摘要：治理時(shí)代，制度依然是一個(gè)根本性問(wèn)題。以我國(guó)的治理制度變遷為研究主線，分析了我國(guó)治理制度變遷的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力和外在推動(dòng)力。從規(guī)制、規(guī)范、文化認(rèn)知三個(gè)維度對(duì)1978年至2013年我國(guó)治理制度變遷的歷史演進(jìn)做了描述。展望未來(lái)，我國(guó)治理制度變遷總體上將遵循漸進(jìn)演變模式，在發(fā)展戰(zhàn)略上需要在西方制度要素與我國(guó)既有制度要素的整合創(chuàng)新方面有所突破，此外，制度企業(yè)家的能動(dòng)性發(fā)揮依然是我國(guó)治理制度變革的關(guān)鍵性要素。

關(guān)鍵詞：治理制度；變遷

中圖分類號(hào)：D62文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-5381（2016）03-0066-08

一、治理浪潮下的冷思考

自1989年世界銀行使用“治理危機(jī)”概括非洲情勢(shì)開(kāi)始，“治理”一詞越來(lái)越多地出現(xiàn)在政治研究領(lǐng)域，并逐步形成一套具有全球影響的治理理論。治理理論的影響遠(yuǎn)不局限在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，在20世紀(jì)八九十年代的西方國(guó)家行政管理改革中，我們都能看到治理理論的光輝，甚至可以稱西方國(guó)家的行政管理改革為“治理的變革”。然而，治理理論影響力的全球擴(kuò)張卻并非各國(guó)出于歷史演進(jìn)的考量和對(duì)現(xiàn)實(shí)啟示的聚焦的結(jié)果，而是拜援助國(guó)和援助機(jī)構(gòu)所賦予“治理”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性所賜。例如，一向強(qiáng)調(diào)自身不介入主權(quán)國(guó)家內(nèi)部政治事務(wù)的世界銀行卻公開(kāi)宣傳，對(duì)外援助只有在政府具備實(shí)施良好治理政策條件的國(guó)家里才能發(fā)揮作用；世界銀行甚至開(kāi)發(fā)出一套涵蓋腐敗控制（CC）、言論和問(wèn)責(zé) （VA）、法治（RL）、政府效能（GE）、政治穩(wěn)定（PS） 和監(jiān)管質(zhì)量 （RQ）六個(gè)維度的治理指標(biāo)來(lái)監(jiān)督受援國(guó)的治理水平，并據(jù)此決定所要援助的對(duì)象和額度。于是乎治理的浪潮跨越了學(xué)術(shù)研究與現(xiàn)實(shí)政治、西方發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的邊界，以其洶涌的態(tài)勢(shì)席卷全球，形成“論國(guó)事必談治理”的火熱局面。

黨的十八大首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，更是引發(fā)了我國(guó)學(xué)術(shù)界研究“治理”的浪潮，成為政治話語(yǔ)轉(zhuǎn)向的標(biāo)志。治理主體多元化、網(wǎng)絡(luò)化治理、治理與善治的制度移植的呼聲此起彼涌，雖然也有對(duì)“治理”的反思與本土化的研究，但“治理”的狂熱終究掩蓋了對(duì)政治現(xiàn)實(shí)的憂慮?！爸卫怼痹谥袊?guó)行政改革舞臺(tái)上的登場(chǎng)真的是治理理論的勝利嗎？筆者認(rèn)為十八大語(yǔ)境中的“治理”并不等同于治理理論中的“治理”，中國(guó)改革語(yǔ)境中的“治理”是一個(gè)開(kāi)放的討論議題，并將隨著中國(guó)的改革實(shí)踐不斷地豐富與發(fā)展，而非一個(gè)固定的理論范式或思維模式。治理理論中的很多思想對(duì)于我國(guó)的治理變革具有重要借鑒意義，但我國(guó)的治理變革終究需要回歸中國(guó)的現(xiàn)實(shí)。我國(guó)的“治理”研究也終究是服務(wù)于我國(guó)的改革實(shí)踐，致力于實(shí)現(xiàn)良好的治理的目的。

制度是社會(huì)生活的基礎(chǔ)，治理制度是治理的載體和基礎(chǔ)。從制度層面剖析我國(guó)的公共治理的變革，既是深刻理解中國(guó)“治理”內(nèi)涵的需要，也是探索中國(guó)式治理道路的途徑。本文以中國(guó)治理制度變遷為主線，試圖回答以下三個(gè)問(wèn)題：我國(guó)治理制度變遷的動(dòng)力是什么？改革開(kāi)放三十多年，我國(guó)的治理制度發(fā)生了哪些變遷？我國(guó)治理制度變遷的未來(lái)走向是什么？

二、中國(guó)治理制度變遷的動(dòng)力

中國(guó)治理制度變遷看似順應(yīng)了全球治理浪潮，但全球治理浪潮卻并非中國(guó)治理制度變遷的唯一動(dòng)力。借力矛盾分析法分析制度變遷，制度是矛盾的產(chǎn)物，利益矛盾構(gòu)成制度的本質(zhì)，利益矛盾解決方法構(gòu)成制度內(nèi)容，利益矛盾變化引起制度變遷。[1]中國(guó)治理制度變遷是內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力和外在推動(dòng)力共同作用下的結(jié)果，改革開(kāi)放新形勢(shì)下的矛盾變化是我國(guó)治理制度變遷的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，而全球治理浪潮則作為一種外在的推動(dòng)力，輔助內(nèi)力發(fā)揮作用。

