[摘要] 中國未來15年的城市化將呈現(xiàn)“中間平穩(wěn)、雙向突破”的基本格局和趨勢，即中等規(guī)模的城市基本保持平穩(wěn)發(fā)展，戰(zhàn)略突破將發(fā)生在城市化的兩端，即大城市和小城鎮(zhèn)兩個(gè)方向上。經(jīng)濟(jì)的力量將繼續(xù)推進(jìn)大城市的強(qiáng)勁發(fā)展，而國家政策導(dǎo)向?qū)⑷Ψ龀执罅啃〕擎?zhèn)的成長。

[關(guān)鍵詞] 城市化 戰(zhàn)略趨勢 雙向突破

[中圖分類號] F290 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2016）06-0024-04

[作者簡介] 宋丁（1955 — ），河北萬全人，綜合開發(fā)研究院（中國 . 深圳）旅游與地產(chǎn)研究中心主任，研究員，研究方向：城市戰(zhàn)略、旅游地產(chǎn)。

一、中國城市化的“雙向突破”

及其時(shí)代背景

回顧中國過去35年來的城市化發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，政策導(dǎo)向與市場動(dòng)力之間存在明顯偏離態(tài)勢。城市化的主要政策導(dǎo)向是：嚴(yán)格控制大城市，合理布局中等城市，積極發(fā)展小城市。然而從城市化的實(shí)際發(fā)展情況看，恰恰與政策導(dǎo)向相反，35年間，大城市在全國700余個(gè)城市中發(fā)展最快，目前300萬總?cè)丝谝陨系某鞘羞_(dá)到180個(gè)，500萬以上的城市88個(gè)，800萬以上的城市30個(gè)，1000萬以上的城市13個(gè)。這些大城市不但其人口占全國城市人口的60%以上，而且創(chuàng)造的GDP超過70%，成為中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的中流砥柱。

以地級市和縣級市為主的中等城市也獲得較快發(fā)展，50萬總?cè)丝谝陨稀?00萬總?cè)丝谝韵碌闹械瘸鞘?42個(gè)，其人口占到全國城市人口20%以上，與大城市的發(fā)展難以相比，但其大多居于中國經(jīng)濟(jì)由強(qiáng)到弱的過渡地帶，起著非常重要的紐帶作用。

50萬總?cè)丝谝韵碌男〕鞘泻蛿?shù)千個(gè)小城鎮(zhèn)在過去35年中發(fā)展不太理想，其城市人口僅占全國城市人口的不到20%，作為中國城市化的神經(jīng)末梢地帶，這些小城市和小城鎮(zhèn)托舉著廣大的農(nóng)村地區(qū)，多數(shù)受到相對落后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的拖累，長期得不到大中城市那樣較快的發(fā)展。

中國城市的發(fā)展受行政資源的影響非常明顯。行政權(quán)力越大的城市，人口、財(cái)政、投資、教育、醫(yī)療、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素資源和公共資源就越集中，因此35年來，更多的農(nóng)村人口涌向大城市，追求更佳的城市就業(yè)機(jī)會(huì)和公共服務(wù)。中小城市和小城鎮(zhèn)由于人口、資金和產(chǎn)業(yè)集中度不夠，其發(fā)展水平與大城市形成越來越大的差距。發(fā)展越差，農(nóng)村人口就越不愿意到中小城市和小城鎮(zhèn)，這就是中國既往城市化過程中出現(xiàn)的“馬太效應(yīng)”。

由于特殊的戶籍制度及福利制度，進(jìn)入大城市的農(nóng)村人口多數(shù)是以暫住人口或流動(dòng)人口形式存在，他們享受不到戶籍人口那樣的福利待遇和各種城市權(quán)利，就是說，他們僅僅完成了空間的遷徙和就業(yè)方式的變化，并沒有完成身份和法律地位的轉(zhuǎn)化，他們的國家認(rèn)定身份仍然是農(nóng)民，只不過變成了“農(nóng)民工”，這就造成了“表象城市化”問題。據(jù)估算，在列入統(tǒng)計(jì)的55%的城市化率中間，大約有20%左右屬于“表象城市化”，這部分人口總數(shù)大約有2.5億人。這2.5億人需要在未來繼續(xù)完成城市化，加上未來15年間由農(nóng)村人口新增進(jìn)入城市的大約2億人（占全國人口總數(shù)的15%左右），一共是4.5億農(nóng)業(yè)人口需要在15年間不同程度地完成城市化。

