[摘要] 最近兩年，國(guó)內(nèi)掀起了一股建設(shè)特色小鎮(zhèn)的熱潮。盡管浙江特色小鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)取得了很好的成效，但由于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，西部地區(qū)特色小鎮(zhèn)建設(shè)面臨很大挑戰(zhàn)。未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化仍將以大城市為中心，小城鎮(zhèn)限于自身?xiàng)l件難以吸納大量的農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化。特色小鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的有益探索，但應(yīng)合理規(guī)劃、量力而行，不宜盲目開展大規(guī)模建設(shè)。

[關(guān)鍵詞] 城鎮(zhèn)化 特色小鎮(zhèn) 冷思考

[中圖分類號(hào)] F290 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2016）06-0020-04

[基金項(xiàng)目] 黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金支持項(xiàng)目（15GLD04）。

[作者簡(jiǎn)介] 韋福雷（1982 — ），山東淄博人，副教授，哈爾濱工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院博士研究生，研究方向：技術(shù)經(jīng)濟(jì)及管理。

2014年底浙江提出特色小鎮(zhèn)的概念，并迅速將其打造成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新載體，引起全國(guó)關(guān)注。2016年7月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部決定在全國(guó)范圍開展特色小鎮(zhèn)培育工作，此后全國(guó)各地紛紛出臺(tái)政策和規(guī)劃力推特色小鎮(zhèn)，一時(shí)間特色小鎮(zhèn)遍布大江南北。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大力推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)似乎是解決農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化的可選方案，但是，特色小鎮(zhèn)建設(shè)也要充分考慮我國(guó)城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)以及區(qū)域的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源稟賦，合理規(guī)劃，量力而行，避免一哄而上。

一、從“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”到特色小鎮(zhèn)

早在上世紀(jì)80年代初，我國(guó)著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通先生就系統(tǒng)論述了小城鎮(zhèn)發(fā)展理論，提出以農(nóng)村工業(yè)化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展為動(dòng)力，推動(dòng)作為“城市之尾、農(nóng)村之首”的小城鎮(zhèn)發(fā)展，在大城市和農(nóng)村之間形成緩沖空間，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，緩解大城市的壓力。1998年中共中央《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中若干重大問(wèn)題的決定》提出“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略”，小城鎮(zhèn)發(fā)展模式得以制度化并在全國(guó)推廣實(shí)施。雖然，小城鎮(zhèn)符合中國(guó)發(fā)展需要，但是發(fā)展并得不好。小城鎮(zhèn)普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施不全、公共服務(wù)落后、人居環(huán)境差、人口外流等現(xiàn)象。同時(shí)，許多小城鎮(zhèn)正在逐漸失去特色、失去傳統(tǒng)文化和美麗風(fēng)貌。

浙江特色小鎮(zhèn)崛起無(wú)疑為小城鎮(zhèn)建設(shè)探索出了新方向、樹立了新標(biāo)桿?！秶?guó)家“十三五”規(guī)劃綱要》提出“因地制宜發(fā)展特色鮮明、產(chǎn)城融合、充滿魅力的小城鎮(zhèn)”。2016年7月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，提出到2020年培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)，引領(lǐng)帶動(dòng)全國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)。1000個(gè)特色小鎮(zhèn)，約占全國(guó)建制鎮(zhèn)的5%。目前，各省也相繼出臺(tái)了特色小鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)劃和目標(biāo)。未來(lái)幾年我國(guó)將掀起特色小鎮(zhèn)的建設(shè)熱潮。

10月13日，住建部已經(jīng)公布了首批127個(gè)中國(guó)特色小鎮(zhèn)名單，涉及到32個(gè)省區(qū)。從分布來(lái)看，東部地區(qū)和西南地區(qū)的數(shù)量較多。東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和科技、人才資源集聚方面具有優(yōu)勢(shì)；而西南地區(qū)旅游資源豐富，文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件得天獨(dú)厚。從類型來(lái)看，此次入選的小鎮(zhèn)以旅游發(fā)展型和歷史文化型為主，數(shù)量分別達(dá)到64個(gè)和23個(gè)，占比達(dá)到68.5%。未來(lái)，以文旅為主或?qū)⒊蔀樘厣℃?zhèn)的發(fā)展趨勢(shì)。但是，在缺少產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和文化旅游資源的廣大中西部地區(qū)，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展仍然非常困難。