（一）內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力

1.現(xiàn)存治理制度的衰弱無(wú)法滿足轉(zhuǎn)型期的制度需求

改革開(kāi)放三十多年，中國(guó)各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)取得了舉世矚目的成績(jī)。但是我國(guó)社會(huì)生活中依然存在大量的矛盾，特別是人治與法治、效率與公平、民主與非民主、政府與公民之間的矛盾在新的條件下愈益突出，導(dǎo)致此狀況的重要原因就是現(xiàn)存治理制度的衰弱無(wú)法滿足轉(zhuǎn)型期的制度需求?，F(xiàn)存治理制度的衰弱體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是現(xiàn)存制度的規(guī)范約束性不足，按照美國(guó)行政學(xué)家里格斯對(duì)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)、過(guò)度社會(huì)和現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)三種基本社會(huì)形態(tài)的劃分和描述，我國(guó)當(dāng)下仍處于過(guò)度社會(huì)，盡管許多行政制度也已經(jīng)建立，但是它們?cè)趯?shí)際的行政過(guò)程中仍受到各種傳統(tǒng)勢(shì)力的影響而不能起到約束和規(guī)范的作用；[2]另一方面是現(xiàn)存制度總體上的供給不足，無(wú)法滿足轉(zhuǎn)型期對(duì)制度的高需求。例如，隨著我國(guó)民眾民主意識(shí)和參政意識(shí)的增強(qiáng)，我國(guó)公民的參政熱情日益高漲，而現(xiàn)存參政渠道的狹窄和功能弱化并不能充分滿足民眾的參政需求，近年來(lái)爆發(fā)的啟東事件、9·21烏坎村事件、孟連事件等群體性事件體現(xiàn)的則是民眾利益訴求的非制度化政治參與，這也從側(cè)面反映了我國(guó)參政制度供給的不足。治理制度是實(shí)現(xiàn)治理秩序的基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)型期中國(guó)存在的很多社會(huì)問(wèn)題和矛盾都是由于治理制度的薄弱，治理制度的薄弱和治理制度的需求之間的矛盾成為我國(guó)治理制度變遷的重要內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

改革論壇熊燁：治理浪潮下的中國(guó)制度變遷：動(dòng)力、演進(jìn)、展望2.執(zhí)政黨治理理念的轉(zhuǎn)變

作為治理制度重要供給主體的執(zhí)政黨的執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變是治理制度變遷的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是我國(guó)治理制度的重要供給者，在我國(guó)治理制度變遷中具有無(wú)與倫比的重要性。我國(guó)的歷次改革都體現(xiàn)了執(zhí)政黨對(duì)治理國(guó)家、發(fā)展國(guó)家的理念的改變。對(duì)“什么是社會(huì)主義”的重新認(rèn)識(shí)，是我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的思想前提。而十八大吹響“治理”的號(hào)角則體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家與市場(chǎng)關(guān)系與邊界的重新認(rèn)識(shí)。全能政府理念下形成的是一個(gè)凌駕于社會(huì)之上的龐大政府，這一方面使政府陷入紛雜的事務(wù)，造成公共服務(wù)供給的低效和不足；另一方面也壓抑了社會(huì)的積極性，使社會(huì)成為政府的附庸失去自身發(fā)展的動(dòng)力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、公民社會(huì)逐漸成長(zhǎng)的情況下，中國(guó)共產(chǎn)黨改變了全能政府的理念，在發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的同時(shí)，引入了“第三方”即社會(huì)范疇，倡導(dǎo)政府與社會(huì)的合作，拓寬了政府和市場(chǎng)的傳統(tǒng)視野，理念的轉(zhuǎn)變預(yù)示著制度設(shè)計(jì)思路的重大調(diào)整，成為治理制度變遷的重要推動(dòng)力。

3.第三領(lǐng)域的興起

近年來(lái)，我國(guó)第三領(lǐng)域發(fā)展迅速，它是私人組織、非營(yíng)利組織和非政府組織的集合體。據(jù)民政部發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公告顯示，截止2014年，全國(guó)共有社會(huì)團(tuán)體310萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)72%；全國(guó)共有基金會(huì)4117個(gè)，比上年增加568個(gè)，增長(zhǎng)160%；全國(guó)共有民辦非企業(yè)單位292萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)147%。從圖1可以看出，近年來(lái)我國(guó)各類社會(huì)組織數(shù)量均保持著較快的增長(zhǎng)速度。[3]

圖1近年來(lái)我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量增長(zhǎng)情況第三領(lǐng)域的興起對(duì)治理制度變遷的推動(dòng)作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是第三領(lǐng)域的壯大使之有能力承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的職能，為治理權(quán)力從政府向社會(huì)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件；二是第三領(lǐng)域的興起打破了個(gè)體公民的“原子化”狀態(tài)，匯聚了民眾的力量，成為制度制定博弈場(chǎng)中的重要力量，它將以更加積極主動(dòng)的姿態(tài)登上政治變革的舞臺(tái)，力圖擴(kuò)大參與國(guó)家治理的制度空間，成為推動(dòng)治理制度的變遷的重要力量。

