[摘要] 在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下，北京治理面臨戰(zhàn)略定位與治理模式選擇、協(xié)同發(fā)展與地方利益博弈、治理分權(quán)與協(xié)同分權(quán)、區(qū)域協(xié)同發(fā)展與治理主體多元化、多中心與政府治理能力匹配、城市功能轉(zhuǎn)換與治理體制機(jī)制創(chuàng)新六大關(guān)鍵性問(wèn)題。在剖析關(guān)鍵性問(wèn)題的基礎(chǔ)上，本文預(yù)判北京治理趨勢(shì)，提出優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置、構(gòu)建具有中國(guó)特色的北京治理模式、調(diào)整部分政府機(jī)構(gòu)職能等政策建議。

[關(guān)鍵詞] 北京治理 治理體系 京津冀協(xié)同發(fā)展 利益主體

[中圖分類號(hào)] F290 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2016）06-0028-05

[基金項(xiàng)目] 中共中央編譯局國(guó)家高端智庫(kù)定向認(rèn)領(lǐng)項(xiàng)目（項(xiàng)目審批號(hào)：16RL05）。

[作者簡(jiǎn)介] 韋文英（1966 — ），壯族，廣西貴港人，中共中央編譯局中國(guó)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題研究中心，副研究員，博士，區(qū)域經(jīng)濟(jì)與區(qū)域治理；孫莉（1979 — ），女，山西太原人，北京社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，助理研究員，博士，區(qū)域經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)。

實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，是京津冀三地的人口格局、生產(chǎn)力布局、公共資源和社會(huì)階層等方面的空間結(jié)構(gòu)，進(jìn)行重大而深刻的整合和再布局過(guò)程，也是京津冀區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制和城市治理體制進(jìn)行深刻轉(zhuǎn)型和全面再造的過(guò)程。實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略，對(duì)京津冀區(qū)域協(xié)作治理和城市治理既是重大機(jī)遇，更是一系列難度不小的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。

實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)就是疏解北京非首都功能，解決北京“大城市病”，優(yōu)化首都核心功能。并在此基礎(chǔ)上，通過(guò)強(qiáng)化京津雙城聯(lián)動(dòng)，對(duì)京津冀三地交通沿線節(jié)點(diǎn)城市的改造和建設(shè)，打造現(xiàn)代化新型首都圈，建設(shè)以首都為核心的世界級(jí)城市群。在此背景下，北京的城市治理將面臨一系列新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)和新課題。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的全面深入推進(jìn)，北京的治理模式、治理主體結(jié)構(gòu)、治理方式和治理體制等都將發(fā)生系統(tǒng)性的深刻變革。

一、北京治理中的關(guān)鍵性問(wèn)題

1. 戰(zhàn)略定位與治理模式選擇問(wèn)題

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對(duì)北京的定位為“全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心”，這決定了北京未來(lái)的治理模式選擇和治理體系建設(shè)，必須適應(yīng)城市定位的新變化和新要求，才能實(shí)現(xiàn)北京的善治。北京治理的重心必須從過(guò)去強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和硬件發(fā)展，轉(zhuǎn)移到強(qiáng)調(diào)社會(huì)、文化、環(huán)境等并重，構(gòu)建一種政治、文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境良性互動(dòng)的新秩序。在這樣情勢(shì)下，創(chuàng)新北京治理體系、轉(zhuǎn)變北京治理模式已勢(shì)在必行。新的治理體系和模式更多的是強(qiáng)調(diào)適應(yīng)首善之區(qū)建設(shè)和現(xiàn)代化大都市區(qū)發(fā)展要求的“政治社會(huì)穩(wěn)定、開(kāi)放包容、引領(lǐng)示范和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”理念和局面。