黨的十八大明確提出要積極推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，這是中國城市化的全新戰(zhàn)略。“新型城鎮(zhèn)化”指的是不同于過去35年來農(nóng)村人口大規(guī)模急速涌入大城市、造成大中小城市發(fā)展極不均衡的傳統(tǒng)城市化發(fā)展格局，要真正實(shí)現(xiàn)大中小城市及小城鎮(zhèn)發(fā)展的均衡化；“以人為本”指的是要在政策引導(dǎo)下，高效解決進(jìn)城農(nóng)民的戶口、就業(yè)、住房以及其他城市福利待遇問題，讓城市化真正成為每一個(gè)新市民借以改變命運(yùn)和提高生活水平的重大社會(huì)基礎(chǔ)工程。

我認(rèn)為，中國未來15年的城市化將呈現(xiàn)“中間平穩(wěn)、雙向突破”的基本格局和趨勢，即中等規(guī)模的城市基本保持平穩(wěn)發(fā)展，戰(zhàn)略突破將發(fā)生在城市化的兩端，即大城市和小城鎮(zhèn)兩個(gè)方向上。經(jīng)濟(jì)的力量將繼續(xù)推進(jìn)大城市的強(qiáng)勁發(fā)展，而國家政策導(dǎo)向?qū)⑷Ψ龀执罅啃〕擎?zhèn)的成長。

二、市場力量推進(jìn)大城市邁向高端城市化

過去35年間中國大城市得到高速發(fā)展，客觀上助推了城市結(jié)構(gòu)的不均衡現(xiàn)象，未來15年，在國家大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，按照城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，大城市仍然是城市化的重要一極，從人口集聚看，大城市仍將吸引一部分中小城市人口和農(nóng)村人口進(jìn)入，但人口增幅將放慢，在一些大城市，人口機(jī)械增長可能呈現(xiàn)停頓和微幅負(fù)增長狀態(tài)，一部分已經(jīng)進(jìn)入大城市的農(nóng)民將撤離，但這并不意味著城市化終結(jié)。大城市將主要表現(xiàn)為向高端城市化邁進(jìn)。

高端城市化首先表現(xiàn)為，大城市在國際化參照系影響下，在城市化走向成熟過程中，其總?cè)丝谝?guī)模仍將有所擴(kuò)張，以達(dá)到其對外輻射和影響的基本人口量。最大城市的總?cè)丝谝?guī)模將達(dá)到3000萬人左右，這是目前國際最大城市的人口數(shù)量現(xiàn)實(shí)，一線城市北京、上海、深圳的人口總量均有可能沖擊3000萬。達(dá)到這個(gè)人口總量之后，在國家對大城市人口、建設(shè)用地等重要指標(biāo)嚴(yán)控之下，在城市經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用之下，大城市的人口總量將呈現(xiàn)穩(wěn)定趨勢。

其次，在大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和城市升級的基礎(chǔ)上，其人口結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，高素質(zhì)人口比例大幅提升。大城市未來的基本走向是，城市土地和人工成本上升，低端產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移，高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)大量增加，所需較高層次的人口比例上升。

再次，大城市的人口密度和人口活躍度進(jìn)一步加大。一方面，由于人口增長和主城空間的約束，每平方公里內(nèi)的常住人口密度將繼續(xù)提升；另一方面，由于大城市對外輻射和影響力得到明顯增強(qiáng)，前來大城市進(jìn)行商務(wù)、公務(wù)、旅游、探親等活動(dòng)的流動(dòng)人口也大量增加，從而加大了大城市的人口活躍度。所謂大城市的快節(jié)奏現(xiàn)象，主要是因?yàn)槿丝诿芏却蠛腿丝诨钴S度高而導(dǎo)致的。

