摘要：英、美、德、法、加五國的生態(tài)問責(zé)制發(fā)展相對健全，已經(jīng)形成了完善的制度體系和有效的運行機制。本文通過對西方五國生態(tài)問責(zé)制共性及差異的比較分析，得出西方發(fā)達資本主義國家生態(tài)問責(zé)制的基本模式、特點及發(fā)展趨勢，并在中西方比較的基礎(chǔ)上，提出西方生態(tài)問責(zé)制對我國的啟示及我國生態(tài)問責(zé)制發(fā)展和完善的基本路徑。

關(guān)鍵詞：生態(tài)責(zé)任；生態(tài)問責(zé)制；環(huán)境影響評價

中圖分類號：D630；X321文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1009-5381（2016）03-0085-15

一、引言

英、美、德、法、加五國均是西方發(fā)達資本主義國家，在國家性質(zhì)和政治制度的設(shè)計上具有許多共性，但在政府管理和運行體制以及社會文化傳統(tǒng)上有一定差異，在問責(zé)制度設(shè)計上則表現(xiàn)出共性與差異并存?？傮w上來說，西方發(fā)達國家在生態(tài)環(huán)境問題上大致經(jīng)歷了“先污染，后治理，再預(yù)防”的發(fā)展歷程，目前這些國家在生態(tài)環(huán)境治理與保護方面已經(jīng)取得了驕人的成績，位屬世界上生態(tài)環(huán)境質(zhì)量最好的國家之列。究其原因，其中生態(tài)問責(zé)制度的健全與有效運行，是實現(xiàn)這些國家在生態(tài)環(huán)境治理方面舉得驕人成績的重要制度工具。西方發(fā)達國家的經(jīng)歷和經(jīng)驗對于發(fā)展中國家如何處理好經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的平衡關(guān)系具有重要的參考價值。我國正處于經(jīng)濟快速發(fā)展時期，由于長期以來對生態(tài)環(huán)境保護的忽視，生態(tài)環(huán)境危機已經(jīng)給我們敲響了警鐘，我們不可能走西方發(fā)達國家“先污染、后治理”的老路，必須在經(jīng)濟發(fā)展的同時，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護和可持續(xù)開發(fā)。西方發(fā)達國家在生態(tài)環(huán)境開發(fā)中的教訓(xùn)值得我們反思，在治理與保護生態(tài)環(huán)境方面的成功經(jīng)驗更值得我們學(xué)習(xí)借鑒。我們在處理經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護關(guān)系上必須“以史為鑒”，站在可持續(xù)發(fā)展的制高點上，統(tǒng)籌規(guī)劃，促進經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展。目前我國生態(tài)問責(zé)制的理論研究和實踐經(jīng)驗均十分匱乏。然而，生態(tài)問責(zé)制作為西方發(fā)達國家生態(tài)環(huán)境治理的重要制度工具已經(jīng)發(fā)展相對比較成熟，通過對西方發(fā)達國家生態(tài)問責(zé)制演進的歷史考察和比較分析，必然能夠總結(jié)其成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)，從而可以為我國生態(tài)問責(zé)制建設(shè)與完善提供有益的參考。

自黨的“十七大”提出生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)以來，歷次中央全會都把生態(tài)環(huán)境治理作為一項重要議題，黨的十八屆五中全會更是提出要加大環(huán)境治理力度，實行最嚴格的環(huán)境保護制度。生態(tài)問責(zé)制是生態(tài)環(huán)境保護制度設(shè)計的重要內(nèi)容。目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域問責(zé)制的提法較多，如生態(tài)問責(zé)制、環(huán)境問責(zé)制、生態(tài)行政問責(zé)制、生態(tài)或環(huán)境責(zé)任追究制等?？傮w上來說，這些概念所要表達的內(nèi)涵大致相近，但也有所區(qū)別。為了區(qū)別于行政問責(zé)制，本文不采用生態(tài)行政問責(zé)制的提法。因為環(huán)境和生態(tài)還是有一定的區(qū)別，“環(huán)境”多表示一種客觀的自然狀態(tài)，生態(tài)則體現(xiàn)人與環(huán)境之間的互動過程，同時與十八大“生態(tài)文明建設(shè)”的提出相一致。

生態(tài)問責(zé)制的產(chǎn)生及發(fā)展是與人們對生態(tài)環(huán)境保護的日益關(guān)注和重視密不可分的。早在19世紀中后期，美國早期環(huán)保運動領(lǐng)袖約翰·繆爾（John Muir）就針對日益嚴峻的工業(yè)污染問題，開始積極呼吁對生態(tài)環(huán)境的保護，并提出了國家公園理論。這個時期的生態(tài)環(huán)境保護雖然也有政府官員的回應(yīng)和參與，但基本屬于個人道德責(zé)任的范疇。西方發(fā)達國家真正意義上的生態(tài)問責(zé)制的研究興起于二十世紀六七十年代。[1]西方學(xué)者的研究成果比較豐富：（1）在基本理論方面，對生態(tài)責(zé)任主體的認知過程是一個由個體道德責(zé)任向政府公共責(zé)任演變的過程，生態(tài)哲學(xué)家John Passmore 認為：“我們?nèi)祟悓Νh(huán)境問題和生態(tài)破壞負有道德責(zé)任，為了人類自身的發(fā)展理應(yīng)承擔(dān)這種責(zé)任。”[2] Jessica Fahlquist 則進一步指出：“生態(tài)環(huán)境作為公共物品應(yīng)該由政府來提供，政府應(yīng)該是主要責(zé)任承擔(dān)者?！盵3]生態(tài)責(zé)任主體的明確，使得政府成為生態(tài)問責(zé)的恒定客體。（2）在生態(tài)問責(zé)制度設(shè)計的研究方面，Roger Burritt、Stephen Welch 等學(xué)者提出了構(gòu)建“公共部門生態(tài)（環(huán)境）績效問責(zé)框架”的主張，認為公共部門的生態(tài)責(zé)任應(yīng)被測量和向社會報告，這將有助于帶來績效的改進，而這正是問責(zé)的目標(biāo)。[4] （3）在生態(tài)問責(zé)機制的研究方面，Angus Morrison-Saunders等學(xué)者指出，為了保證評估和問責(zé)的公正性，應(yīng)該重視專業(yè)環(huán)境評價機構(gòu)的作用，[5]也就是引入第三方專業(yè)評估機制。法國環(huán)境法學(xué)家亞歷山大·基斯認為：“公眾的具體參與是環(huán)境權(quán)的真正體現(xiàn)，也是應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。”[6]廣泛的公民參與是西方國家生態(tài)問責(zé)的重要特征。（4）對全球環(huán)境治理中的跨國和合作問責(zé)的研究，英國倫敦經(jīng)濟學(xué)院的Michael Mason通過對跨越國界的生態(tài)責(zé)任的研究，提出建立一種新的問責(zé)制，即“跨越國界和全球環(huán)境損害的民主問責(zé)制”；[7]Karin Backstrand等針對國際氣候合作問題，提出了建立網(wǎng)絡(luò)化的氣候合作問責(zé)制的主張，[8]其重點并不在于是否有健全的法律規(guī)范問題，而在于如何建立有效的合作機制，進而保障相關(guān)法律規(guī)范和規(guī)章制度的切實實施。（5）西方學(xué)者還注重對其他國家在生態(tài)問責(zé)理論與實踐方面成果的吸納，專門開展了生態(tài)問責(zé)制的比較研究，如英國學(xué)者Trejo和Enrique在“Public Sector Environmental Accountability”一書中專門開展了對澳大利亞、墨西哥和美國生態(tài)問責(zé)制的概念和理論發(fā)展的比較研究。[9]