二、特色小鎮(zhèn)建設(shè)的浙江經(jīng)驗(yàn)

浙江作為先行者，特色小鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)取得了非常好的成效。截止到目前，浙江兩批共79個(gè)特色小鎮(zhèn)列入省級(jí)創(chuàng)建名單，51個(gè)特色小鎮(zhèn)列入培養(yǎng)名單。經(jīng)過(guò)1年多的建設(shè)，夢(mèng)想小鎮(zhèn)、玉皇山南基金小鎮(zhèn)、云棲小鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn)脫穎而出，在國(guó)內(nèi)形成了較大的影響。分析浙江特色小鎮(zhèn)的發(fā)展可以發(fā)現(xiàn)其成功是眾多因素形成合力的結(jié)果。

一是特色小鎮(zhèn)并非小城鎮(zhèn)，規(guī)劃先行確?！熬馈?。浙江的特色小鎮(zhèn)不是行政區(qū)劃單元上的鎮(zhèn)，也不是產(chǎn)業(yè)園區(qū)，而是具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游和一定社區(qū)功能的“產(chǎn)、城、人、文”四位一體有機(jī)結(jié)合的發(fā)展空間平臺(tái)。特色小鎮(zhèn)不貪大，但是追求“精而美”。規(guī)劃面積一般控制在3平方公里左右，建設(shè)面積一般控制在1平方公里左右，以3A級(jí)以上景區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)，堅(jiān)持規(guī)劃先行以實(shí)現(xiàn)土地、資金、人才等資源的優(yōu)化配置和集約利用。

二是小鎮(zhèn)以特色產(chǎn)業(yè)為核心，以創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展為引領(lǐng)。浙江改革開放30多年來(lái)培育了很多區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)、形成了一批塊狀經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。雖然如今這些塊狀經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)及特色產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力日趨下降，但是底子仍然在。特色小鎮(zhèn)正是依托原有特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，圍繞信息經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、健康、旅游、時(shí)尚、金融、高端裝備制造等重點(diǎn)培育產(chǎn)業(yè)，打造創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的新平臺(tái)，集聚科技、人才等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高端要素，激發(fā)傳統(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)的活力，形成產(chǎn)業(yè)、文化、旅游的聚合發(fā)展，推動(dòng)特色小鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

三是小鎮(zhèn)建設(shè)以政府為引導(dǎo)，以市場(chǎng)化運(yùn)作為主導(dǎo)。浙江特色小鎮(zhèn)建設(shè)堅(jiān)持政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作。政府從政策上給予大力支持，對(duì)于完成目標(biāo)的特色小鎮(zhèn)，給予用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)和財(cái)政收入返還，優(yōu)先申報(bào)國(guó)家和省里的改革試點(diǎn)。對(duì)于驗(yàn)收不合格的加倍倒扣省里獎(jiǎng)勵(lì)的用地指標(biāo)。同時(shí)，放寬市場(chǎng)主體核定條件，簡(jiǎn)化審批流程，做好服務(wù)工作。充分發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，引入投資建設(shè)主體和第三方機(jī)構(gòu)，提高小鎮(zhèn)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的專業(yè)化水平。政府引導(dǎo)提供了良好的制度保障，市場(chǎng)化運(yùn)作則為特色小鎮(zhèn)發(fā)展注入了活力。

浙江特色小鎮(zhèn)的成功有其特殊的區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境等基礎(chǔ)，對(duì)于科技和人才等高端資源具有較強(qiáng)的吸引力，這些優(yōu)勢(shì)是很多區(qū)域所不具備的。因此，浙江特色小鎮(zhèn)的發(fā)展模式和經(jīng)驗(yàn)并非其他省份都能依樣復(fù)制。況且，浙江特色小鎮(zhèn)的建設(shè)也并非全都順利，根據(jù)第一批特色小鎮(zhèn)2015年的考核結(jié)果，7個(gè)小鎮(zhèn)成績(jī)優(yōu)秀、9個(gè)良好、17個(gè)合格、3個(gè)被警告、1個(gè)降格。

