[摘要] 本文從人口吸納的視角，分析我國城市布局和資源配置優(yōu)化問題，指出我國大城市發(fā)展的方向是功能體系完備的都市圈，目前大城市發(fā)展還存在承載力不夠、公共資源配置和公共服務供給不足等問題。在發(fā)展大城市的同時要注意培育一批包容性強的中小城市和特色小鎮(zhèn)。推進“一融雙新”工程，重點關注人的城鎮(zhèn)化，并將高科技與城鎮(zhèn)化有機結合，建設智慧城市、低碳城市等新型城市。

[關鍵詞] 新型城鎮(zhèn)化 特大城市 小城鎮(zhèn) 戰(zhàn)略

[中圖分類號] F290 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2016）06-0015-05

[作者簡介] 馮波（1983 —），女，北京人，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心智慧低碳城市處副處長，智慧城市發(fā)展聯盟執(zhí)行秘書長，管理學博士，研究方向：新型城鎮(zhèn)化、智慧城市。

一、我國城市吸納人口狀況

目前我國正在經歷人類歷史上規(guī)模最大、速度最快、影響最深的城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)化正深刻地改變著人們的生活。2015年底召開的中央城市工作會議指出，城市是我國各類要素資源和經濟社會活動最集中的地方，全面建成小康社會、加快實現現代化，必須抓好城市這個“火車頭”，把握發(fā)展規(guī)律，推動以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

從1978到2015年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.7億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提高至56.1%，平均每年增長1個百分點。目前，我國共有城市658個，建制鎮(zhèn)數量達到20113個。雖然世界上一些國家特別是東亞國家和地區(qū)，也經歷了城鎮(zhèn)化的高速增長過程，但是其城鎮(zhèn)化的人口規(guī)模完全無法與我國相比。在如此龐大的人口基數下，實現城鎮(zhèn)化率的快速增長，中國城鎮(zhèn)化所取得的成就、遇到的問題、對世界的影響都應引起特別的關注。

根據2014年頒布的最新城鎮(zhèn)規(guī)模標準，我們對第五次人口普查到第六次人口普查十年間的人口數據進行分析，可以發(fā)現，處于城鎮(zhèn)規(guī)模兩頭的空間載體吸納城鎮(zhèn)人口增長速度最快（如表1所示），即1000萬以上的超大城市和50萬以下的小城市（包括下轄建制鎮(zhèn)）轄區(qū)吸納城鎮(zhèn)人口的增長速度最快，增速都超過了50%。人口規(guī)模在50萬以上各類城鎮(zhèn)中，隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大，其吸納城鎮(zhèn)人口的增長幅度也呈現加速狀態(tài)。

主要原因一是外出人口傾向于流入人口規(guī)模較大的城市?！拔迤铡钡健傲铡逼陂g，我國城市吸納的外來人口總量從5734萬人增長到1.1億人。從外出人口的流向來看，接近80%的人口流向了人口規(guī)模超過100萬的城市，“六普”時接近1/4的外出人口是流向1000萬人以上的超大城市，500萬～1000萬的特大城市吸納的外來人口比重也超過了20%，特大城市和超大城市合計吸納了接近一半的外出人口。二是小城市和轄區(qū)內的小城鎮(zhèn)是吸納就近城鎮(zhèn)化的農業(yè)轉移人口的主要載體。根據“六普”的數據，生活在小城市包括轄區(qū)內小城鎮(zhèn)的人口達3億，占我國城鎮(zhèn)人口總量的近一半，比第五次人口普查時增長了52.7%，是各規(guī)模城鎮(zhèn)中增長最快的。

二、大城市應向都市圈發(fā)展，

進一步提升包容性和承載力

目前全世界的城市人口約占總人口的一半，而這一半人所居住的總面積為400萬平方公里，僅占地球表面面積的1.5%。研究1970～2025年世界上不同規(guī)模城市在吸納人口的方面變動情況，1000萬人口以上城市吸納人口的比重，1970年是2.88%，1990年是6.33%，2011年是9.88%，預測2025年是13.57%。而其他規(guī)模城市所吸納的人口，集聚態(tài)勢遠不如特大城市。因此，特大城市未來的人口態(tài)勢是聚集的、遞增的，是快于其他規(guī)模城市的。如美國約2.4億城市人口的居住面積僅占美國國土面積的3%，卻創(chuàng)造了GDP的85%；巴黎人口占法國總人口的3.4%，創(chuàng)造了法國GDP的近1/4。

關于大城市人口的發(fā)展趨勢，中國和世界其他國家一樣，人口向大城市集聚的趨勢是不可逆轉的。中國1000萬人口以上的特大城市有6個，包括北京、上海、深圳、廣州、天津、成都，其中上海和北京是超過2000萬人口的城市，深圳和廣州是1000～2000萬人口的城市。500～1000萬人口的城市有10個，300～500萬人口的城市有21個，100～300萬人口的城市有103個。我國的大城市從絕對數量上來看，顯然已經不少了，從質量上來看，我們不妨與發(fā)展路徑有相似性的日本東京都市圈進行對比。