管理視界司林波，徐芳芳，劉小青：生態(tài)問責(zé)制之國際比較國內(nèi)對生態(tài)問責(zé)制的研究起步較晚，中國知網(wǎng)收錄的以生態(tài)或環(huán)境問責(zé)、生態(tài)或環(huán)境責(zé)任追究為題名的50余篇文章中，剔除新聞類稿件，屬于為學(xué)術(shù)論文（含學(xué)位論文）的不足一半。國內(nèi)學(xué)者的研究大體可以概括為四個方面：（1）對生態(tài)問責(zé)立法規(guī)范和法律制度的研究，婁煥英、高健等對我國生態(tài)環(huán)境立法的現(xiàn)狀及存在問題進行了分析，并從立法理念、立法體系和立法內(nèi)容等角度提出了完善對策；[10][11]楊春桃專門以美國、日本環(huán)境立法經(jīng)驗為參照，通過比較分析指出：“沒有明確且規(guī)范的政府環(huán)境責(zé)任制度，在很大程度上使我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》（1989年修訂版）處于‘軟法’的尷尬地位”，并從法理角度提出了對《環(huán)境保護法》（1989年修訂版）的修改建議；[12]2014年4月24日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議審議通過了新的《環(huán)境保護法》，并于2015年1月1日正式實施，但在新的《環(huán)境保護法》頒布實施之初，就有學(xué)者提出了質(zhì)疑，楊朝霞認為新《環(huán)境保護法》對地方各級人民政府及環(huán)保部門的行政責(zé)任進行了規(guī)定，這是新《環(huán)境保護法》在政府環(huán)境問責(zé)上歷史性的進步，但新法對政府環(huán)境問責(zé)的規(guī)定仍舊比較抽象，對責(zé)任的認定界限不清，問責(zé)方式、問責(zé)程序等也無所涉及，新法的頒布并未解決當(dāng)前我國生態(tài)（環(huán)境）問責(zé)無法可依的局面，政府環(huán)境問責(zé)的法治化之路還很漫長。[13]（2）對生態(tài)問責(zé)制的概念、主體和客體、特質(zhì)與結(jié)構(gòu)等相關(guān)理論問題的研究，康建輝等對生態(tài)問責(zé)制的概念和客體進行了明確界定，認為生態(tài)問責(zé)制是特定問責(zé)主體依據(jù)一定的程序?qū)Ω骷壵?、政府各部門和政府官員的環(huán)境違法行為予以責(zé)任追究的一種責(zé)任追懲制度。[14]本概念將問責(zé)的對象僅局限為相關(guān)部門和人員的環(huán)境違法行為，這從環(huán)境法的角度來界定，并無不妥，但放在中央提出的建設(shè)生態(tài)文明制度的大背景下來看，生態(tài)問責(zé)制的內(nèi)涵就不簡單是一個追究法律責(zé)任的問題了。黃愛寶對中國特色生態(tài)行政問責(zé)制的主體進行了專門研究，認為人大是關(guān)鍵主體，人民是根本主體，中國共產(chǎn)黨是主導(dǎo)主體，民主黨派是重要主體。[15]謝中起等認為生態(tài)（環(huán)境）問責(zé)制在實踐中表現(xiàn)出效應(yīng)兩重性、向度全程性、形式多元化、內(nèi)容普遍性、結(jié)果多樣性等基本特質(zhì)，其結(jié)構(gòu)體系包括問責(zé)的主體、對象、范圍、程序、方法和結(jié)果等因素構(gòu)成。[16]（3）對生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身終究制度的專題討論，姜木枝、王艷芳等響應(yīng)黨的十八屆三中全會提出的建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的精神，在該領(lǐng)域進行的探討，姜木枝等認為人民主權(quán)論、環(huán)境資源的公共物品屬性、善治理論構(gòu)成了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的邏輯起點，并對責(zé)任終身追究制的主體、客體、內(nèi)容和后果進行了分析，[17]但總體上論述比較籠統(tǒng)，也并沒有跳出傳統(tǒng)行政問責(zé)內(nèi)涵之范疇，王艷芳等更深入探討了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的基本構(gòu)成，明確了應(yīng)終身追責(zé)的主體、情形、責(zé)任形式，以及實現(xiàn)機制，[18]對該問題的研究更具針對性。另外，國內(nèi)學(xué)者還開展了對其他生態(tài)問責(zé)具體制度設(shè)計的研究，如范海玉等專門開展了政府環(huán)境信息公開問責(zé)制度建設(shè)的研究，[19]其他一些學(xué)者也提出了建立環(huán)境績效考核制度、公眾參與問責(zé)制度等制度建議，但沒有展開論述。（4）對生態(tài)問責(zé)面臨的現(xiàn)實困境及對策的分析，葉彩虹等認為當(dāng)前我國的生態(tài)問責(zé)過程存在生態(tài)責(zé)任難以判斷、生態(tài)法律缺失和生態(tài)問責(zé)不到位等問題，提出應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府生態(tài)問責(zé)方式。[20]

