場所全部實施標準化建設；“全域成都”范圍內社會保險制度城鄉(xiāng)全覆蓋和相互銜接；城鄉(xiāng)戶籍一體化進程基本完成，城鄉(xiāng)居民自由遷徙以及城鄉(xiāng)基本公共服務和社會福利一體化目標基本實現(xiàn)。

三是交通基礎設施的完善促進了市域各地區(qū)之間的網絡化聯(lián)接。市域軌道交通水平大幅提升，地鐵運營總里程108公里、在建205公里，第三期軌道交通建設規(guī)劃正式獲批，新一輪軌道交通線網規(guī)劃編制完成?！笆濉睍r期，將進一步按照“中心城區(qū)加密成網，天府新區(qū)核心成網，兩核互動加強，全域基本覆蓋”的要求及構建市域和市區(qū)兩個“30分鐘軌道交通圈”的目標，強化“雙核”之間軌道交通聯(lián)系，形成“3快3普”共6條軌道交通線路的便捷聯(lián)系，強化“雙核”與城市副中心、衛(wèi)星城之間點到點的軌道交通聯(lián)系。

同時，成都城市空間治理也面臨一些問題和挑戰(zhàn)，如在城市快速擴張中的土地集約利用效率中心城區(qū)、近郊、遠郊逐次遞減的問題；中心城區(qū)功能疏解不夠和產城融合發(fā)展不足，市域“承擔、分擔、共擔”的城市功能布局體系尚未有效形成；城市資源環(huán)境承載的壓力加大，生產、生活、生態(tài)的“三生融合”發(fā)展水平還需進一步提升。

二、國家中心城市建設背景下

成都城市空間戰(zhàn)略指引

在成都市委十二屆三次全會提出國家中心城市建設的“157”總體思路中，明確了“優(yōu)化和拓展城市發(fā)展空間，建設網絡城市群和大都市區(qū)”的城市空間戰(zhàn)略。究其本質而言，就是從“市域、區(qū)域、國際”三個層次協(xié)同推進，為國家中心城市建設提供重要的空間載體和功能支撐。

（一）市域層面：推進城市功能的整合與提升

從城市經濟視角來看，國家中心城市是全國城鎮(zhèn)體系的“塔尖”，需要在推進城市轉型升級發(fā)展方面走在前列、形成示范，而市域空間布局調整和功能結構優(yōu)化是城市轉型升級發(fā)展的先行策略。具體而言，國家中心城市在市域層面的城市空間結構的優(yōu)化需要基于兩個方面的綜合考量：一方面，從城市空間結構演化的規(guī)律來看，國家中心城市的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平已經達到了較高的階段，需要順應城市空間格局由“單中心、圈層式”向“多中心、網絡化”轉變的發(fā)展趨勢，加快形成城市中心、副中心、衛(wèi)星城、小城市、特色鎮(zhèn)和新農村等不同層次的市域空間在城市功能上的“承擔、分擔、共擔”的良性關系；另一方面，從國外城市空間治理的經驗來看，需要注重城市增長邊界的控制、城市用地的再開發(fā)、城市社區(qū)的人文關懷以及各個功能組團交通的網絡化聯(lián)接。

（二）區(qū)域層面：加強多層次高水平的區(qū)域交流與合作

從區(qū)域經濟視角來看，國家中心城市是區(qū)域中心城市的升級版，需要切實貫徹落實上位區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，在更大范圍、更高層次發(fā)揮區(qū)域的引領、輻射、集聚作用。具體而言，國家中心城市在區(qū)域層面的城市空間結構的優(yōu)化需要基于兩個方面的綜合考量：一方面，要按照國家“4+3”的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，立足城市發(fā)展實際，以融入發(fā)展為基本路徑，主動對接國家相關區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，更好地承擔城市在區(qū)域發(fā)展中的國家使命；另一方面，要注重城市與區(qū)域的動態(tài)平衡和有機平衡，立足城市和城市群發(fā)展實際，找準在不同區(qū)域層次的城市功能定位和主體作用，促進多層次區(qū)域空間互為支撐和協(xié)調發(fā)展。

（三）國際層面：增強與全球的互聯(lián)互通

從世界經濟視角來看，國家中心城市是世界城市網絡體系重要節(jié)點，是國家推進開放發(fā)展戰(zhàn)略、積極參與全球經濟治理的重要功能載體。同時，在國家“一帶一路”戰(zhàn)略確立的“五通”合作重點中，基礎設施的互聯(lián)互通發(fā)揮著先導性作用，是“一帶一路”建設的優(yōu)先領域。具體而言，國家中心城市在國際層面的城市空間結構的優(yōu)化需要基于兩個方面的綜合考量：一方面，要樹立全球視野和開放理念，主動對接國家開放發(fā)展的戰(zhàn)略部署，積極融入世界城市網絡體系，不斷提升參與國際競爭與合作的水平和能級；另一方面，以基礎設施的互聯(lián)互通為先導，統(tǒng)籌推進“五通”的協(xié)調互動發(fā)展，建強作為國家新一輪對外開放門戶城市的功能。