三、發(fā)展特色小鎮(zhèn)尚不能成為

我國(guó)城鎮(zhèn)化的主流

我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，未來(lái)的任務(wù)仍然非常艱巨?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出到2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右。未來(lái)的城鎮(zhèn)化主戰(zhàn)場(chǎng)仍然是城市，尤其是東部沿海的超大、特大和大城市的人口還將繼續(xù)增長(zhǎng)，西部的中心城市人口將迎來(lái)快速增長(zhǎng)期。但是，小城市尤其是小城鎮(zhèn)的人口增長(zhǎng)仍然不容樂觀，難以承擔(dān)起吸納流動(dòng)人口實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化的重任。

（一）人口仍將向大城市集聚，小城鎮(zhèn)人口流失不可逆轉(zhuǎn)

世界城市發(fā)展歷史表明，人口向大城市集聚是城市化的必然趨勢(shì)。因?yàn)榇蟪鞘性诮?jīng)濟(jì)、文化、醫(yī)療、教育、公共設(shè)施等各種社會(huì)資源方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)，不斷吸引著越來(lái)越多的人口流入。我國(guó)也不例外，2009年到2014年間，全國(guó)35個(gè)一、二線城市的人口共增加了3778萬(wàn)，其中前15大城市增加了3010萬(wàn)人，約占80%；后20個(gè)城市，僅增加了768萬(wàn)，約占20%，如圖1所示。這后20個(gè)城市多數(shù)都是省會(huì)、副省級(jí)城市或者計(jì)劃單列市。從地級(jí)市的情況來(lái)看，2009年到2014年間，有完整常住人口統(tǒng)計(jì)的232個(gè)地級(jí)市中，人口減少的城市有85個(gè)，占36.6%，共減少1314萬(wàn)人；人口增加的城市有147個(gè)，占63.4%，共增加2217萬(wàn)人。

由于公共資源配置失衡，人口向超大和特大城市集聚的特征將更加明顯，并且這一趨勢(shì)短期內(nèi)不會(huì)改變。根據(jù)2016年10月19日國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委發(fā)布的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2016》，我國(guó)流動(dòng)人口從1982年的1154萬(wàn)人增長(zhǎng)到2015年的2.47億人。東部地區(qū)是流動(dòng)人口最集中的地方，2015年?yáng)|部地區(qū)流動(dòng)人口占全國(guó)流動(dòng)人口的比例為74.7%，西部地區(qū)僅為16.6%。據(jù)這份報(bào)告預(yù)測(cè)，我國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模的持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)將不會(huì)改變，2020年、2025年、2030年流動(dòng)人口總量將分別增至2.82億、3.07億和3.27億人左右。“十三五”期間我國(guó)流動(dòng)人口將繼續(xù)向沿江、沿海、沿主要交通線地區(qū)聚集，超大城市和特大城市人口將繼續(xù)增長(zhǎng)。

隨著人口向大城市尤其是特大城市流動(dòng)，很多中小城市人口正在不斷流失。小城鎮(zhèn)的人口流失的趨勢(shì)在未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍然不可逆轉(zhuǎn)。因此，在人口流失、缺乏人氣的西部小城鎮(zhèn)發(fā)展特色小鎮(zhèn)將面臨巨大的挑戰(zhàn)。

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大，西部發(fā)展特色小鎮(zhèn)先天不足

我國(guó)東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距很大，在小城鎮(zhèn)層面表現(xiàn)得尤為突出。發(fā)展好的小城鎮(zhèn)基本集中在東部沿海地區(qū)。

首先，人口聚集程度較高的建制鎮(zhèn)主要集中在東部沿海。根據(jù)21世紀(jì)宏觀研究院的研究，截至2012年全國(guó)建制鎮(zhèn)總數(shù)量為20113個(gè)，鎮(zhèn)區(qū)常住人口在10萬(wàn)以上的有206個(gè)，主要集中在長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)。其中，江蘇和廣東10萬(wàn)以上人口建制鎮(zhèn)的數(shù)量居于第一和第二位，分別為46個(gè)和26個(gè)；中西部?jī)H四川、安徽10萬(wàn)以上人口建制鎮(zhèn)的數(shù)量達(dá)到兩位數(shù)，而陜西、甘肅、寧夏、新疆和西藏等西部省份無(wú)一建制鎮(zhèn)人口達(dá)到10萬(wàn)以上。