綜上所述，西方學(xué)者不僅對生態(tài)問責(zé)的一般理論、制度和機制建設(shè)等問題進行了較為深入的研究，而且還對全球環(huán)境合作治理背景下新型問責(zé)模式的建立提出了自己的理論設(shè)想，其研究成果的深度、廣度和前沿性均較強。就研究趨勢來看，由于國外發(fā)達國家在生態(tài)問責(zé)法律制度建設(shè)方面已經(jīng)相對成熟，這些國家的學(xué)者在該領(lǐng)域的關(guān)注焦點已不再是如何構(gòu)建有效的法律制度體系的問題，而是將重點放在對具體領(lǐng)域生態(tài)問責(zé)有效機制的完善和生態(tài)環(huán)境跨國、跨區(qū)域和跨領(lǐng)域的合作治理等問題上；在研究方法上也更加注重比較研究方法和典型案例分析方法的使用。國內(nèi)的研究則不夠全面，也不夠深入，而且已有成果受行政問責(zé)制的影響較大，多是將其作為行政問責(zé)制的一個領(lǐng)域來討論，實際上二者既有共性，也有差異，比如市場問責(zé)機制是生態(tài)問責(zé)的一種重要模式，但對行政問責(zé)則不適用，第三方專業(yè)問責(zé)方式是生態(tài)問責(zé)制的主要問責(zé)方式，但在行政問責(zé)過程并不經(jīng)常使用。西方國家在生態(tài)問責(zé)制的理論研究和實踐方面已經(jīng)積累了豐富成果和經(jīng)驗，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。本文將對英、美、德、法、加五國生態(tài)問責(zé)制進行概述，并在西西比較和中西比較的基礎(chǔ)上，提出我國生態(tài)問責(zé)制建設(shè)與完善的具體路徑。

二、英、美、德、法、加、中生態(tài)問責(zé)制概述

（一）英國生態(tài)問責(zé)制概述

英國的生態(tài)問責(zé)制起始于19世紀20年代，發(fā)展于20世紀70年代以后，起始階段著重通過立法程序來保障生態(tài)環(huán)境的發(fā)展，發(fā)展階段則主要集中在環(huán)境的預(yù)防和資源的可持續(xù)發(fā)展上。生態(tài)問責(zé)主體主要包括議會、咨詢機構(gòu)、行政機關(guān)內(nèi)部、公眾等，他們相互配合共同監(jiān)督政府的環(huán)境失范行為。生態(tài)問責(zé)機制設(shè)計相對完善，包括環(huán)境審計機制、環(huán)境影響評價機制、環(huán)境公益訴訟機制。環(huán)境審計開始于1989年，審計主體是國家審計署（NAO），審計的范圍十分廣泛，并且參照國際化的審計標(biāo)準。環(huán)境影響評價機制始于1988年，其評價主體具有全方位的特色，主要包括開發(fā)商、受影響群體、解調(diào)者、促進者。在對規(guī)劃和建設(shè)項目進行環(huán)境影響評價時，要依次通過篩選、范圍確定、影響分析、制定減緩措施、籌劃環(huán)境報告、審查、決策、跟蹤、公共參與九個步驟展開。環(huán)境公益訴訟機制在1977年以前主要由檢察長代表公眾提起訴訟，相對來說十分保守。1977年以后，建立了由公共衛(wèi)生監(jiān)察員代表公眾進行群體訴訟的制度。[21]之后，逐步建立起了檢察長、公共衛(wèi)生檢察院、團體、個人相互配合的訴訟機制。英國的生態(tài)問責(zé)制特點突出，擁有大量的環(huán)境咨詢機構(gòu)對政府進行專業(yè)問責(zé)，并且有跨國界的政府機構(gòu)進行環(huán)境影響評價，但也存在著生態(tài)問責(zé)的靈活性較差、問責(zé)主體偏重個體利益動機等不足之處。

（二）美國生態(tài)問責(zé)制概述

美國的生態(tài)問責(zé)制始建于20世紀60年代。美國雖然沒有在法律條文中明確提出過“生態(tài)問責(zé)制”，但制定了健全的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)作為生態(tài)問責(zé)的依據(jù)及執(zhí)行的保障，主要包括《國家環(huán)境政策法》、《信息公開法》及《環(huán)境質(zhì)量改進法》等。根據(jù)三權(quán)分立原則及民主制度設(shè)計，美國的生態(tài)問責(zé)主體主要有國會、司法機關(guān)、行政機關(guān)內(nèi)部及公眾輿論、媒體等。美國的生態(tài)問責(zé)制度體系主要包括環(huán)境審計制度、環(huán)境影響評價制度、環(huán)境公民訴訟制度及政府內(nèi)部的生態(tài)績效評估制度，各制度都有相應(yīng)的規(guī)章制度及執(zhí)行主體，責(zé)任明確，共同構(gòu)成完整健全、行之有效的生態(tài)問責(zé)體系。值得一提的是，美國是環(huán)境影響評價制度的首創(chuàng)者，在1969年的《國家環(huán)境政策法》中首次提出，[22]并通過訴訟實踐和相關(guān)法律法規(guī)得到進一步完善。同時，美國也是最先實施政府生態(tài)績效和生態(tài)環(huán)境項目評估管理的國家之一?？偠灾绹鷳B(tài)問責(zé)的特點表現(xiàn)為開始時間早，不斷完善，具有創(chuàng)新性且經(jīng)驗豐富。美國是把三權(quán)分立制度實施的最為徹底的國家，這在保證權(quán)力相互制衡、相互監(jiān)督的同時也導(dǎo)致了立法機關(guān)及司法機關(guān)對行政機關(guān)進行生態(tài)問責(zé)的有限性。