（二）外在推動(dòng)力

1.全球化

全球化是當(dāng)今世界的一個(gè)鮮明特征和不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)。盡管“全球化”一詞內(nèi)涵極其豐富，但是，學(xué)者們?cè)谑褂眠@個(gè)詞時(shí)，往往是指自20世紀(jì)70 年代中期以來(lái)各國(guó)家之間的貿(mào)易、生產(chǎn)和資本流動(dòng)的快速增長(zhǎng)，即經(jīng)濟(jì)的全球化。[4]123全球化對(duì)我國(guó)的影響也是發(fā)端于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域并有向政治文化領(lǐng)域擴(kuò)展的趨勢(shì)，全球化對(duì)我國(guó)治理制度變遷的影響主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，對(duì)國(guó)際資本的爭(zhēng)奪促使我國(guó)政府變革經(jīng)濟(jì)制度。1971年布雷頓森林體系固定匯率的瓦解、資本流動(dòng)控制的解除進(jìn)一步促進(jìn)了資本的流動(dòng)，為了吸引和留住民族國(guó)家范圍內(nèi)的資本，我國(guó)政府必須深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的規(guī)制。第二，國(guó)際交往的日益密切推動(dòng)我國(guó)政府改變權(quán)力中心的理念，在制度設(shè)計(jì)中更加重視協(xié)商性、互動(dòng)性、回應(yīng)性，這也成為變革傳統(tǒng)的自上而下的單向治理制度的推動(dòng)力。第三，跨國(guó)公司、國(guó)際性第三組織的影響力與日俱增，對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)的政府單一治理產(chǎn)生壓力。全球化的發(fā)展，使得任何一國(guó)政府都不可能作為單一治理主體包攬一切公共事務(wù)，多元治理主體合作共治成為一大趨勢(shì)，合作的需求構(gòu)成合作制度供給的重要推動(dòng)力。

2.治理理論與西方治理變革實(shí)踐

治理理論的盛行已經(jīng)引發(fā)了國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，而西方國(guó)家治理變革的成功實(shí)踐也促使我國(guó)制度供給主體反思現(xiàn)存治理制度，借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，這都促進(jìn)著我國(guó)治理制度的變革。治理理論作為生長(zhǎng)于西方土壤的“理論之花”，不可避免帶有西方國(guó)家的政治傳統(tǒng)和文化烙印，但是治理理論也為世界各國(guó)追求先進(jìn)的治理模式提供了寶貴的借鑒。對(duì)于處于改革攻堅(jiān)區(qū)和深水期的我國(guó)來(lái)說(shuō)，治理主體的多元、非正式權(quán)威、協(xié)商合作等思想均有其合理和可借鑒之處。西方治理變革實(shí)踐對(duì)我國(guó)治理制度變遷的推動(dòng)作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，治理變革下西方國(guó)家的治理能力得到提高，在“用腳投票”的情勢(shì)下，可以吸引到更多的國(guó)際投資和人才，獲得更多的發(fā)展機(jī)遇。在這種國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)下，我國(guó)政府為了提高國(guó)家治理能力，應(yīng)對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)，必定需要推進(jìn)治理制度變革。另一方面，國(guó)外治理變革產(chǎn)生示范效應(yīng)激起國(guó)內(nèi)民眾和利益集團(tuán)的變革要求，雖說(shuō)國(guó)外治理變革的方案并不一定是醫(yī)治我國(guó)政治社會(huì)問(wèn)題的良方，卻開(kāi)啟了求新求變的大門。我國(guó)政府為了塑造統(tǒng)治合法性和維護(hù)共同體的穩(wěn)定，也需要推進(jìn)治理制度變革。

三、中國(guó)治理制度變遷的歷史演進(jìn)：1978-2013年

“治理”一詞在我國(guó)的使用范圍寬泛，并不局限于治理理論中的特定指涉，事實(shí)上，我國(guó)學(xué)術(shù)界也并沒(méi)有將“治理”一詞標(biāo)簽化、固定化。從廣義的“治理”涵義出發(fā)，筆者認(rèn)為我國(guó)治理制度的變遷并非始于“治理”二字在黨的十八屆三中全會(huì)上的正式提出，我國(guó)三十多年的改革開(kāi)放就是一個(gè)治理制度變遷的過(guò)程。治理制度變遷是一個(gè)新舊制度元素重新組合的過(guò)程，其中既有路徑依賴也有制度創(chuàng)新和轉(zhuǎn)換，體現(xiàn)著鮮明的中國(guó)特色。筆者以十一屆三中全會(huì)和十八屆三中全會(huì)兩個(gè)關(guān)鍵事件為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，把分析制度變遷時(shí)間范圍定位在1978—2013年，從規(guī)制性要素、規(guī)范性要素、文化-認(rèn)知性要素三個(gè)維度對(duì)我國(guó)過(guò)去三十多年的治理制度變遷進(jìn)行分析，探尋中國(guó)治理制度變遷的演變軌跡。