第四，大城市的開放度和國際化達(dá)到較高水平，不斷與國際城市拉近距離。以往中國的大城市，無論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是在城市面貌方面，無論在城市管理還是在精神價(jià)值方面，都與國際上一些發(fā)達(dá)的大城市之間存在較大差距。未來大城市的成長，更主要的表現(xiàn)就是國際化，把國際上一些成熟的大城市內(nèi)在和外在的標(biāo)識體系傳導(dǎo)進(jìn)來，推進(jìn)中國大城市的現(xiàn)代化發(fā)展，包括法制化城市和智慧型城市的建設(shè)。

第五，大城市居民的綜合素質(zhì)得到大幅提高。居民是城市的主體，城市能否邁向高端化，最終看市民的綜合素質(zhì)是否全面提高。這就需要大城市的居民人口有一個(gè)沉淀的過程，逐步由變動(dòng)不居的外來人口居多的現(xiàn)象發(fā)展為常住人口居多的現(xiàn)象，常住人口更多地是一個(gè)城市的穩(wěn)定因素，他們構(gòu)成對一個(gè)城市的內(nèi)在認(rèn)同，從法理和精神價(jià)值上更加維護(hù)城市的利益和形象。在此基礎(chǔ)上將形成大城市居民的綜合素質(zhì)特征，即城市主體意識、城市主人翁意識、法治精神、適中的言行舉止、開放包容的心態(tài)、得體的生活方式等等。

總之，在市場化驅(qū)動(dòng)下，大城市始終是人類不斷追求的生存方式和生活方式，在中國這樣仍然在大規(guī)模推進(jìn)城市化的國家，必然表現(xiàn)為人口繼續(xù)尋求進(jìn)入大城市。但是，大城市的門檻越來越高，真正能夠進(jìn)入的人必須具備相應(yīng)的素質(zhì)，同時(shí)，已經(jīng)進(jìn)入大城市的流動(dòng)人口如果不能順應(yīng)大城市發(fā)展的要求，有效提升自身的綜合素質(zhì)，就可能最后被迫離開大城市。這就是我所強(qiáng)調(diào)的中國大城市未來15年間將發(fā)生的特殊的城市化：高端城市化。

三、國家政策強(qiáng)力扶持

小城鎮(zhèn)開創(chuàng)新型城鎮(zhèn)化

以三四線城市為主體的中等城市本來應(yīng)該在大城市高端城市化的激勵(lì)下，加快發(fā)展步伐，然而，近年來這些城市出現(xiàn)一個(gè)嚴(yán)峻的情況：住房發(fā)展過猛，沉淀了數(shù)十億平方米的建成和在建住房，按照近年來中國城市住房銷售速度，三四線城市的現(xiàn)售預(yù)售住房總量去化時(shí)間平均大約在5年以上，形成去庫存的艱巨任務(wù)，這勢必拖累三四線城市的正常發(fā)展。國家已經(jīng)提出了“農(nóng)民工市民化”的城市戰(zhàn)略和策略，未來若干年，三四線城市的農(nóng)民工有望得到政策的鼓勵(lì)，加快市民化的步伐，其中重要的一條就是得到政策補(bǔ)貼、扶持購買住房，由此加快化解三四線城市的樓市高庫存困局?；谶@種情況，我把以解困為重點(diǎn)的中等城市未來15年城市化的發(fā)展模式確定為穩(wěn)健式發(fā)展。