2. 協(xié)同發(fā)展與地方利益博弈問(wèn)題

京津冀協(xié)同發(fā)展不可避免地在宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面存在長(zhǎng)期利益博弈關(guān)系。從宏觀層面來(lái)說(shuō)，是北京、河北、天津三地以及三省市與中央政府有關(guān)部門(mén)的利益博弈，包括資源的合理分配、重大項(xiàng)目的生產(chǎn)力布局、區(qū)域性生態(tài)保護(hù)、社會(huì)公共資源的分配、政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等等。中觀層面的三地博弈是京津冀范圍內(nèi)各區(qū)縣以及省市一級(jí)利益主體之間的博弈。微觀層面上的博弈關(guān)系主要是經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)、居民、政府之間的利益博弈等。而區(qū)域協(xié)同發(fā)展中利益博弈的最大障礙，就是當(dāng)前舊格局中的利益既得者的權(quán)益。

北京利益主體包括政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和居民等。京津冀協(xié)同發(fā)展，特別是疏解北京非首都核心功能，是對(duì)現(xiàn)有利益格局的重大調(diào)整，必然會(huì)涉及政府、產(chǎn)權(quán)主體、經(jīng)營(yíng)主體、就業(yè)人口等多方主體的利益，因此必然毫無(wú)例外地引發(fā)有明有暗的利益博弈問(wèn)題。如果無(wú)法打破舊的利益格局，建立一種制度化的平衡機(jī)制，那么，京津冀協(xié)同發(fā)展就不能順利推進(jìn)。

3. 治理分權(quán)與協(xié)同集權(quán)問(wèn)題

北京治理在京津冀協(xié)同背景下是跨區(qū)域治理，此過(guò)程實(shí)際上是政府權(quán)力資源的再分配，關(guān)鍵在于有效處理好集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)跨界治理提出有中央政府主導(dǎo)模式、平衡區(qū)域協(xié)同模式和多元驅(qū)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)三種模式。

京津冀協(xié)同發(fā)展及北京疏解非首都功能是一個(gè)長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)過(guò)程。根據(jù)每個(gè)階段的特征，北京采取相應(yīng)的治理方式。在初期或者合作不足的前期，采取協(xié)同集權(quán)的方式，也就是中央政府主導(dǎo)的模式；在中期逐步采用治理分權(quán)方式，包括平行區(qū)域協(xié)調(diào)或多元驅(qū)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)模式。每一個(gè)階段一般需要5～8年的時(shí)間。如果治理手段與區(qū)域協(xié)同、疏解進(jìn)程的階段性特征不匹配的話，就難以達(dá)到區(qū)域協(xié)同發(fā)展、疏解非首都功能預(yù)期目標(biāo)。

4. 區(qū)域協(xié)同發(fā)展與治理主體多元化問(wèn)題

區(qū)域的利益相關(guān)者是區(qū)域治理的主體。區(qū)域問(wèn)題涉及方方面面的利益，包括政府、企業(yè)和社會(huì)公眾等方面。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)力量不斷解構(gòu)或重組，形成非正式的松散的社會(huì)組織——網(wǎng)絡(luò)族群?；ヂ?lián)網(wǎng)的隱匿性、便捷性使得各利益主體的身份變得模糊，政府的意志、資本的力量、各種社會(huì)勢(shì)力都在網(wǎng)絡(luò)上博弈，原有利益主體的利益更加復(fù)雜化。

京津冀協(xié)同發(fā)展是多元參與協(xié)同共治的治理模式，要突破市場(chǎng)和政府二元對(duì)立和單一主導(dǎo)模式，形成政府治理、市場(chǎng)治理、社會(huì)治理之間的規(guī)范化分工協(xié)作?，F(xiàn)代國(guó)家治理的一個(gè)重要特征就是通過(guò)“權(quán)力清單”制度，推進(jìn)權(quán)力下放，不干預(yù)市場(chǎng)和社會(huì)自治能夠解決的領(lǐng)域。