制度是復(fù)雜的，包括了正式與非正式的規(guī)則、監(jiān)督與實(shí)施機(jī)制以及意義系統(tǒng)，對(duì)于如何描述制度還存在很多爭(zhēng)論。W·理查德·斯科特認(rèn)為，制度包括三大基本的維度和要素——規(guī)制維度、規(guī)范維度、文化-認(rèn)知維度。[4]36筆者借鑒斯科特對(duì)制度的三大維度的劃分，對(duì)我國(guó)治理制度變遷進(jìn)行歷史追蹤。

（一）規(guī)制維度

規(guī)制維度包括調(diào)節(jié)性和制約性的法律、憲法和其他規(guī)則。改革開(kāi)放三十多年，我國(guó)規(guī)制層面的制度發(fā)生了重大變遷。筆者從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三個(gè)領(lǐng)域分析規(guī)制層面制度的變遷。

在政治領(lǐng)域，規(guī)制性制度變遷圍繞著權(quán)力與權(quán)力、權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系而展開(kāi)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制。我國(guó)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了一個(gè)從黨政不分、黨無(wú)所不能到政府獲得相對(duì)獨(dú)立地位、黨的職能逐漸明確的變化過(guò)程。迄今為止，“進(jìn)行了一些改革，如減少了黨政交叉兼職，改變了一些書(shū)記、常委都兼任政府職務(wù)的現(xiàn)象；在一定程度上精簡(jiǎn)了黨委工作機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)成員人數(shù)；初步改變了黨委各部門直接對(duì)應(yīng)、領(lǐng)導(dǎo)政府各部門的辦法，較明確的劃分了黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職責(zé)。1982年修改和制定的新黨章明確規(guī)定了黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。不過(guò)，時(shí)至今日，以黨代政的體制性問(wèn)題依然沒(méi)有解決好?！盵5]第二，選舉制度。選舉制度中的重要變化包括差額選舉制度的完善和直接選舉制度的發(fā)展。1995年2月，八屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法〉的決定》，完善了差額選舉，人民有了一定的自主選舉權(quán)。此外，我國(guó)的直接選舉制度也成為我國(guó)基層干部任免的主要方式，目前我國(guó)的區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的人民代表和農(nóng)村村委都是直接選舉產(chǎn)生。第三，分權(quán)制衡制度。我國(guó)是中央集權(quán)制國(guó)家，近年的分權(quán)化改革賦予了地方政府在地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事物中更大的權(quán)力，但我國(guó)的分權(quán)制改革卻往往陷入“一放就亂，一亂就收，一收就死”的困境。第四，決策制度。我國(guó)的決策制度正在朝著民主化發(fā)展，過(guò)去內(nèi)部、封閉的少數(shù)人拍板決策的狀況正在改變，聽(tīng)證會(huì)在決策中的地位上升，但離民主決策還存在一定的距離。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，規(guī)制性制度變遷始終是圍繞著政府與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系展開(kāi)的，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變是政府權(quán)能撤退和市場(chǎng)在國(guó)家治理中地位上升的動(dòng)態(tài)過(guò)程。黨的四次重要會(huì)議決定體現(xiàn)著這種制度的變遷，依次為十二屆三中全會(huì)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》、十四屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》、十六屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》、十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。十八屆三中全會(huì)首次明確提出市場(chǎng)的決定性作用，強(qiáng)調(diào)公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。這預(yù)示著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的規(guī)制性制度變遷并未結(jié)束，而是繼續(xù)朝著深化市場(chǎng)化改革的方向發(fā)展。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的規(guī)制性制度變遷是強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷的有機(jī)結(jié)合。“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”、“現(xiàn)代企業(yè)制度”、“農(nóng)地制度改革”等首先是誘致性制度變遷，而后是實(shí)踐上升為理論并實(shí)施強(qiáng)制性制度變遷加以推廣；“公共財(cái)政制度”、“生態(tài)文明制度”、“市場(chǎng)監(jiān)管制度”等首先是強(qiáng)制性制度變遷，而后在實(shí)踐中尊重微觀主體的實(shí)踐創(chuàng)造并進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步完善。[6]

在社會(huì)領(lǐng)域，在全能政府的時(shí)代，政治和行政權(quán)力對(duì)社會(huì)的無(wú)邊界和無(wú)限度的滲入，社會(huì)組織缺乏發(fā)展的空間；改革開(kāi)放之后，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的環(huán)境發(fā)生了重大改變，政府對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展規(guī)制逐漸放松。社會(huì)領(lǐng)域規(guī)制性制度的重大變化包括以下兩個(gè)方面。一方面是村民自治制度建立發(fā)展，隨著1988 年 6月 1日起《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》的貫徹實(shí)施，村民自治開(kāi)始進(jìn)入制度化運(yùn)作階段。1998年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》正式實(shí)施，村民自治廣泛實(shí)行，對(duì)于農(nóng)民權(quán)利的維護(hù)和農(nóng)村公共事務(wù)的治理產(chǎn)生了積極作用。另一方面逐步建立推動(dòng)社會(huì)中介組織發(fā)展的政治體制、機(jī)制和制定相關(guān)的政策。2003年10月14日中共十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中指出：“積極發(fā)展獨(dú)立公正、規(guī)范運(yùn)作的專業(yè)化市場(chǎng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，按市場(chǎng)化原則規(guī)范和發(fā)展各類行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等自律性組織?！?005年，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在十屆人大三次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》中指出，要進(jìn)一步把不該由政府管的事交給企業(yè)、社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)，要重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和其他社會(huì)組織的作用。[7]