東京都市圈通常采用“一都三縣”（東京都、千葉縣、崎玉縣、神奈川縣）的劃分方法，大致是以東京市區(qū)為中心，半徑30～50公里的范圍，總面積約1.36萬平方公里，占日本國土面積的3.5%。人口約3561萬人，占全國總人口的27.8%，GDP占日本全國的1/3。東京都市圈大致可分為核心區(qū)、近郊區(qū)和遠郊區(qū)，其中核心區(qū)面積為621平方公里，人口為895萬，人口密度達到1.44萬人/平方公里。都市圈內人口100萬以上的城市有4個（東京市區(qū)、橫濱市、川崎市、崎玉市），人口在50～100萬的城市有5個，人口在20～50萬的城市有20個，人口在5～20萬的城市有83個。

與之相比，我國的上海市轄區(qū)面積為6340平方公里，人口2415萬人。將上海外環(huán)線以內區(qū)域視作核心區(qū)，核心區(qū)面積為660平方公里，人口約為1000萬人，人口密度為1.52萬人/平方公里。若將上海都市圈設定為以上海主城區(qū)半徑50公里范圍內的區(qū)域，將上海市域基本包括的同時還覆蓋了江蘇、浙江兩省的部分城市。在這個區(qū)域內人口100萬以上的城市有2個（上海市、昆山市），人口在50～100萬的城市沒有，人口在20～50萬的城市有17個，人口在5～20萬的城市及人口在5萬以上鎮(zhèn)的共有56個。這說明，我國雖然有都市圈，且都市圈的核心區(qū)也已形成，人口密度也差不多，但是真正意義上的大中小城市分工合理、各具活力的都市圈體系還沒有形成，尤其是特大城市周邊分擔和疏解大城市功能的中小城市群尚在發(fā)育期。

人口向都市圈集中，軌道交通是最優(yōu)選擇。東京都市圈的周邊新城建設實際上是沿城際軌道交通展開的。都市圈的輻射半徑的合理邊界在離中心城區(qū)30～50公里區(qū)域，一方面在于都市圈內人口的集聚帶來需求的集中、分工的深化、信息傳輸成本的降低，人們相互服務就能成為一個大的產業(yè)，對要素高度聚集效應的依賴，不可能跳出這個范圍去另找其他集聚區(qū)域；另一方面是在享有都市教育、醫(yī)療、就業(yè)等優(yōu)質公共服務的同時，盡可能降低生活成本，尤其是高收入人群的時間成本，通勤時間不能太長。東京都市圈有代表性的新城，如東急多摩田園都市、港北新城、千葉新城等，都位于離中心城區(qū)核心地帶30～50公里左右的距離。

通過國際城市的比較分析可以發(fā)現，東京的市郊鐵路2013公里，地鐵304公里；倫敦市郊鐵路3242公里，地鐵415公里；紐約市郊鐵路1632公里，地鐵368公里。北京的市郊鐵路82公里，上海的市郊鐵路56.4公里，與其他城市的差距很大；但北京、上海的地鐵分別為554公里和617公里，大大超過其他國際大城市。這表明我們把軌道交通建設的重點放在了都市核心區(qū)，忽視了向都市圈核心區(qū)周邊中小城市的配置資源。都市圈內部分工協作程度不夠，特大城市核心區(qū)壓力偏大，過多的功能沒有能夠合理分解到有效的空間內，綜合承載能力凸顯不足，這也是我國“大城市病”問題非常突出的原因之一。同時也表明如果在未來的若干年內，北京、上海等特大城市的發(fā)展策略實施得當，交通資源合理配置，基礎設施供給有效加強，人口和產業(yè)結構優(yōu)化調整，特大城市一定會向功能體系完備的都市圈方向發(fā)展，很可能達到或超過東京都市圈、紐約都市圈的發(fā)展水平。

三、創(chuàng)新改革試點，

激發(fā)中小城市的活力和創(chuàng)造力

我們也必須注意到，特大城市、大城市之外吸納人口增速較快的另類載體——中小城市的發(fā)展也必須擺在重要的位置。目前我國1000萬人口以上的城市達6個，100萬人口以上的城市共140個，這在全世界都是絕無僅有的。相反，發(fā)達國家的大城市數量并不多，美國人口3.2億，但100萬以上人口的城市只有10個，50～100萬人口的城市有24個。英國人口6460萬，100萬以上人口的城市僅有2個，50～100萬人口的城市也只有5個。法國人口6630萬，大巴黎地區(qū)人口達到了1190萬，但100萬人口以上的城市除了巴黎以外只有3個，50～100萬人口的城市有7個。日本人口1.27億，100萬人口以上城市有12個，50～100萬人口城市有17個。以我國人口最多的五個省與美英法德日相比較（如表2所示）。