京津冀的區(qū)域協(xié)同不僅僅是中央政府、三省市的利益平衡，而且也是政府與市場(chǎng)力量的平衡，還包括政府與社會(huì)公眾、市場(chǎng)與社會(huì)公眾之間的利益博弈以及各利益主體在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中的博弈。治理主體的多元化，意味著利益主體之間進(jìn)行反復(fù)博弈，或沖突或一致，利益博弈復(fù)雜化。區(qū)域協(xié)同發(fā)展的一個(gè)重要方面就是平衡各個(gè)利益主體之間的利益。只有通過(guò)建立制度化的利益平衡機(jī)制，才能推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。只有多元治理主體參與到北京或區(qū)域治理中，通過(guò)持續(xù)的互動(dòng)、協(xié)商、合作對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理的目標(biāo)。

5. 多中心與政府治理能力匹配問(wèn)題

北京治理包括實(shí)體空間治理和虛擬網(wǎng)絡(luò)空間治理。在京津冀協(xié)同發(fā)展的北京下，北京的空間結(jié)構(gòu)從原來(lái)的單中心向多中心、網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變。2015年7月10日～11日，中共北京市委十一屆七次會(huì)議提出，下一步北京市將聚焦通州，深化方案論證，加快市行政副中心的規(guī)劃建設(shè)，2017年取得明顯成效。通州定位的調(diào)整將給北京市城市格局帶來(lái)一系列的變化，北京城市規(guī)劃中區(qū)縣定位也隨之調(diào)整。從體現(xiàn)政治職能的角度看，北京呈現(xiàn)出北京市行政主中心（國(guó)家政務(wù)區(qū)）、行政副中心（北京政務(wù)區(qū)）的“雙心結(jié)構(gòu)”。東城區(qū)和西城區(qū)由原有承當(dāng)國(guó)家政務(wù)和北京政務(wù)雙重職能，轉(zhuǎn)變?yōu)橐試?guó)家政務(wù)為主，北京政務(wù)的職能相對(duì)弱化，其定位會(huì)發(fā)生重大的調(diào)整。通州區(qū)過(guò)去是一個(gè)普通的行政區(qū)，但是隨著通州承擔(dān)北京主要的行政職能，未來(lái)成為北京的城市副中心。通州區(qū)的政府治理能力必須與新的定位相適應(yīng)，不再單單是原有行政區(qū)治理能力，而是在一定程度上擴(kuò)大到全市。從北京政治職能空間格局來(lái)說(shuō)，國(guó)家政務(wù)與北京政務(wù)區(qū)域合一的單中心結(jié)構(gòu)將會(huì)被打破，原有北京治理能力在空間上的分配將會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。同樣，在文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心職能方面，北京也將呈現(xiàn)多個(gè)“微中心”的格局。多中心、網(wǎng)絡(luò)化的格局對(duì)政府治理能力、權(quán)力資源結(jié)構(gòu)的分配提出了更多的需求與挑戰(zhàn)。

與實(shí)體空間不同，網(wǎng)絡(luò)空間具有隱蔽性、互動(dòng)性、去中心化的特征，呈現(xiàn)出扁平化網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)。在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，只要有共同利益或者訴求，任何人和事件都可以形成一個(gè)圈層式網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟或網(wǎng)絡(luò)族群。網(wǎng)絡(luò)空間的中心就是由不同網(wǎng)絡(luò)圈層疊加構(gòu)成。實(shí)體空間有清晰的邊界，而網(wǎng)絡(luò)空間邊界模糊，政府治理的難度將會(huì)更大。在疏解非首都功能的過(guò)程中，多發(fā)的各種社會(huì)矛盾沖突，可能在群體極化效應(yīng)等因素的影響下，在互聯(lián)網(wǎng)上迅速引爆，從虛擬世界蔓延到現(xiàn)實(shí)社會(huì)，從而對(duì)現(xiàn)實(shí)的秩序和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)沖擊，挑戰(zhàn)北京各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的治理能力。