（二）規(guī)范維度

規(guī)范維度包括規(guī)定行為目標(biāo)以及追求這些目標(biāo)的適當(dāng)方式的原則，筆者從規(guī)范框架和公共情感兩個(gè)方面來(lái)分析我國(guó)治理制度規(guī)范維度的變遷，規(guī)范框架和公共情感規(guī)定者怎樣的價(jià)值觀是適當(dāng)?shù)暮秃戏ǖ摹?/p>

表1規(guī)范框架和公共情感涵義對(duì)比

處于決策爭(zhēng)斗前臺(tái)的概念和理論處于決策爭(zhēng)斗后臺(tái)的基礎(chǔ)性假設(shè)規(guī)范框架公共情感1.作為符號(hào)和概念的思想觀念，使決策者能夠在支持者中實(shí)現(xiàn)程序的合法化。

2.思維恩·A·施密特所說(shuō)的交流話語(yǔ)。

3.弗利格斯坦和愛(ài)奧那·馬拉-德里達(dá)所說(shuō)的規(guī)范框架。1.作為公眾假定的思想觀念，制約決策者獲得合法程序的通常范圍。

2.道賓所說(shuō)的民族文化。

3.瑪格麗特·列維所說(shuō)的公共理解。

4.維多利亞·C·哈坦所說(shuō)的階級(jí)身份。1.規(guī)范框架

框架是一種規(guī)范性的概念，處于決策爭(zhēng)斗的前臺(tái)，有助于精英把他們的程序在支持者當(dāng)中合法化。我國(guó)政治精英用于實(shí)現(xiàn)程序正當(dāng)性和合法性的框架經(jīng)歷了以下幾次變化。第一次變化是社會(huì)主義的教條文本下的框架向發(fā)展著的社會(huì)主義框架的轉(zhuǎn)變。這種框架的變遷從政治話語(yǔ)的轉(zhuǎn)變可以看出，在改革開(kāi)放之前，由于我黨對(duì)社會(huì)主義的認(rèn)識(shí)還不夠成熟，理論和實(shí)踐上都是以蘇聯(lián)為范本，在這種狀況下，階級(jí)斗爭(zhēng)、計(jì)劃、意識(shí)形態(tài)、國(guó)有、公有制等詞匯形成的話語(yǔ)體系排斥著市場(chǎng)、價(jià)值規(guī)律、非公有制等詞匯，一切有關(guān)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建議都會(huì)打上走資本主義道路的標(biāo)簽。1978年，《實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)》的發(fā)表預(yù)示著傳統(tǒng)的教條主義的規(guī)范框架面臨著危機(jī)。1979年，鄧小平提出“社會(huì)主義也可以搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”[8]。在南方談話中，鄧小平鄭重地指出，“計(jì)劃多一點(diǎn)還是市場(chǎng)多一點(diǎn)，不是社會(huì)主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不等于社會(huì)主義，資本主義也有計(jì)劃；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，社會(huì)主義也有市場(chǎng)。計(jì)劃和市場(chǎng)都是經(jīng)濟(jì)手段?！盵9]

這就打破了傳統(tǒng)框架下姓資姓社的困擾，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、價(jià)值規(guī)律被納入到新的規(guī)范框架之下，并與社會(huì)主義融合，建構(gòu)出社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的話語(yǔ)體系。第二次變化是黨的十八屆三中全會(huì)提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這開(kāi)啟了“統(tǒng)治”、“管理”向“治理”的話語(yǔ)轉(zhuǎn)向，治理主體多元化、社會(huì)治理、網(wǎng)絡(luò)化治理、多中心等新的詞匯逐漸建構(gòu)出一套新的話語(yǔ)體系。在傳統(tǒng)的統(tǒng)治時(shí)代，社會(huì)和民眾在“自上而下”的權(quán)力體系的統(tǒng)治下，其角色是治理的客體，在新的“治理”的話語(yǔ)體系中，他們既是治理的客體又是治理的主體，這預(yù)示著一個(gè)新的“治理”時(shí)代的到來(lái)。

2.公共情感

公共情感包括關(guān)于什么是適當(dāng)?shù)?、具有廣泛基礎(chǔ)的價(jià)值觀、態(tài)度和規(guī)范假定。它們被大規(guī)模的群體所持有，決策者通過(guò)對(duì)公共意見(jiàn)的民意測(cè)驗(yàn)以及選民的其他反饋形式可以感知這種公共情感。公共情感往往是很好制度化的，存在與決策爭(zhēng)斗的后臺(tái)，并制約著決策者認(rèn)為在規(guī)范上可以接受的解決方案的范圍。我國(guó)的公共情感大體經(jīng)歷了三個(gè)階段：對(duì)共產(chǎn)主義的狂熱和急切渴望，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率的崇拜，對(duì)社會(huì)公平、和諧的追求。建國(guó)后到改革開(kāi)放，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民推翻“三座大山”，建立人民民主共和國(guó)，在人民群眾中的威望空前高漲，人們陷入了對(duì)共產(chǎn)主義所描繪出的美好前景的狂熱之中，而缺乏對(duì)這個(gè)新興事物的足夠正確認(rèn)識(shí)。廣大人民群眾對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義事業(yè)的急切渴望是“大躍進(jìn)”等激進(jìn)的運(yùn)動(dòng)能夠發(fā)展起來(lái)的重要條件。幾十年曲折的探索和挫折，逐漸冷卻人民群眾的激情，大家開(kāi)始從對(duì)共產(chǎn)主義的想象中走出來(lái)關(guān)心自身的生存狀況。市場(chǎng)作為一項(xiàng)高效的資源配置方式，在我國(guó)一經(jīng)發(fā)展就極大的釋放了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃?，人民的生活水平得到極大的提高。于是，人民群眾對(duì)市場(chǎng)的崇拜與日俱增。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，貧富差距逐漸擴(kuò)大、環(huán)境污染嚴(yán)重、權(quán)力與資本勾結(jié)下的腐敗等問(wèn)題也逐漸暴露，在新興媒體的擴(kuò)散下，在人民群眾中甚至滋生出“仇官”、“仇富”等情緒，于是，公平與和諧成為主流呼聲。