我們已經(jīng)明顯地感到，當(dāng)前國家已經(jīng)把未來新型城鎮(zhèn)化的重心放在小城鎮(zhèn)上面了。最近，國家提出在全國遴選并創(chuàng)建1000個(gè)特色小鎮(zhèn)，作為新型城鎮(zhèn)化的試點(diǎn)，這是以文旅及其他特色產(chǎn)業(yè)推進(jìn)農(nóng)村城市化的重大舉措，更大的動(dòng)作還在后面，未來15年中間，中國必將有成千上萬個(gè)新型小城鎮(zhèn)如雨后春筍般成長起來，成為中國后半程城市化的重要發(fā)展模式。

為什么要把未來城市化的重心放在小城鎮(zhèn)上？一是過去30多年的城市化發(fā)展中，小城鎮(zhèn)欠賬太多，急需補(bǔ)課；二是小城鎮(zhèn)大多位于農(nóng)村地區(qū)，屬于鄉(xiāng)頭城尾，對于接納農(nóng)村人口具有一體化優(yōu)勢；三是發(fā)展小城鎮(zhèn)可以吸引大量后續(xù)進(jìn)城的農(nóng)民，避免對大城市造成移民沖擊；四是只要政策到位，相比大中城市，小城鎮(zhèn)解決農(nóng)村人口落戶的壓力較輕；五是發(fā)展小城鎮(zhèn)可以為城市資本提供重要的長期穩(wěn)健的發(fā)展平臺；六是特色濃郁的小城鎮(zhèn)還為城市市民提供了具有吸引力的休閑度假基地。

與大城市的市場主力推動(dòng)不一樣，小城鎮(zhèn)的發(fā)展必須得到國家政策的強(qiáng)力扶持?？梢哉f，小城鎮(zhèn)的發(fā)展，政策是第一推動(dòng)力。國家政策如何高效推進(jìn)小城鎮(zhèn)的建設(shè)？我認(rèn)為必須從如下七個(gè)方面明確推進(jìn)落實(shí)。

其一，必須從新型城鎮(zhèn)化的國家戰(zhàn)略出發(fā)，全面制定小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。從全國看，如果讓小城鎮(zhèn)擔(dān)當(dāng)未來城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)任務(wù)，就需要發(fā)展1萬個(gè)小城鎮(zhèn)，假定每個(gè)小城鎮(zhèn)容納2～3萬人口，1萬個(gè)小城鎮(zhèn)就可以接納2億至3億農(nóng)民，基本上把后15年將要進(jìn)城的農(nóng)民大部分截留了。國家要為這1萬個(gè)新型小城鎮(zhèn)的投資開發(fā)和未來成長提出極具前瞻性的總體規(guī)劃，包括小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位、發(fā)展目標(biāo)、主題確定、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、投融資開發(fā)模式、成長運(yùn)行機(jī)制、綜合效益等等。

其二，必須先行啟動(dòng)小城鎮(zhèn)開發(fā)試點(diǎn)。如此重大的國家戰(zhàn)略和移民工程，不可能重蹈過去傳統(tǒng)、自發(fā)的城市化的老路，特別是需要財(cái)政巨量資金扶持的未來小城鎮(zhèn)建設(shè)，必須經(jīng)試點(diǎn)培育經(jīng)驗(yàn)后再大規(guī)模推開。國家近期推出1000個(gè)特色小鎮(zhèn)開發(fā)試點(diǎn)，可以看作是邁出了小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)的步伐。當(dāng)然，這1000個(gè)特色小鎮(zhèn)試點(diǎn)和一般意義上的建制鎮(zhèn)還不完全一樣，所以，關(guān)于試點(diǎn)工作，還有必要在新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略指導(dǎo)下繼續(xù)推進(jìn)。

其三，必須制定由各級財(cái)政分級扶持小城鎮(zhèn)建設(shè)的操作性政策。為了確保小城鎮(zhèn)建成后真正成為未來15年中國新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)平臺，就必須切實(shí)做到政策傾斜，其中最重要的政策就是財(cái)政扶持政策。中央財(cái)政要率先落實(shí)，根據(jù)全國小城鎮(zhèn)發(fā)展的具體情況，進(jìn)行財(cái)政分類扶持，并在財(cái)政使用上建立專門的監(jiān)管系統(tǒng)，保證財(cái)政資金真正落實(shí)到位。各地也需要在國家財(cái)政投放過程中，跟進(jìn)投放適度的地方財(cái)政資金扶持小城鎮(zhèn)建設(shè)。