6. 城市功能轉(zhuǎn)換與治理體制創(chuàng)新問(wèn)題

首都城市功能從過(guò)去強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)換為突出政治、文化、國(guó)際交往、科技創(chuàng)新功能，城市功能的轉(zhuǎn)換也需要匹配相應(yīng)的治理體制。首都功能的轉(zhuǎn)換對(duì)各行政區(qū)的職能定位影響比較大。東西城成為中央政府區(qū)的所在地，區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)職能將弱化，北京市的行政職能將會(huì)剝離或者遷出，形成一個(gè)以中央政務(wù)為核心職能的功能區(qū)。通州成為北京市行政副中心。東西城、通州職能定位的變化，導(dǎo)致在權(quán)力資源方面的重構(gòu)。同時(shí)，北京經(jīng)濟(jì)職能的弱化，將會(huì)對(duì)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置產(chǎn)生一定的影響。原有傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)管理的職能部門(mén)，可能面臨著調(diào)整合并，政府將更多的資源投放于體現(xiàn)首都新定位的職能部門(mén)。維護(hù)政治、文化、社會(huì)秩序方面的職能部門(mén)，將會(huì)得到更多的資源。隨著職能定位、權(quán)力劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置的變化，運(yùn)行規(guī)則也隨之發(fā)生改變。在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)職能下的治理體制，已經(jīng)不能適應(yīng)新的首都戰(zhàn)略定位，需要進(jìn)行治理體制的創(chuàng)新。否則，原有的治理體制將會(huì)桎梏城市功能轉(zhuǎn)換，進(jìn)而延緩首都新定位的實(shí)現(xiàn)。

二、趨勢(shì)預(yù)判

1. 區(qū)域協(xié)同發(fā)展是治愈北京大城市病的良方，北京新治理模式的選擇將是需要付出一定代價(jià)的長(zhǎng)期過(guò)程

從京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的視角，明確首都戰(zhàn)略定位、疏解非首都功能、調(diào)控產(chǎn)業(yè)人口，優(yōu)化空間布局，在區(qū)域?qū)用婧侠矸峙滟Y源、區(qū)域功能重組、創(chuàng)新體制機(jī)制是治愈北京大城市病的良方。北京治理是多種力量的平衡，是權(quán)力資源的再配置，是一個(gè)持續(xù)調(diào)整的互動(dòng)過(guò)程。北京治理新模式的選擇與政治制度、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及城市發(fā)展階段有著密切的關(guān)系，應(yīng)該運(yùn)用區(qū)域治理的原理和思維，構(gòu)建適合北京實(shí)際情況的治理機(jī)制，綜合運(yùn)用各種治理模式。同時(shí)，根據(jù)具體任務(wù)和目標(biāo)進(jìn)行區(qū)別組合，搭建適宜、有效的治理結(jié)構(gòu)。

從現(xiàn)階段來(lái)看，疏解非首都功能是北京治理的重要內(nèi)容之一。疏解非首都功能及人口是一個(gè)長(zhǎng)期復(fù)雜的過(guò)程，“搬哪些、誰(shuí)來(lái)搬、搬到哪、怎么搬”是疏解過(guò)程中必須解決的關(guān)鍵問(wèn)題。疏解涉及到治理主體所代表的各種利益的相互交織，或一致或沖突，或聯(lián)合或?qū)α?，形成了?fù)雜的利益結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。各種利益的調(diào)節(jié)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的長(zhǎng)期過(guò)程。非首都功能承接地的產(chǎn)業(yè)培育、疏解配套也是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要10年、20年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間。在此過(guò)程中，北京治理模式的形成需要付出一定的代價(jià)，可能會(huì)出現(xiàn)以下情況的某一種或多種情勢(shì)：北京局部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、原有產(chǎn)業(yè)和續(xù)接產(chǎn)業(yè)的錯(cuò)位脫節(jié)、基礎(chǔ)設(shè)施改善放緩、公共產(chǎn)品供需不平衡、治理走上彎路、社會(huì)沖突頻繁和加劇等。