（三）文化-認(rèn)知維度

文化-認(rèn)知維度包括那些關(guān)于這個(gè)世界是如何運(yùn)作的、被視若當(dāng)然的假定、腳本與圖式，這些假定是由文化塑造的，并被視若當(dāng)然而接受。

表2程序與范式涵義對(duì)比

處于決策爭(zhēng)斗前臺(tái)的概念和理論處于決策爭(zhēng)斗后臺(tái)的基礎(chǔ)性假設(shè)程序范式1.為精英提供指示的思想觀念，是政治家、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人和其他決策者制定一個(gè)清楚而具體的行動(dòng)程序。

2.朱迪思·戈?duì)柎奶顾f(shuō)的路線圖和聚焦點(diǎn)。

3.布萊斯所說(shuō)的武器。1.為精英提供假設(shè)的思想觀念，制約政治家、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人和其他決策獲得有用的程序的認(rèn)知范式。

2.弗利格斯坦所說(shuō)的控制。

3.哥斯塔·埃斯平所說(shuō)的家庭模型。

4.布萊恩·D·瓊斯所說(shuō)的認(rèn)知結(jié)構(gòu)。1.程序

程序處于決策爭(zhēng)斗的前臺(tái)，規(guī)定和說(shuō)明決策者如何解決具體的問(wèn)題。以我國(guó)行政程序?yàn)槔捎谏钍荛L(zhǎng)達(dá)數(shù)千年的封建專制統(tǒng)治以及建國(guó)之后高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)行政權(quán)長(zhǎng)期處于絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位，關(guān)于行政程序方面的規(guī)制極為簡(jiǎn)單和模糊，行政人員執(zhí)行權(quán)力時(shí)隨意性極大，行政行為沒(méi)有規(guī)范性可言。改革開(kāi)放之后，我國(guó)的治理主體開(kāi)始逐漸走向多元化，在正義、平等、自由、公正等價(jià)值觀的呼喚下，行政權(quán)力的范圍和方式受到規(guī)范和限制，行政程序正經(jīng)歷著前所未有的改革和創(chuàng)新，而其最重要的變革就是法制化。1989年4月，全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第一次提出了行政權(quán)行使的程序合法性要求?！缎姓V訟法》以立法形式確定了程序法制原則，但該法所確立的程序法治原則缺乏有效的程序法制度的支持。[10]1995年頒布的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第四十二條第4款強(qiáng)調(diào)了對(duì)裁決者中立性的保障，明確了申請(qǐng)回避制度[11]，是對(duì)程序公正的制度化嘗試。雖然我國(guó)行政程序法制化取得了重大進(jìn)步，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家的需要，還存在以下諸多缺陷：體系上的零散性，程序的簡(jiǎn)化欠缺明確化、具體化的條件導(dǎo)致約束性不足，對(duì)于違反法律程序、程序性侵權(quán)行為的法律責(zé)任不夠明確，等。

2.范式

范式是認(rèn)知性的假設(shè)，往往存在于制度變遷斗爭(zhēng)的后臺(tái)，并通過(guò)限制決策者可能想到的、認(rèn)為是有用的或值得考慮的方案的范圍而制約行動(dòng)。范式的影響是實(shí)質(zhì)性的，因?yàn)樗鼈兘缍顺绦蛐誀?zhēng)論的領(lǐng)域。改革開(kāi)放前的很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)存在這樣一種現(xiàn)象：人們過(guò)多地把理論注意力投注到財(cái)產(chǎn)的多少以及由此而發(fā)生的階級(jí)關(guān)系，以此來(lái)涵蓋對(duì)一切社會(huì)現(xiàn)象的觀察，并由此出發(fā)作出涵蓋一切社會(huì)現(xiàn)象的說(shuō)明。這樣，現(xiàn)代發(fā)展問(wèn)題、世界的現(xiàn)代化進(jìn)程問(wèn)題就被排斥在視野之外，或者被籠罩在資本主義的陰影之中。[12]黨的十一屆三中全會(huì)形成這樣一個(gè)共識(shí)：實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是“中國(guó)最大的政治”、“主要的政治”、“一場(chǎng)深刻的偉大的革命”，這就預(yù)示著由“財(cái)產(chǎn)-階級(jí)關(guān)系”模式說(shuō)明一切的范式向現(xiàn)代文明積累為標(biāo)志的思維范式轉(zhuǎn)變，開(kāi)始了探索“中國(guó)式的現(xiàn)代化”之路。在現(xiàn)代化的思維范疇下，我們黨對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了從最初的“四個(gè)現(xiàn)代化”藍(lán)圖到鄧小平同志提出的物質(zhì)文明和精神文明“兩手抓，兩手都要硬”的“兩個(gè)文明”范疇，再到江澤民同志提出的“建設(shè)社會(huì)主義政治文明”，從而發(fā)展出“三大文明”框架，最后到以胡錦濤為總書(shū)記的黨中央提出的“四位一體”[13]、“五位一體”[14]的總體布局的變化，中國(guó)式現(xiàn)代化的內(nèi)涵逐漸豐富起來(lái)。