（三）德國生態(tài)問責(zé)制概述

德國的生態(tài)問責(zé)制是在19世紀工業(yè)革命期間逐步發(fā)展起來的，環(huán)境保護的法律法規(guī)十分完備和詳細。目前，全德國聯(lián)邦和各州的環(huán)境法律、法規(guī)達到8000部，此外，還實施歐盟的約400個相關(guān)法規(guī)。[23]生態(tài)問責(zé)主體主要有內(nèi)部行政機關(guān)、審計機構(gòu)、環(huán)保NGO、咨詢機構(gòu)、公眾等，由這些多元主體共同監(jiān)督政府。生態(tài)問責(zé)機制設(shè)計主要由領(lǐng)導(dǎo)和組織機制、運行機制、保障機制構(gòu)成，環(huán)境影響評價機制和環(huán)境訴訟機制是德國的成功之處。就領(lǐng)導(dǎo)和組織機制而言，聯(lián)邦環(huán)境部是領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，生態(tài)問責(zé)主體對聯(lián)邦環(huán)境部進行問責(zé)。就運行機制的環(huán)境影響評價而言，注重公眾參與、審批方式權(quán)責(zé)分明，評價步驟明晰，從而客觀合理的對規(guī)劃和建設(shè)項目進行環(huán)境影響評價。就環(huán)境訴訟而言，團體訴訟是最主要的訴訟主體，就政府損害環(huán)境的行政審批計劃提起訴訟，德國生態(tài)問責(zé)制不僅具有法律法規(guī)健全、問責(zé)主體多元的特點，還具有問責(zé)機制有效、問責(zé)力度大的優(yōu)勢。公眾參與影響力度小、環(huán)境團體只能提起行政訴訟是德國生態(tài)問責(zé)制的不足之處。

（四）法國生態(tài)問責(zé)制概述

法國于1917年首次頒布與環(huán)境保護相關(guān)的法律，現(xiàn)已建立起完善的環(huán)境法體系。法國于2000年頒布了《環(huán)境法典》，實現(xiàn)了環(huán)境法律的簡約化和體系化。[24]為了加強對政府部門的環(huán)境監(jiān)督，主動向社會發(fā)布由民間或政府部門監(jiān)測獲取的環(huán)保數(shù)據(jù)已成為政府的一項慣例行為，可以說法國的各項環(huán)境法律法規(guī)的制定和出臺充分反映了民聲民意。法國的生態(tài)問責(zé)機制設(shè)計相對健全，主要包括環(huán)境審計機制和環(huán)境影響評價機制。法國設(shè)有專門的審計法院，獨立于政府及議會，專司對政府的資金、法律法規(guī)執(zhí)行情況等進行全面客觀的審計。環(huán)境審計的范圍廣泛，目前主要集中在對綠色能源、核能污染、溫室效應(yīng)、資源分配等環(huán)境治理及監(jiān)控方面，且會綜合考慮自然和人為因素，具有監(jiān)督、評價和防護等多重功能。[25]法國的環(huán)境影響評價制度確立于1976年出臺的《自然保護法》，經(jīng)過近40年的實踐，法國的EIA形成了自身的特點，主要體現(xiàn)在環(huán)境影響評價報告書內(nèi)容全面、廣泛，報告包括項目涉及到環(huán)境要素的各個方面，這也是法國生態(tài)問責(zé)制區(qū)別于其它發(fā)達國家最為顯著的特色之處。但法國半總統(tǒng)制的政治制度導(dǎo)致總統(tǒng)的權(quán)力過大，立法機關(guān)及司法機關(guān)的權(quán)力受到約束，生態(tài)問責(zé)的力度較小。

（五）加拿大生態(tài)問責(zé)制概述

加拿大的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量優(yōu)良是世界公認的，這與其具備完善的生態(tài)問責(zé)制度密不可分。加拿大十分注重政府在生態(tài)環(huán)境保護方面的責(zé)任，并且在多部法律法規(guī)中明確了政府在環(huán)保方面的義務(wù)和責(zé)任，主要包括《加拿大環(huán)境保護法》、《聯(lián)邦問責(zé)法案》、《聯(lián)邦可持續(xù)發(fā)展法案》及《加拿大環(huán)境評價法》等。加拿大的生態(tài)問責(zé)制度體系主要由環(huán)境審計、環(huán)境影響評價、公眾問責(zé)、新聞媒體監(jiān)督、反對黨問責(zé)和政府內(nèi)部問責(zé)組成。客觀的審計報告使議員們能夠及時了解環(huán)境保護現(xiàn)狀和公眾的環(huán)境訴求，為其對聯(lián)邦政府進行生態(tài)問責(zé)提供了第一手資料。[26]加拿大的環(huán)境評價制度也較為完備，不僅有專門《加拿大環(huán)境評價法》，還專門建立環(huán)境評價署作為環(huán)境評價的執(zhí)行機構(gòu)。環(huán)境請愿制度是加拿大生態(tài)問責(zé)制的特色之一，使公眾參與貫穿在政府環(huán)境工作的始終。加拿大政府內(nèi)部也有一些專門的監(jiān)督和評價機構(gòu)，并且提出了環(huán)境管理問責(zé)制度框架和具體明確的生態(tài)評價指標(biāo)及評價方法，用于評價政府在生態(tài)環(huán)境保護方面的績效表現(xiàn)和政策實施情況，這也是加拿大生態(tài)問責(zé)制最為突出之處。但加拿大的生態(tài)問責(zé)制也有其固有的缺陷，主要表現(xiàn)為公眾參與程度過高導(dǎo)致決策效率低下。[27]

（六）中國生態(tài)問責(zé)制概述

中國生態(tài)問責(zé)制大致起始于2006年2月《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》的出臺，遠遠落后于西方國家。目前，我國的生態(tài)問責(zé)制剛剛起步，正處于學(xué)習(xí)借鑒階段。中國片面追求GDP的增長，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境每況愈下，嚴重制約了國家的政治、經(jīng)濟、文化各方面的整體發(fā)展。為此，中國政府開始完善環(huán)境保護的相關(guān)法律法規(guī)，2014年4月24日全國人大常委會審議通過的新的《環(huán)境保護法》被廣泛贊譽為“史上最嚴的環(huán)保法”、“環(huán)境立法史上又一里程碑”。 [28]2015年8月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，明確了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度，使得生態(tài)問責(zé)進入實質(zhì)性階段。但我國的生態(tài)問責(zé)制仍然暴露出許多問題：