可以發(fā)現，中國五省100萬人口以上的城市普遍多于美英法德日。如，廣東有2個1000萬人口以上的城市，300～1000萬人口的城市，江蘇有5個、四川有1個、河南有1個、廣東有5個、山東有2個。每個省都有核心大城市，比如廣東的廣州、深圳，江蘇的蘇州、南京，四川的成都，河南的鄭州，山東的濟南、青島等。但是，我國中小城市發(fā)展真正的差距在于5～20萬人口以及20～50萬人口的城市。如表3所示，從人口相當的省份對比來看，我國5～50萬人口的城市數量遠少于美國、英國、德國、法國和日本。目前，我國50萬以下人口的城市有378個，加上建成區(qū)人口5萬以上的建制鎮(zhèn)882個，5～50萬人口的中小城市及小城鎮(zhèn)共有1260個。日本同等規(guī)模的市有762個，雖然數量上是日本的1.7倍，但我國的總人口也是日本的10倍以上。從美國的數據也可以看到中小城市及小城鎮(zhèn)在其城市體系中占據重要的地位，美國5～50萬人口的城市多達681個，像微軟、谷歌、沃爾瑪等許多跨國公司的總部都設在這樣的小鎮(zhèn)上。

之所以要重視小城市的發(fā)展，是因為這類規(guī)模的空間載體服務就近城鎮(zhèn)化的人口能力很強。表1的數據顯示，從2000～2010年，全國50萬人口以下的小城市的人口增長增速最快，達到52.7%。從部分人口在20萬以上的特大鎮(zhèn)來看，2014年吸納外來人口超過10萬人的鎮(zhèn)有84個，如東莞的長安鎮(zhèn)吸納外來人口達到61萬，虎門鎮(zhèn)為51萬。預計到2020年，我國城鎮(zhèn)化率將達到60%，還將增加城鎮(zhèn)人口約7000萬人，到2030年城鎮(zhèn)化率將達到70%，還將增加城鎮(zhèn)人口2.2億。這些都是小城市發(fā)展的重要基礎，一旦小城市的活力得以充分發(fā)揮，我國的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)將呈現多層次、多樣化的格局，進一步發(fā)揮好小城市吸納人口的重要作用，特大城市病也將得到有效緩解。同時，小城市的經濟發(fā)展活力強，吸引投資潛力大。以浙江省重點培育的36個小城市試點鎮(zhèn)為例，2015年投資增速為20.2%、財政增收9.4%、GDP增長9.7%，分別高出全省7、0.7、1.7個百分點。2015年36個小城市培育試點鎮(zhèn)共實施5954個項目，其中工業(yè)項目2993個、基礎設施項目837個、社會事業(yè)項目463個、生態(tài)環(huán)境保護項目572個，總投資達2277億元，包括吸引社會資本投資1785億元，有7個鎮(zhèn)吸引投資超100億元。

從政策導向上來看，今年7月20日，住建部、發(fā)改委、財政部等三部委發(fā)布《關于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，決定在全國范圍內開展特色小鎮(zhèn)培育工作，計劃到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)。目前首批已公布了127個特色小鎮(zhèn)的名單，后續(xù)還將出臺進一步的金融扶持政策。浙江等地政策支持的36個小城市試點鎮(zhèn)，其實質上是一種新型的城市空間，培育的是新生的城市載體，通過整合當地產業(yè)發(fā)展和資源稟賦，既打造區(qū)域經濟發(fā)展的新引擎，也可以引導周邊一部分農村勞動力就業(yè)。這類新生的空間以非鎮(zhèn)非區(qū)的“小鎮(zhèn)”作為形態(tài)，強調小而精、小而特、小而美、小而強，體現了新常態(tài)下，創(chuàng)新、綠色、共享的發(fā)展理念，注重的是產城融合和人口集聚，而不是簡單重復地搞城鎮(zhèn)建設或房地產工程。