四、中國(guó)治理制度變遷展望

十一屆三中全會(huì)是我國(guó)治理制度變遷史上的關(guān)鍵性事件，之后的三十年，我國(guó)的治理制度發(fā)生了多維度的變遷，顯現(xiàn)出間斷性和革命性的特征。十八屆三中全會(huì)首提“治理”，是我國(guó)治理制度變遷史上的又一次關(guān)鍵性事件，那么此次關(guān)鍵性事件之后，我國(guó)的治理制度變遷又將選擇何種制度變遷模式？由于我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的特殊性，我國(guó)改革開(kāi)放新時(shí)期的治理變革必定不同于治理理論指導(dǎo)下的西方國(guó)家的治理變革，那么我國(guó)治理制度變遷將選擇何種發(fā)展戰(zhàn)略？制度變遷并不是一個(gè)被動(dòng)的發(fā)展變化過(guò)程，如何發(fā)揮出制度企業(yè)家的積極能動(dòng)性，推動(dòng)我國(guó)治理制度變遷沿著正確的方向發(fā)展？筆者從以上三個(gè)問(wèn)題著手，對(duì)我國(guó)改革開(kāi)放新時(shí)期的治理制度變遷作一展望。

（一）總體模式：漸進(jìn)演變模式

漸進(jìn)或演變變遷模式是一種以小幅的、漸進(jìn)的步伐沿著某單一路徑和特定方向而進(jìn)行的持續(xù)性變遷。筆者基于以下考慮，認(rèn)為我國(guó)治理制度變遷將遵循漸進(jìn)演變模式：第一，我國(guó)的治理變革總體方向已經(jīng)確定，出現(xiàn)大的變更的可能性微乎其微。我國(guó)已經(jīng)走出了“財(cái)產(chǎn)-階級(jí)關(guān)系”模式，進(jìn)入了現(xiàn)代化發(fā)展的廣闊視野，富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家是黨的奮斗目標(biāo)，這也是我國(guó)未來(lái)發(fā)展的總體性方向。我國(guó)的治理制度變遷已經(jīng)經(jīng)過(guò)了改革開(kāi)放初期的多維度變化的時(shí)期，進(jìn)入朝著社會(huì)主義現(xiàn)代化穩(wěn)步前進(jìn)的階段，一切圍繞治理制度變革的理論爭(zhēng)論和實(shí)踐探索都被限定在社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展的框架下。第二，路徑依賴的存在。時(shí)至今日，我國(guó)的治理制度已經(jīng)初具雛形，然而我國(guó)治理制度設(shè)立的初衷和職能實(shí)際發(fā)揮的功能并未統(tǒng)一，事實(shí)上我國(guó)目前的治理制度變革很多就是為了克服現(xiàn)存制度的缺陷，以實(shí)現(xiàn)二者的統(tǒng)一。即使把這個(gè)形式和功能的統(tǒng)一作為制度的根本性變遷，這也將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，其重要的原因就是路徑依賴的存在。現(xiàn)存的治理制度在很長(zhǎng)的時(shí)間范圍內(nèi)，都制約著行動(dòng)者的選擇范圍，并制約著最優(yōu)治理制度的創(chuàng)立。其制約作用至少包括兩個(gè)方面：一方面治理制度形成特定的利益格局，那些從既有的制度和法律中獲利的個(gè)人或團(tuán)體阻礙制度的變遷；另一方面，制度的創(chuàng)立需要很高的創(chuàng)立成本，制度供給主體變更制度的動(dòng)力不足。第三，快速劇烈的革命性制度變遷缺乏客觀條件的支撐。市場(chǎng)、社會(huì)力量的發(fā)展是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)育并不成熟，其在治理體系中的作用發(fā)揮受到自身能力的限制，在此階段把過(guò)多的公共事務(wù)甩給市場(chǎng)、社會(huì)，面臨著治理秩序混亂、政府合法性危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）發(fā)展戰(zhàn)略：借鑒、傳承與創(chuàng)新