其四，必須合理、積極地引導(dǎo)并建立全社會(huì)投融資計(jì)劃和模式。小城鎮(zhèn)建設(shè)所需資金巨大，不是各級財(cái)政能夠單獨(dú)承擔(dān)的，必須引導(dǎo)社會(huì)資金高效進(jìn)入。應(yīng)該積極推進(jìn)目前正在興起的PPP模式，公私合作投資運(yùn)作，財(cái)政資金引導(dǎo)，社會(huì)資金主導(dǎo)。

其五，必須無障礙落實(shí)農(nóng)民在小城鎮(zhèn)的落戶政策。中國目前仍然是二元戶籍人口管理模式，即戶籍管理分城市戶口和農(nóng)村戶口，因此，農(nóng)民入城還需過“戶籍關(guān)”。過去農(nóng)民到大城市打工，很難在當(dāng)?shù)芈鋺?。未來小城?zhèn)鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)入，首先表現(xiàn)在落實(shí)戶口問題。要制定寬松的落戶政策，夯實(shí)以人為本的政策基礎(chǔ)。

其六，必須認(rèn)真落實(shí)入鎮(zhèn)農(nóng)民的住房問題。為了避免在小城鎮(zhèn)出現(xiàn)目前三四線城市存在的住房庫存量大的問題，未來小城鎮(zhèn)開發(fā)必須嚴(yán)格控制住房投資，但也要做深入的市場研究，為未來可能進(jìn)入小城鎮(zhèn)的周邊農(nóng)民提供基本住房保障。

其七，必須快速跟進(jìn)落實(shí)各項(xiàng)配套福利政策。比如，新鎮(zhèn)民的就業(yè)培訓(xùn)問題、兒童少年的就學(xué)問題、老年人的養(yǎng)老待遇問題，等等。通過一系列配套福利政策的有效推進(jìn)，真正體現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化大方向。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，新型小城鎮(zhèn)不是國家福利機(jī)制下的一個(gè)進(jìn)城農(nóng)民安置平臺，而是一個(gè)新型產(chǎn)業(yè)化支撐下的創(chuàng)新型城市化平臺。對進(jìn)城農(nóng)民來說，最重要的還是就業(yè)，畢竟離開了熟悉的農(nóng)村和賴以生存的農(nóng)業(yè)，他們必須盡快在小城鎮(zhèn)里找到合適的工作，形成謀生養(yǎng)家的基本能力。如果小城鎮(zhèn)不能給他們提供有效可行的就業(yè)機(jī)會(huì)，他們將再次出發(fā)，前往大城市尋找機(jī)會(huì)。這樣，傳統(tǒng)的城市化模式又大行其道了。

總之，中國未來15年的新型城鎮(zhèn)化，不會(huì)像過去那樣，只是在大中城市實(shí)現(xiàn)突破，而是一定會(huì)出現(xiàn)在城市的兩個(gè)端點(diǎn)，即大城市和小城鎮(zhèn)。前者主要依靠市場力量推動(dòng)發(fā)展，后者一定要依靠國家強(qiáng)有力的政策保護(hù)和扶持，引導(dǎo)社會(huì)資本大規(guī)模進(jìn)入。從某種意義上說，未來的新型城鎮(zhèn)化，如果國家及各級政府真正扶持到位，完全有可能出現(xiàn)小城鎮(zhèn)發(fā)展的“國家風(fēng)口”現(xiàn)象，大量社會(huì)資本跟隨政府投資長驅(qū)直入，在全國形成一個(gè)長達(dá)十幾二十年、極為波瀾壯闊的小城鎮(zhèn)建設(shè)高峰期，并為平衡全國大中小城市布局，為全國人口、產(chǎn)業(yè)、資金的合理流動(dòng)做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)。