三、成都推進城市空間治理的重點策略

成都城市空間治理要立足成都城市經濟社會發(fā)展的階段性特征，尊重工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景下城市空間結構演化的基本規(guī)律，以國家中心城市建設的城市空間戰(zhàn)略為基本指引，增強城市空間治理的法治保障、多元參與，有重點地推進城市空間結構優(yōu)化和城市功能的升級。

（一）增強城市空間治理的法治保障

一是加強城市空間治理的法制建設。加快城市空間治理的立法進程，統(tǒng)籌市政設施建設、城市公共空間規(guī)劃發(fā)展、城市交通、城市環(huán)境、城市公共安全以及智慧城市建設等六大重點領域的城市建設管理，為城市空間治理提供法制保障。二是加強城市空間治理的規(guī)劃引領。聚焦國家中心城市“四中心一樞紐”功能定位，抓緊各類城市規(guī)劃修編，注重市域和區(qū)域的統(tǒng)籌，強化國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、各類專項規(guī)劃之間的銜接，以“多規(guī)合一”確?！叭笨臻g、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數一致。三是完善城市空間治理的政策體系。重新梳理成都已有的城市空間政策體系，加大對于環(huán)高校成果轉化區(qū)、城市地下空間開發(fā)等城市空間治理新興領域的政策指引。

（二）促進城市空間治理的多元協(xié)商合作

一是加強城市空間治理的PPP模式的運用。建立健全城市空間治理的PPP模式，重點推進市政基礎設施、交通運輸、水利建設、生態(tài)環(huán)保、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生及教育等多個領域的PPP項目試點，增進成都城市空間治理效率。二是加強城市空間治理的社會參與和規(guī)劃參與。發(fā)揮基層社區(qū)和社會組織作為政府和市民互動橋梁的作用，拓展民意表達的渠道和方式，完善民意表達的規(guī)則和信息指引，搭建多層次的多方利益協(xié)商平臺，建立健全及時回饋、共同決策的良性互動模式，強化公共參與的社會監(jiān)督，使得成都城市空間治理的規(guī)劃和政策得到廣泛的社會認同。三是加強城市空間治理的決策咨詢。探索建立由黨政職能部門官員、企業(yè)家、專家學者等各界精英組成的“城市空間治理研究咨詢委員會”，采取“官助民辦”的運行模式，對涉及城市空間治理的系列重大問題進行專題研究，并形成決策咨詢報告，為政府相關決策制定提供可供參考的意見和建議。

（三）推進多層次區(qū)域空間治理的協(xié)調互動

一是注重不同區(qū)域層次的空間治理的協(xié)同推進。在市域層面，要注重城市功能的整合和升級，推進城市發(fā)展空間的優(yōu)化；在區(qū)域層面，要加強成都平原城市群、成渝城市群、成渝西昆貴“鉆石經濟圈”、“一帶一路”和長江經濟帶等不同區(qū)域層次的交流與合作，推進城市發(fā)展空間的拓展；在國際層面，要強化與全球的互聯(lián)互通，積極融入世界城市網絡體系。二是注重城市內部“雙中心”和衛(wèi)星城的網絡化聯(lián)接。進一步明確中心城區(qū)和天府新區(qū)直管區(qū)“雙中心”的核心功能，合理疏解城市中心的非核心功能；各衛(wèi)星城要按照“獨立城市”發(fā)展理念，建強各自主體功能，并在此基礎上加強基礎設施和公共服務建設，并注重引導形成多樣化非主體功能，增強衛(wèi)星城的對于產業(yè)、人口的吸引和吸納能力；加快實施軌道交通加速成網建設計劃，加大力度，統(tǒng)籌推進，加快建立市域鐵路、地鐵、有軌電車、輕軌多制式相互銜接、互為補充的綜合軌道交通系統(tǒng)。三是注重城市基本空間單元的“人文關懷、功能復合、有機組合”。要注重城市街區(qū)、城市社區(qū)、城市樞紐站點區(qū)域等城市基本空間單元的治理，增強交通設施、市政設施、綠化景觀等基礎設施建設以及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務配套，強化城市街區(qū)、城市社區(qū)和城市建筑功能復合性開發(fā)以及城市樞紐站點地下空間的使用，強化各種功能之間的系統(tǒng)組合和高效的網絡化聯(lián)接。

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