一是重視政府的環(huán)境權(quán)力，輕視政府的環(huán)境義務(wù)。主要表現(xiàn)在法律制度中多數(shù)是針對企業(yè)的違法行為進行規(guī)制，明確規(guī)定企業(yè)違反環(huán)境法律應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，對于政府的環(huán)境責(zé)任沒有做出明確的規(guī)定，忽略了對政府自身行為的約束。二是環(huán)境監(jiān)管主體責(zé)任不清現(xiàn)象仍然普遍存在。受我國條塊分割管理體制的影響，各部門職能交叉、重疊，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清現(xiàn)象較為普遍。三是缺乏公眾參與生態(tài)問責(zé)的渠道，中國的各項環(huán)境決定仍然是一種政府行為，大多數(shù)是政府處于主導(dǎo)地位，公眾參與明顯不足，尤其是表達自己意愿的渠道不暢通。四是生態(tài)問責(zé)機制設(shè)計相對較落后，例如：就環(huán)境公益訴訟而言，對于被訴對象沒有做出明確的規(guī)定，嚴重影響了其作用的發(fā)揮?？傮w來說，我國的生態(tài)問責(zé)制的建設(shè)相對落后，諸多方面急需改進。

三、生態(tài)問責(zé)制的共性及差異比較分析

（一）共性與差異

1.生態(tài)問責(zé)法律制度

英、美、德、法、加五國均有完備的法律體系作為生態(tài)問責(zé)制度的依據(jù)及保障，但也存在差異之處（見表一）。

（1）五國之對比

資本主義國家的法律體系分為兩大類，即英美法系和大陸法系。英國、美國及加拿大屬于英美法系，而德國、法國屬于大陸法系。五國雖然都有最基本的環(huán)境法，但由于法律傳統(tǒng)等因素的影響形成了不同的環(huán)境立法和環(huán)境法運行及發(fā)展模式。環(huán)境法的立法模式[29]大致可以分為四類：

一是單行法模式，即通過單獨立法的形式將實踐中出現(xiàn)的某個具體的環(huán)境法律事項進行的特別規(guī)定，因此單行法模式下的環(huán)境立法數(shù)量眾多，根據(jù)實踐需要對各個領(lǐng)域都進行了立法，但由于沒有能夠考慮到環(huán)境問題的整體性聯(lián)系問題，因而在實踐中，各項法律之間協(xié)調(diào)配合的效果不好，英美法系的大多數(shù)國家在環(huán)境立法初期都采取的單行法立法模式。但隨著環(huán)境治理需要的深度發(fā)展，單行法模式日益暴露弊端，英美法系的國家根據(jù)本國的實際需要，采取了不同的整合或調(diào)整方式，大致形成了基本法模式和綜合法（整合法）模式兩種不同的立法模式，大陸法系中的許多國家則朝著環(huán)境法法典化模式發(fā)展。

二是基本法模式。在環(huán)境法體系中，環(huán)境基本法是屬于環(huán)境法中的基本性規(guī)范，在環(huán)境法中處于最高位階，通過對環(huán)境單行法之間的共同性問題作出統(tǒng)一的規(guī)定，來統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)環(huán)境單行法，有效彌補環(huán)境單行立法的弊端。典型的環(huán)境基本法有美國的《國家環(huán)境政策法》，該法不僅要求政府各部門對照《國家環(huán)境政策法》檢查本部門的職責(zé)，使本部門職責(zé)同該法統(tǒng)一起來，而且還要求修訂其他法律法規(guī)中與《國家環(huán)境政策法》相關(guān)規(guī)定不一致的地方。由于基本法在環(huán)境法律體系中居于準則地位，這就為環(huán)境單行法之間沖突的解決提供了標(biāo)準和依據(jù)。

三是綜合法（整合法）模式。綜合性環(huán)境法是對環(huán)境單行法進行整合的另一種立法模式。整合的方法是根據(jù)環(huán)境保護實際的需要，實時地對原有相關(guān)的單行環(huán)境法律加以匯編修訂，通過有效整合從而制定出一部新法，從而形成環(huán)境保護的綜合性法律規(guī)范。在法律效力上，等于或高于單行環(huán)境法。典型的綜合性環(huán)境法主要有加拿大的《環(huán)境保護法》和英國的《環(huán)境法案》。在現(xiàn)實中，環(huán)境綜合法對相關(guān)單行環(huán)境法律的整合范圍和整合程度要依據(jù)實際情況來定，在不同國家和不同領(lǐng)域是有差異的，但綜合性法律規(guī)范的頒布，大大地提高了環(huán)境治理的效率。

四是法典化模式。所謂法典，是指“一套內(nèi)容十分完整，具有嚴格的邏輯順序并且用語精確的綜合性法律規(guī)定的總和。法典一經(jīng)頒布，就代替了以前所有的同類法律規(guī)范，意味著法律發(fā)展的一個新開端?！盵30] 歐洲大陸法系國家，有著深厚的法典化傳統(tǒng)，德國和法國的環(huán)境立法均為法典化模式，法國已頒布了《環(huán)境法典》，德國雖然環(huán)境法典由于個別州的反對，未能通過，但法典化已成為德國環(huán)境立法和環(huán)境法運行的基本趨勢。法國的法典化模式在實施環(huán)境立法法典化模式的國家最具有代表性，環(huán)境法的法典化是環(huán)境政策合法性的標(biāo)志，法國環(huán)境法典的誕生標(biāo)志著環(huán)境法向成熟趨勢發(fā)展。[31]

（2）中西方之對比

我國從整體上來說屬于大陸法系，但也吸取了一些英美法系的元素，正在努力形成了具有中國社會主義特色的法律體系。中國的環(huán)境立法模式目前還處于探索階段，環(huán)境法學(xué)界和立法機關(guān)層面展開了諸多的討論。但從當(dāng)前現(xiàn)實來看，我國目前環(huán)境法律體系還很不健全，《環(huán)境保護法》對政府責(zé)任的規(guī)定不夠明晰，存在“重權(quán)力，輕責(zé)任”的現(xiàn)象，沒有發(fā)揮好作為基本法的功能作用，同時環(huán)境單行法之間還存在矛盾和沖突，對同一行為在不同環(huán)境單行法中的規(guī)制不統(tǒng)一等諸多問題。如果要把我國當(dāng)前的環(huán)境立法模式的話，其比較接近于單行法模式，而且還處于該模式的初級階段，這足以說明當(dāng)前我國環(huán)境立法的落后程度。對于我國現(xiàn)行環(huán)境法律領(lǐng)域出現(xiàn)的整體性缺陷，有的學(xué)者提出我國環(huán)境法立法模式應(yīng)該效法基本法模式，應(yīng)對現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》進行修改，確定其基本法功能，在對其他環(huán)境單行法進行修改完善，并基于基本法的立法約束根據(jù)實際的需要制定新的單行法。也有的學(xué)者認為，環(huán)境基本法模式不足以解決我國當(dāng)前環(huán)境保護和治理中的復(fù)雜問題，法典化應(yīng)是我國環(huán)境立法模式的路徑選擇。