其次，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的建制鎮(zhèn)主要集中在東部沿海。根據(jù)《中國(guó)中小城市綠皮書2015》公布的中國(guó)建制鎮(zhèn)綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)榜，廣東有30個(gè)鎮(zhèn)、江蘇有27個(gè)鎮(zhèn)、浙江有20個(gè)鎮(zhèn)、福建有9個(gè)鎮(zhèn)、上海有4個(gè)鎮(zhèn)上榜；西部?jī)H有貴州茅臺(tái)鎮(zhèn)上榜，排在第95位。東部有的建制鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)超過(guò)百億。

與東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)相比，西部小城鎮(zhèn)普遍面臨著規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)差、基礎(chǔ)設(shè)施不全、公共服務(wù)落后、建設(shè)資金不足等問(wèn)題的困擾。與此同時(shí)，許多小城鎮(zhèn)正在逐漸失去特色、失去傳統(tǒng)文化和美麗風(fēng)貌?？梢姡鞑啃〕擎?zhèn)歷史欠賬多，大規(guī)模開展特色小鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)較差，難以在短期內(nèi)取得突破和成效。

（三）小城鎮(zhèn)難以實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，不宜盲目發(fā)展特色小鎮(zhèn)

隨著近年來(lái)中西部經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及國(guó)家相關(guān)政策支持力度不斷加強(qiáng)，中西部大城市的人口流入加快。近期中央圍繞落實(shí)“三個(gè)一億人”的城鎮(zhèn)化目標(biāo)出臺(tái)了很多政策，其中“引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”為中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化帶來(lái)了新的機(jī)遇。但是，就近城鎮(zhèn)化并不意味著在中西部的小城鎮(zhèn)完成農(nóng)村人口的就地城鎮(zhèn)化。

首先，農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化重點(diǎn)需要解決的是就業(yè)，而中西部小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，難以提供充足的就業(yè)崗位。其次，小城鎮(zhèn)的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等公共服務(wù)欠缺，難以滿足大量人口就地城鎮(zhèn)化的需求。第三，中西部大量的小城鎮(zhèn)缺乏造血功能，財(cái)政依賴轉(zhuǎn)移支付，難以快速實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的改造升級(jí)。

因此，即便是中西部農(nóng)村人口的就近城鎮(zhèn)化也應(yīng)圍繞以重慶、成都、西安、武漢、長(zhǎng)沙、合肥和鄭州等省會(huì)城市為核心的城市群開展。寄希望于通過(guò)特色小鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)現(xiàn)中西部農(nóng)村人口的就地城鎮(zhèn)化是不現(xiàn)實(shí)的，盲目開展大規(guī)模的特色小鎮(zhèn)建設(shè)會(huì)造成大量資源浪費(fèi)。

四、關(guān)于小城鎮(zhèn)發(fā)展的建議

特色小鎮(zhèn)是我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的有機(jī)組成部分，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的有效方式，在基礎(chǔ)較好的地區(qū)開展特色小鎮(zhèn)建設(shè)，為小城鎮(zhèn)的發(fā)展提供了一種新的思路和模式，為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、傳統(tǒng)文化發(fā)揚(yáng)注入了活力。但是，特色小鎮(zhèn)尚不能成為城鎮(zhèn)化的主流。尤其是在基礎(chǔ)條件較差的中西部地區(qū)特色小鎮(zhèn)建設(shè)面對(duì)較多困難。如果不考慮區(qū)域發(fā)展差異和廣大城鎮(zhèn)的實(shí)際條件，大規(guī)模推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，盲目開展造鎮(zhèn)運(yùn)動(dòng)，不但不能通過(guò)創(chuàng)新形成特色，反而導(dǎo)致同質(zhì)化建設(shè)，造成千鎮(zhèn)一面、惡性競(jìng)爭(zhēng)的局面，浪費(fèi)大量社會(huì)資源。

對(duì)于廣大小城鎮(zhèn)，除了選擇試點(diǎn)探索特色小鎮(zhèn)建設(shè)之外，主要精力更應(yīng)該放在打基礎(chǔ)上。一方面，做好生態(tài)環(huán)境和歷史文化的保護(hù)，留住青山綠水和鄉(xiāng)愁。另一方面，通過(guò)政府投入逐漸改善基礎(chǔ)設(shè)施，補(bǔ)齊歷史欠賬，縮小城鄉(xiāng)差距。同時(shí)，國(guó)家應(yīng)該加快制度改革掃清影響城市人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)的障礙，逐步吸引城市人口向小城鎮(zhèn)回流，為小城鎮(zhèn)發(fā)展注入活力。

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