雖說(shuō)中國(guó)特定語(yǔ)境中的“治理”的涵義和西方治理理論中的“治理”的涵義并不相同，但是，我國(guó)治理制度變革中確實(shí)引入了不少西方治理理論的思想。中國(guó)的治理制度變革是一個(gè)制度重組、轉(zhuǎn)換、創(chuàng)新的過(guò)程，并不能拋棄舊的制度要素或絕緣于西方國(guó)家制度要素，為了達(dá)到善治的目的，我國(guó)的治理制度改革需要把我國(guó)既有的制度要素和西方制度要素重新整合，發(fā)揮制度企業(yè)家的創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)治理制度的創(chuàng)新。以協(xié)商民主制度為例，我國(guó)的社會(huì)主義協(xié)商民主制度就是舊有的制度要素和西方制度要素重組再造的結(jié)果。早在1946年，我國(guó)就存在政治協(xié)商會(huì)議，并逐漸形成中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制和政治協(xié)商制度?？梢哉f(shuō)我國(guó)存在協(xié)商民主的舊的制度因素，但我國(guó)政治協(xié)商制度中的協(xié)商主體主要是指八個(gè)民主黨派、無(wú)黨派人士以及社會(huì)各界代表人士。西方協(xié)商民主的基本主體是公民個(gè)體，同時(shí)也包括政黨、政府、利益集團(tuán)和族群，實(shí)現(xiàn)形式包括公民會(huì)議、審議民意調(diào)查、公民陪審團(tuán)、愿景工作坊和協(xié)商日等。凸顯個(gè)體主體性的制度要素與我國(guó)舊有的協(xié)商制度要素融合，我國(guó)協(xié)商民主制度得到新的發(fā)展，形成了民情懇談會(huì)、民主懇談會(huì)、民主理財(cái)會(huì)、民情直通車、便民服務(wù)窗、居民論壇、鄉(xiāng)村論壇和民主聽(tīng)（議）證會(huì)等協(xié)商制度。

（三）核心要素：制度企業(yè)家的能動(dòng)性

治理制度變遷是一個(gè)制度要素重組創(chuàng)新的過(guò)程，其核心要素是具有創(chuàng)造性和創(chuàng)新性的人。改革開(kāi)放的總設(shè)計(jì)師鄧小平在歷史的關(guān)頭打破教條主義的束縛，重新回答了“什么是社會(huì)主義，怎樣建設(shè)社會(huì)主義”這個(gè)基本問(wèn)題，開(kāi)啟了中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的深刻變革，充分地展現(xiàn)了一個(gè)制度企業(yè)家的創(chuàng)造性。制度企業(yè)家作用的發(fā)揮既受到知識(shí)構(gòu)成、創(chuàng)新思維、膽識(shí)等主觀因素的影響，也受制于可獲得的資源的影響，如果制度企業(yè)家無(wú)法獲得諸如貨幣、政治影響力等資源，不管他的創(chuàng)新思想多么的輝煌，也無(wú)法被制度化。在改革開(kāi)放的新時(shí)期，如何發(fā)揮制度企業(yè)家在治理制度變遷中的積極能動(dòng)性，以實(shí)現(xiàn)良好治理的目的，也取決于兩個(gè)方面。一方面，制度企業(yè)家的良好品質(zhì)。制度企業(yè)家必須具備廣闊的視野、完備的知識(shí)構(gòu)成、開(kāi)拓進(jìn)取的精神和創(chuàng)造性的思維，此外，他還應(yīng)具備一心為公的品德，在“元治理”中維護(hù)公平、正義等價(jià)值。另一方面，制度企業(yè)家具備可以推動(dòng)制度變遷的資源。在路徑依賴的影響下，治理制度的變革并非易事，制度企業(yè)家必須具備足夠的政治資源和社會(huì)影響力打破利益固化的藩籬，突破路徑依賴，才能推動(dòng)我國(guó)治理制度朝著良好治理的方向發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]蕢凱頻.執(zhí)政黨的制度供給能力建設(shè)[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2011（1）：21.

[2]丁煌.西方行政學(xué)說(shuō)史[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2004：288.

[3]民政部發(fā)布2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].民政部門戶網(wǎng)站，2015-06-10[2016-01-02].http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201506/20150600832371.shtml.

[4]約翰·L·坎貝爾.制度變遷與全球化[M].上海：上海人民出版社，2010.

[5]謝慶奎.當(dāng)代中國(guó)政府與政治[M].北京：高等教育出版社，2003：24.

[6]李雙元，劉成玉.經(jīng)濟(jì)體制改革的演變歷程及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)[J].青海社會(huì)科學(xué)，2014（2）：52.

[7]耿國(guó)階.中國(guó)治理變革的過(guò)程與模式[D].東北大學(xué)，2009：52.

[8]鄧小平.鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：236.

[9]鄧小平.鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：373.

[10]應(yīng)松年，王錫鋅.中國(guó)的行政程序立法：語(yǔ)境、問(wèn)題與方案[J].中國(guó)法學(xué)，2003（6）：41.

[11]中華人民共和國(guó)主席令.中華人民共和國(guó)行政處罰法[EB/OL].中國(guó)政府門戶網(wǎng)站，2005-08-21[2016-01-05]. http：//www.gov.cn/banshi/2005-08/21/content_25101.htm.

[12]周毅之.馬克思主義現(xiàn)代發(fā)展理論的第三次開(kāi)拓[J].南京社會(huì)科學(xué)，1998（2）：1.

[13]胡偉.從“四個(gè)現(xiàn)代化”到“四位一體”[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2008（6）：13.

[14]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗[N].人民日?qǐng)?bào)，2012-11-18（1）.

責(zé)任編輯：孔九莉