表1中西方生態(tài)問責(zé)法律體系概況

國家代表性的法律制度法系法律類型英國《環(huán)境法案》英美法系綜合法模式美國《國家環(huán)境政策法》英美法系基本法模式德國《聯(lián)邦自然保護法》大陸法系法典化模式法國《環(huán)境法典》大陸法系法典化模式加拿大《加拿大環(huán)境保護法》英美法系綜合法模式中國《中華人民共和國環(huán)境保護法》 大陸法系單行法模式2.環(huán)境審計機制

在綜合對比英、美、德、法、加五國環(huán)境審計的基礎(chǔ)上（見表二），可以發(fā)現(xiàn)美國的環(huán)境審計開始的最早，始于20世紀60年代，之后隨著環(huán)境審計作用的加大，其他國家紛紛開始進行環(huán)境審計。需要指出的是英國環(huán)境審計發(fā)揮主體作用的是國家審計署（NAO）、美國是審計總署（GAO）和環(huán)境保護總局（EPA）、德國是聯(lián)邦審計院、法國是審計法院、加拿大是國家審計公署。

（1）西方五國之對比

在綜合比較的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)這五個國家環(huán)境審計的實施既有共同之處，又有區(qū)別。共同點主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，環(huán)境審計機構(gòu)的獨立性強。這五國審計體制的類型主要是議會制、獨立型、司法型，這三種審計體制最大的特點是獨立于行政機構(gòu)之外，具有很強的獨立性，這有利于最大限度的發(fā)揮環(huán)境審計的作用。另一方面，環(huán)境審計的內(nèi)容全面。從表二中可以明顯看出這五個國家除了法國之外，環(huán)境審計的主體都包含兩個，一般是審計署發(fā)揮主導(dǎo)作用，另一個機構(gòu)起到補充的作用，這樣就能夠促使兩個機構(gòu)互補，充分、全面的進行環(huán)境審計。

區(qū)別則主要表現(xiàn)在，德國的審計體制類型是獨立型，英國、美國、加拿大則屬于議會型，法國屬于司法型，可以看出，德國環(huán)境審計的獨立性最強，既不屬于立法和司法機構(gòu)，也不是政府的行政部門。其他國家的獨立性相比德國則較弱。此外，美國的環(huán)境審計開展最早，各方面發(fā)展相對健全。法國在20世紀60年代開展環(huán)境審計，而英國、德國、加拿大則在20世紀80、90年代相繼開展環(huán)境審計，正處于不斷完善的階段。

（2）中西方之對比

我國的環(huán)境審計機制遠遠落后于西方五國，至今還沒有一部獨立的環(huán)境審計法規(guī)，環(huán)境審計的覆蓋面窄、環(huán)境審計主體的能動性較差，這些都嚴重制約了生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。英國和加拿大在環(huán)境審計中有其特色之處，為此，需要深入分析與中國的不同之處。

中英之間的環(huán)境審計不同之處主要表現(xiàn)在審計標(biāo)準不同。英國的環(huán)境審計主要采用的標(biāo)準有兩個：歐盟環(huán)境管理和審計計劃（EMAS）、國際環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準體系 ISO14000。[32]英國采用國際化的環(huán)境審計標(biāo)準，確保審計工作質(zhì)量的提高，同時也為英國制定環(huán)境目標(biāo)提供了可靠性的依據(jù)。我國主要采用環(huán)境保護方面的法律、法規(guī)、規(guī)章作為環(huán)境審計的依據(jù)和標(biāo)準，可操作性和科學(xué)規(guī)范性明顯不足，需要進一步完善。

中加之間的環(huán)境審計不同之處則側(cè)重于環(huán)境審計類型的不同。加拿大的環(huán)境審計以績效審計為主，聯(lián)邦審計署在績效審計中將環(huán)境審計中原來的3E（經(jīng)濟性Economy、效率性Efficiency和有效性Effectiveness）發(fā)展為4E，以促進審計的有效性。我國的環(huán)境審計以財務(wù)收支審計為主，環(huán)境審計僅注重對國務(wù)院所屬環(huán)保部門、政府管理的環(huán)保專項資金的審計監(jiān)督。[33]這不利于環(huán)境審計的全方位發(fā)展，需要借鑒加拿大的成功之處。

表2中西方環(huán)境審計機制概況

國家審計體制類型審計時間環(huán)境審計主體英國議會制1989年國家審計署（NAO）地方環(huán)境審計委員會美國議會制20世紀60年代GAO、EPA德國 獨立型1992年德國聯(lián)邦審計院、經(jīng)濟審計協(xié)會法國司法型1967年審計法院加拿大議會制1993年國家審計公署、CEAA中國行政型1983年中華人民共和國審計署3.環(huán)境影響評價機制

環(huán)境影響評價機制是重要的事前監(jiān)督機制，對于政府規(guī)劃和建設(shè)項目起到事前預(yù)防作用，各國都十分注重開展環(huán)境影響評價。美國是環(huán)境影響評價的首創(chuàng)者，起始于1969年，之后，法國、英國、德國、加拿大，以及中國相繼展開了環(huán)境影響評價。需要指出的是，德國的《環(huán)境影響評價法》在1990年才正式頒布，但是70年代初就已經(jīng)展開了環(huán)境影響評價工作，這也是德國生態(tài)問責(zé)機制設(shè)計的重要特色和成功之處（見表三）。

（1）西方五國之對比

這五個國家環(huán)境影響評價機制的設(shè)計各有其獨特之處：英國具有全方位進行環(huán)境影響評價的特色，開發(fā)商、受影響群體、解調(diào)者、促進者共同參與環(huán)境影響評價，廣泛收集來自于各方的環(huán)境信息進行全面的評價；美國具有環(huán)境影響評價客觀性強的特色，注重環(huán)境影響評價替代方案的選擇，沒有將選擇方案作為既定方案，而是在客觀評價的基礎(chǔ)上確定最終的結(jié)果；德國具有審批方式權(quán)責(zé)分明的特色，環(huán)評機構(gòu)只是中立機構(gòu)，按照其專業(yè)技術(shù)完成工作任務(wù)，不對項目的可行性做出結(jié)論；法國具有環(huán)境影響評價報告書內(nèi)容全面、廣泛的特色，報告包括項目涉及到的各個環(huán)境要素，且內(nèi)容精確、詳細；加拿大具有合作性強的特色，在進行環(huán)境影響評價的過程中，要由聯(lián)邦和省級政府共同負責(zé)。這五個國家的環(huán)境影響評價機制既有差別又有其共同之處，比如都十分注重公眾參與，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，最大限度的滿足公眾需求。