四、推進“一融雙新”工程，

提升城鎮(zhèn)化的質量和效益

新型城鎮(zhèn)化既是消費需求的“倍增器”，也是投資需求的“加速器”，是促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、深化改革的綜合平臺，要更好發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化對穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生的積極作用。新型城鎮(zhèn)化的核心要義是“以人為本”，大城市和中小城市、小城鎮(zhèn)都是至關重要的載體支撐。推進城鎮(zhèn)化意不在“地”，不在“樓”，而在“人”，要把人和經濟活動先組織起來，然后再考慮城市空間的拓展。大中小城市都要避免傳統的“攤大餅”式的建設方式，摒棄大拆大建、追求視覺的城鎮(zhèn)化路徑依賴，以讓人民生活質量提高為出發(fā)點和落腳點，讓更多城鄉(xiāng)居民享受宜居宜業(yè)、高效便捷的城市文明。要扎實推進“一融雙新”工程，讓城市走內涵發(fā)展之路，力爭在農民工融入城鎮(zhèn)、新生中小城市培育、新型城市建設上取得新突破。要突出用好新型城鎮(zhèn)化綜合試點這個抓手，鼓勵試點地區(qū)大膽探索、闖出新路，確保盡快形成可復制、可推廣的試點經驗。針對我國新型城鎮(zhèn)化工作的新任務和新要求，本文提出以下政策建議。

（一）優(yōu)化城市資源配置方式

目前我國行政化的城市管理體制下，過多的資源集中在特大城市、大城市。通過行政手段來調動資源，推動了特大城市、大城市等高等級城市的發(fā)展，等級越高的城市，公共福利越好，其封閉性越強，要素越難實現雙向流通，巨大的虹吸效應反而抑制了周邊中小城市的發(fā)展。有些時候城市和城市之間不是協作的關系，而是競爭的關系。應發(fā)揮市場在資源配置當中的決定性作用，不斷完善以市場要素來確定基礎設施供給的機制，調整城市經營的理念，建立城市發(fā)展的約束機制，遏制短期行為，加強城市的精細化管理。深入推進簡政放權、放管結合，讓城市的資源自動尋找新的增長點，促進中小城市的發(fā)育壯大，釋放中小城市的發(fā)展活力，可能對我國未來城市發(fā)展格局，人口合理分布，起到非常重要的推動作用。

（二）凝聚城鎮(zhèn)化過程中的多方合力

城市發(fā)展要善于調動各方面的積極性、主動性、創(chuàng)造性，集聚促進城市發(fā)展的正能量。堅持協調協同，盡最大能力讓政府、社會、市民三大主體同向行動、同向發(fā)力。激發(fā)進城外來人口和農民工的活力，推進符合條件的外來人口落戶各類城鎮(zhèn)，率先解決長期舉家在城鎮(zhèn)就業(yè)的外來農民工及其家屬在各類城鎮(zhèn)落戶，逐步有序放開外來農村人口和城鎮(zhèn)間流動人口落戶限制。破解城鄉(xiāng)二元結構矛盾，推進農業(yè)轉移人口享有醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、就業(yè)等城鎮(zhèn)基本公共服務。在城市中生活的普通市民是城市建設與發(fā)展的主體，要尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權、參與權、監(jiān)督權。城市政府同市場、企業(yè)、市民一起管理城市事務、承擔社會責任，角色從“劃槳人”轉變?yōu)椤罢贫嫒恕保嬲龑崿F城市的共治共管、共建共享。

（三）創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資管理模式

新型城鎮(zhèn)化建設需要大量的資金，一方面要繼續(xù)加強政府投入，擴大城市政府資金籌措的自主權，嘗試推進基礎設施資產證券化，嚴控地方政府性債務風險。另一方面要千方百計地吸引社會資本，鼓勵社會資本以獨資、合資合作、資產購買等多種方式參與城市市政公用設施項目的建設和運營。完善配套政策，在基礎設施和公共服務配套設施上，凡是企業(yè)和社會組織有積極性、適合承擔的，都要積極推行政府和社會資本合作模式，健全價格調整機制和政府補貼、監(jiān)管機制，兼顧好公共利益和投資收益之間的平衡。進一步提高財政資金使用效益，發(fā)揮好財政資金的杠桿作用，規(guī)范合理設置政府投資基金，采取股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)。

（四）推進城鎮(zhèn)化與高科技的有機結合

推進智慧城市建設，充分運用信息化手段，將互聯網、云計算等作為城市基礎設施加以支持和布局，推動地理信息系統、物聯網、大數據等信息技術在城市決策中的創(chuàng)新應用。完善信息資源共享機制，建設城市信息共享平臺，破除條條塊塊間的“信息墻”，促進城市公共服務便捷化，實現“科技讓生活更美好”的目標。加快綠色低碳城市建設，提倡商業(yè)、居住、生態(tài)等功能在空間上合理搭配，實現生活便捷、職住平衡。倡導微型廣場、公園和生態(tài)空間建設深入居民社區(qū)。建設緊湊型城市，減少機動車出行，降低碳排放。推動分布式可再生能源的全方位、多元化、規(guī)?；瘧?，提高新能源和可再生能源利用比重。實施綠色建筑行動，加快既有建筑節(jié)能改造，大力發(fā)展綠色建材。在城鎮(zhèn)居民中推廣綠色低碳的生活和消費方式。

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