2. 在現(xiàn)有宏觀財(cái)稅體制下，關(guān)注北京地方利益仍將是北京在協(xié)同中不可也不能回避的關(guān)鍵問(wèn)題

京津冀協(xié)同發(fā)展是一種區(qū)域治理，是區(qū)域利益相關(guān)者采取合作的方式共同解決涉及區(qū)域公共利益的事務(wù)。當(dāng)三省市地方利益與京津冀區(qū)域利益保持一致，區(qū)域協(xié)調(diào)就相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)。當(dāng)區(qū)域利益與地方利益之間存在沖突或者對(duì)立，從理論上來(lái)說(shuō)，地方利益應(yīng)該讓渡于區(qū)域利益，形成區(qū)域整體利益最大化。但是從實(shí)踐角度來(lái)說(shuō)，地方利益受損，也就意味著地方利益主體政府、企業(yè)、社會(huì)公眾和居民的利益受損。區(qū)域協(xié)同發(fā)展過(guò)程中，北京市去“經(jīng)濟(jì)中心化”程度的把握必然是個(gè)難點(diǎn)：要搬多少企業(yè)？搬遷哪些經(jīng)濟(jì)體？同時(shí)，在對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)體搬遷的問(wèn)題上，不同層級(jí)的政府會(huì)有不同的訴求，不同的社會(huì)組織、社會(huì)階層也有不一樣的認(rèn)識(shí)和要求，由此形成疏解不滿情緒和阻力。代表北京地方利益的政府，在北京內(nèi)部系統(tǒng)要協(xié)調(diào)企業(yè)、社會(huì)公眾和居民的利益，使之形成動(dòng)態(tài)平衡。否則，如果讓北京利益主體的利益一直處于受損狀態(tài)，利益主體被動(dòng)或者不愿意支持區(qū)域協(xié)調(diào)，在一定程度上會(huì)成為推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的障礙。

在我國(guó)分稅制的財(cái)政管理體制下，地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需要支出，本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展的支出。當(dāng)北京地方利益與京津冀區(qū)域利益發(fā)生沖突時(shí)，北京政府不可能承擔(dān)超出地方事權(quán)的區(qū)域公共產(chǎn)品或服務(wù)，也沒(méi)有充足的地方財(cái)權(quán)去行使區(qū)域事權(quán)。因此，在現(xiàn)有宏觀財(cái)稅體制下，地方利益仍將是區(qū)域協(xié)同中不可也不能回避的關(guān)鍵問(wèn)題。

3. 人大代表、政協(xié)委員和媒介的利益代言作用將逐漸式微，利益主體與政府直接互動(dòng)頻率將不斷加強(qiáng)

我國(guó)當(dāng)前信息溝通和傳達(dá)最典型的實(shí)現(xiàn)形式與渠道就是每年的人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)和各種政府渠道的意見(jiàn)反饋等。而網(wǎng)絡(luò)空間最大的特性是國(guó)家行為體和非國(guó)家行為體力量的逆轉(zhuǎn)。也就是說(shuō)，權(quán)力性影響力在網(wǎng)絡(luò)空間不再是主導(dǎo)了。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代要求政府組織形態(tài)趨向扁平化，柔性化，政府行政組織與外部聯(lián)系的交往方式發(fā)生變革。實(shí)時(shí)共享、雙向或多向交流等信息技術(shù)，使得政府與利益主體之間的溝通、互動(dòng)與合作不再受到時(shí)間和空間的限制，互動(dòng)的頻率與時(shí)效性不斷增強(qiáng)。人代會(huì)、政治協(xié)商會(huì)等的信息媒介功能將轉(zhuǎn)換或創(chuàng)新，治理過(guò)程中存在的各種問(wèn)題的預(yù)警機(jī)制、決策機(jī)制、資源配置與保障機(jī)制、新聞發(fā)布機(jī)制、控制處理機(jī)制、善后處理與評(píng)估機(jī)制都將得到及時(shí)的反饋與修正。