（2）中西方之對比

中國的環(huán)境影響評價機制還沒有走上健全的發(fā)展軌道，立法制度缺乏，公眾參與形式化現(xiàn)象嚴重，環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)督不力，嚴重制約了環(huán)境影響評價機制的完善。這與西方國家的環(huán)境影響評價機制的設(shè)計具有很大的差距，需要加強完善。 美國和德國在環(huán)境影響評價機制設(shè)計中具有其特色之處，為此，有必要與中國進行對比。

中美之間的對比，一是目的不同，美國實施環(huán)境影響評價的最終目的是確保NEPA的實施，實際上就是實現(xiàn)人類與社會的和諧發(fā)展。而我國提出進行環(huán)境影響評價的最終目的是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，關(guān)注的中心在于解決經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境之間的矛盾?？梢钥闯觯绹貜娬{(diào)人類的健康的生存環(huán)境，而我國側(cè)重于經(jīng)濟的發(fā)展。二是環(huán)境影響評價的內(nèi)容不同。美國在進行環(huán)境影響評價的過程中，十分注重替代方案的選擇，并將替代方案和選擇方案放在同等重要的位置。而我國缺乏替代方案的選擇，不利于客觀的開展活動。

中德之間的對比，最大的不同是環(huán)境影響評價的審批方式不同，德國的環(huán)評機構(gòu)作為中立機構(gòu)，只是按照專業(yè)知識完成各自相應(yīng)的工作，不進行可行性評價。而我國則是先由專業(yè)的環(huán)評單位對項目進行有償評價并編制環(huán)評報告書，然后交給環(huán)保主管機構(gòu)并由其組織環(huán)保專家進行審核，提出審批意見。其中，環(huán)評報告書將作為政府機構(gòu)是否批準進行項目實施的重要依據(jù)，由于環(huán)評單位不代表政府且要收取一定的費用，可能導(dǎo)致許多腐敗、權(quán)責(zé)不清現(xiàn)象的存在。

表3中西方環(huán)境影響評價機制概況

國家正式實施時間代表性的法律英國1988《環(huán)境影響評價條例》美國 1969《國家環(huán)境政策法》德國 1990《環(huán)境影響評價法》法國1976《自然保護法》加拿大1992《加拿大環(huán)境評價法》中國1981《建設(shè)項目環(huán)境管理法》4.環(huán)境訴訟機制

環(huán)境訴訟機制是生態(tài)問責(zé)制中的重要制度工具，英、美、德、法、加拿大在環(huán)境訴訟機制的設(shè)計中各具特色，其共同之處也十分明顯。

（1）西方五國之比較

英國的環(huán)境訴訟的特色在于檢察總長可以代表公眾提起訴訟，檢查總長能夠代表國王，其擁有的權(quán)力相當(dāng)大。因此，對政府提起環(huán)境訴訟具有很強的權(quán)威性；美國的環(huán)境訴訟側(cè)重于保護公民個體的權(quán)利，每個公民都是訴訟主體；德國的環(huán)境訴訟機制是其生態(tài)問責(zé)機制設(shè)計的重要特色和成功之處，具有團體訴訟的特點，通過團體訴訟彌補個人訴訟的不足之處，有效維護團體成員和受團體保護成員的權(quán)益；法國則設(shè)有獨立于政府的行政法院，可以客觀公正地審理環(huán)境公民訴訟案件；加拿大環(huán)境公民訴訟制度的特點為程序性較強，公民參與途徑明確。

五國的共同之處表現(xiàn)為兩方面：一是針對性強，即環(huán)境訴訟都是針對政府損害環(huán)境的行為而提起的，以最大限度的規(guī)制政府的行為。二是注重維護公民個人的根本利益，只要政府的行為違法，公民就能夠提起訴訟，有效的保障了公民的權(quán)益。

（2）中西方之比較

中西方在進行環(huán)境訴訟的過程中，明顯的不同之處主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，環(huán)境訴訟資格范圍不同。西方國家環(huán)境訴訟資格的范圍比較廣，例如：美國就規(guī)定了任何人都可以自己的名義對包括美國政府、行政機關(guān)、公司、企業(yè)、各類社會組織以及個人按照該法的規(guī)定提起訴訟。[34]

而我國公民環(huán)境訴訟資格則受到種種限制，必須是作為行政管理相對人一方的公民、法人和其他組織才具有原告資格。另一方面，環(huán)境訴訟專家團隊的成熟程度不同。西方國家的環(huán)境訴訟有環(huán)境專家團隊提供專業(yè)的技術(shù)支持，這就為公民提起訴訟提供了強有力的幫助。我國的環(huán)境公益訴訟的專家團隊處于起步階段，各方面還不夠成熟。

（二）原因分析

1.政治制度不同

雖然英、美、德、法、加五國均為西方資本主義發(fā)達國家，但政治制度也不完全相同（見表四），導(dǎo)致生態(tài)問責(zé)制度的構(gòu)建基礎(chǔ)也存在差異性，各國生態(tài)問責(zé)的制度設(shè)計也不盡相同。五國中的英國、法國為單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，中央權(quán)力較大，對地方的控制較為嚴格，在生態(tài)問責(zé)制上體現(xiàn)為中央制定的生態(tài)問責(zé)法律法規(guī)地方必須要嚴格遵守，在具體的實施細則上可以根據(jù)實際情況自行制定，但總體方針及原則必須按照中央政府的規(guī)定。相反，美國、德國、加拿大為聯(lián)邦制國家，地方政府擁有較多的自主權(quán)力，而且可以制定地方憲法，不必嚴格按照中央政府制定的法律法規(guī)行事。在政權(quán)組織形式上，英國、德國、加拿大實行議會制，立法權(quán)大于司法權(quán)和行政權(quán)；美國實行總統(tǒng)共和制，嚴格按照三權(quán)分立的原則來組織政權(quán)；法國為半總統(tǒng)制，具有總統(tǒng)制的實質(zhì)但形式上保留了議會制。綜上所述，英、德、加等議會制國家及法國政府都要對議會負責(zé)，立法機關(guān)在對政府進行生態(tài)問責(zé)的力度和效度上要大于實行完全三權(quán)分立制的美國。在政黨制度方面，英國、美國、加拿大都為兩黨制，德國、法國為多黨制，但在進行生態(tài)問責(zé)時沒有本質(zhì)上的區(qū)別，執(zhí)政黨上臺后其它政黨都為在野黨或反對黨，對執(zhí)政黨履行生態(tài)環(huán)境責(zé)任的情況進行監(jiān)督。