4. 區(qū)域協(xié)同發(fā)展及疏解進(jìn)程的前期和中期，集權(quán)不可避免也很必要

區(qū)域協(xié)同發(fā)展和疏解非首都功能、疏解人口是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，并且具有一定的規(guī)律性。疏解過(guò)程是疏解手段、時(shí)機(jī)、力度、程度相互配合、共同發(fā)生作用的過(guò)程。不同的發(fā)展階段，采取的治理的手段也有所不同。治理的手段包括市場(chǎng)、政府和法律三種方式。有些非首都功能是在市場(chǎng)的作用下形成的，例如區(qū)域性的專業(yè)批發(fā)市場(chǎng)；有些是行政力量形成的，例如教育和醫(yī)療。針對(duì)驅(qū)動(dòng)力不同的非首都功能，應(yīng)采取相應(yīng)的手段進(jìn)行疏解。

在疏解進(jìn)程的前期和中期，疏解的動(dòng)力不足，需要政府依靠行政力量發(fā)揮主導(dǎo)作用，并由強(qiáng)制性來(lái)保證高度的執(zhí)行性。需要政府依靠行政手段為主，市場(chǎng)手段為輔，采用協(xié)同集權(quán)的方式解決此類非首都功能的疏解。一方面，政府嚴(yán)格限制產(chǎn)業(yè)增量的準(zhǔn)入關(guān)，2015年頒布了北京新增產(chǎn)業(yè)和限制產(chǎn)業(yè)目錄，制造業(yè)、新建和擴(kuò)建區(qū)域性批發(fā)市場(chǎng)及物流倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施，這些都是被限制的。另一方面，在疏解存量方面，充分利用行政、市場(chǎng)等多種手段，擠壓低端業(yè)態(tài)生存環(huán)境，撤并清退、集中整治推動(dòng)非首都功能的的遷出。政府對(duì)疏解出的產(chǎn)業(yè)給予一定的政策支持和激勵(lì)。集權(quán)協(xié)同還表現(xiàn)在京津冀三地對(duì)于疏解產(chǎn)業(yè)承接地的交通設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等的建設(shè)、以及產(chǎn)業(yè)環(huán)境的培育方面。在疏解人口方面，政府采用整治地下空間、群租房專項(xiàng)整治、拆除違法建筑等行政手段。

在疏解的中后期，承接地的交通條件將得到改善，公共服務(wù)水平將得到提升，將形成一定氛圍的產(chǎn)業(yè)環(huán)境。這個(gè)階段的疏解進(jìn)程更多地依靠市場(chǎng)手段，承接地良好的條件吸引北京非首都功能的產(chǎn)業(yè)遷出或轉(zhuǎn)移。

5. 北京功能疏解或?qū)⑹贡本┥鐣?huì)矛盾復(fù)雜化，甚至?xí)患せ?/p>

疏解北京非首都核心功能，是對(duì)現(xiàn)有利益格局的重大調(diào)整，必然會(huì)涉及政府、產(chǎn)權(quán)主體、經(jīng)營(yíng)主體、就業(yè)人口等多方主體利益，因此必然毫無(wú)例外地引發(fā)有明有暗的利益博弈問(wèn)題。在法治社會(huì)背景下，城市病治理存在利益調(diào)整與社會(huì)穩(wěn)定之間的兩難選擇。

此外，隨著經(jīng)濟(jì)利益受損的居民不斷增加，其不滿情緒引發(fā)不滿的社會(huì)言論，而這些社會(huì)言論通過(guò)網(wǎng)絡(luò)放大傳播，容易形成經(jīng)濟(jì)利益受損的網(wǎng)絡(luò)族群，成為社會(huì)不穩(wěn)定的因素，進(jìn)一步激化社會(huì)矛盾，引發(fā)公共危機(jī)。

6. 京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展背景下，北京的治理體制或會(huì)“浴火重生”

“政治中心”對(duì)北京治理體制的影響較大。隨著北京市行政副中心的建設(shè)和行政功能的逐步疏解，東西城功能高度重合，推動(dòng)?xùn)|西城行政區(qū)劃調(diào)整，強(qiáng)化中央政務(wù)服務(wù)功能，弱化中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)功能，成為一個(gè)以中央政務(wù)服務(wù)為主導(dǎo)功能的首都核心功能區(qū)。如果調(diào)整東西城的行政區(qū)劃，北京各層級(jí)政府的職能定位將會(huì)發(fā)生變化。政府職能在治理體制占有重要地位，是確定各級(jí)政府權(quán)力范圍和任務(wù)的基礎(chǔ)。與政府職能相適應(yīng)的權(quán)力資源將重新配置。權(quán)力的配置包括沒(méi)有隸屬關(guān)系同級(jí)政府之間的配置；同一級(jí)政府內(nèi)部各部門(mén)之間的配置；政府和非政府治理主體之間的配置。從各級(jí)政府來(lái)看，東城區(qū)、西城區(qū)以及通州區(qū)的政府權(quán)力資源在一定程度上將會(huì)得到加強(qiáng)與優(yōu)化；從弱化北京經(jīng)濟(jì)職能來(lái)看，政府部門(mén)的經(jīng)濟(jì)管理部分的權(quán)力將會(huì)得到轉(zhuǎn)化，權(quán)力資源將會(huì)配置到體現(xiàn)首都戰(zhàn)略定位城市功能的其他部分；非政府治理主體的權(quán)力將會(huì)得到強(qiáng)化。機(jī)構(gòu)設(shè)施是北京治理體制的載體。東西城行政合并之后，政府管理機(jī)構(gòu)將會(huì)得到精簡(jiǎn)；維持政治、文化等方面秩序的機(jī)構(gòu)將會(huì)設(shè)施。從運(yùn)行規(guī)則來(lái)看，治理主體的多元化促使通過(guò)協(xié)同、溝通、協(xié)商等方式進(jìn)行治理。從職能定位、權(quán)力劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)施和運(yùn)行規(guī)則四個(gè)要素看，在京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，北京的治理體制將“浴火重生”。

三、對(duì)策研究

首先，優(yōu)化北京行政區(qū)劃設(shè)置。一是將東西城合并，形成新的國(guó)家政務(wù)區(qū)；二是根據(jù)綜合性首都發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，建立國(guó)家行政文化新城，最大限度地縮減北京非首都核心功能；三是為彌補(bǔ)通州副中心與原有城區(qū)空間距離不足的缺憾，建議近期將河北的大廠、燕郊和香河與通州副中心統(tǒng)一規(guī)劃，共同打造一個(gè)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的示范區(qū)，遠(yuǎn)期在條件適合的情況下，將北三縣劃歸北京管轄，從地理空間上優(yōu)化北京副中心的發(fā)展格局。

其次，構(gòu)建具有中國(guó)特色的北京治理模式。首都發(fā)展進(jìn)入新階段，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)管理、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)方面呈現(xiàn)階段性特征。首都發(fā)展的特征是影響北京治理模式選擇的重要因素。需要對(duì)傳統(tǒng)治理模式進(jìn)行變革，形成一種新的治理模式。因此，北京必須構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情、首都特征、首都戰(zhàn)略定位的具有中國(guó)特色的北京治理模式。

再次，適時(shí)調(diào)整政府部分機(jī)構(gòu)職能，以適應(yīng)北京治理重心的轉(zhuǎn)移。政府作為公共利益的代表，是北京治理中重要的參與者。政府的權(quán)力主要通過(guò)其職能部門(mén)來(lái)行使，北京政府各職能部門(mén)，也是推動(dòng)北京治理的重要力量。在現(xiàn)階段，北京治理中心的改變，在客觀上要求政府機(jī)構(gòu)的職能結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。因此，建議實(shí)施調(diào)整政府部分機(jī)構(gòu)職能，以適應(yīng)北京治理中心的轉(zhuǎn)移。針對(duì)首都經(jīng)濟(jì)功能的弱化，建議將政府機(jī)構(gòu)部分經(jīng)濟(jì)職能部門(mén)進(jìn)行整合調(diào)整。在不增加機(jī)構(gòu)和人員的基礎(chǔ)上，對(duì)一些傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，將人員配置到首都政治秩序、文化秩序、社會(huì)秩序維持的部門(mén)中，以適應(yīng)北京治理重心的轉(zhuǎn)移。

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