中國雖然實行人民代表大會制度，但在立法機關(guān)中卻沒有設(shè)置專門的生態(tài)問責(zé)機構(gòu)，而且司法機關(guān)的財務(wù)及人員配備一定程度上依賴于行政機關(guān)，所以在對政府進行生態(tài)問責(zé)時有諸多阻礙因素，致使問責(zé)效力不高。相比于西方發(fā)達國家三權(quán)相對分立的政治體制，我國以行政權(quán)為核心的政治體制對于生態(tài)問責(zé)制的實施還有很多需要完善的地方。

表4中西方政治制度概況

國家國家結(jié)構(gòu)形式政權(quán)組織形式（政體）政黨制度英國單一制議會君主制兩黨制美國聯(lián)邦制總統(tǒng)共和制兩黨制德國聯(lián)邦制議會內(nèi)閣制多黨制法國單一制半總統(tǒng)制多黨制加拿大聯(lián)邦制議會民主制兩黨制中國單一制人民代表大會制中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度2.經(jīng)濟發(fā)展水平的差異

英、美、德、法、加拿大是世界上經(jīng)濟發(fā)展水平較高的發(fā)達資本主義國家，他們在工業(yè)革命時期就展開了環(huán)境保護的各項工作，通過幾十年環(huán)境保護工作經(jīng)驗的積累，已經(jīng)培養(yǎng)出大批優(yōu)秀的環(huán)境管理人才，并且掌握了先進的環(huán)境管理技術(shù)，又有強有力的經(jīng)濟作為支撐，致使這些國家的生態(tài)問責(zé)制十分成熟。

我國正處于社會主義初級階段，經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，環(huán)境保護和生態(tài)問責(zé)工作開展的時間較短，制度建設(shè)、政策、技術(shù)等各方面都不健全。我國開展生態(tài)問責(zé)側(cè)重于追求經(jīng)濟利益，解決經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境之間的矛盾，以彌補我國經(jīng)濟發(fā)展落后的狀況，致使我國的環(huán)境審計以財務(wù)審計為主，不同于西方國家所追求的包括資金、績效等在內(nèi)的整體性審計。

3.思想及文化傳統(tǒng)的差異

西方發(fā)達資本主義國家與中國公民思想觀念的差異是導(dǎo)致中西方生態(tài)問責(zé)制差異的重要內(nèi)在原因。一方面，是由于中西方國家公民環(huán)境權(quán)利意識認同程度的不同所導(dǎo)致，西方國家公民環(huán)境參與途徑十分廣泛，如舉行環(huán)境聽證會、環(huán)境公告和環(huán)境評估會等，環(huán)境權(quán)利作為公民的基本權(quán)利已深入人心，而我國公民從小就形成了一種對政府權(quán)力的畏懼感，公民的環(huán)境權(quán)利意識較弱，不愿意也不敢對政府進行問責(zé)。另一方面，是由于中西方公民環(huán)境保護公益意識的不同所造成，西方發(fā)達國家公民從小就要接受環(huán)境教育，環(huán)境保護公益意識比較強烈，為了維護自己和社會的正當(dāng)合法權(quán)益，就會對政府進行問責(zé)，以迫使其改正自己的行為，自覺履行相關(guān)職責(zé)，而我國公民的環(huán)境保護公益意識較差，認為環(huán)境保護問題僅僅是政府組織和環(huán)境保護機構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)，也就不會主動的對政府進行問責(zé)。

（三）結(jié)論

1.基本模式

西方各國政治文化傳統(tǒng)及各國政體的差異均造就了各具特色的問責(zé)模式，不同模式間既具有共性又具有個性。法國和德國屬于歐洲大陸法系國家，法典化傳統(tǒng)源遠流長，二戰(zhàn)以后逐漸形成了法典化環(huán)境立法趨勢，20世紀90年代逐步確定了以環(huán)境法典或類似于環(huán)境法典的環(huán)境法律為核心的生態(tài)問責(zé)模式。美國、英國和加拿大同屬英美法系國家，但在環(huán)境法立法模式的選擇上，由于國情的差異形成了不同的模式，在問責(zé)實踐中美國逐步形成了以環(huán)境基本法為核心的生態(tài)問責(zé)模式，英國和加拿大則通過對環(huán)境單行法的有效整合，形成了以環(huán)境綜合法為核心的生態(tài)問責(zé)模式。

2.特點

西方各發(fā)達國家一般都是經(jīng)過先污染、后治理的過程，在認識到生態(tài)環(huán)境保護的重要性后，開始建立起生態(tài)問責(zé)制度，通過監(jiān)督及追究政府的生態(tài)責(zé)任來促使其積極主動履行其生態(tài)職責(zé)。通過西方五國生態(tài)問責(zé)制的比較，可以得出其共有的特點及差異。

（1）共同特點

1）相關(guān)法律法規(guī)健全

西方各發(fā)達國家在生態(tài)問責(zé)制度的建立和發(fā)展過程中都十分注重法律法規(guī)的約束和保障作用，很多制度及其具體的運行方式都是通過法律進行規(guī)定的，生態(tài)問責(zé)對象的職責(zé)及問責(zé)主體的權(quán)力都是由相關(guān)法律法規(guī)加以明確的。目前，西方各發(fā)達國家通過長時間的探索與發(fā)展，建立了完備的生態(tài)問責(zé)法律體系，不僅在環(huán)境基本法中規(guī)定了政府的具體環(huán)境責(zé)任，而且出臺了諸多相配套的解釋性法律文件，對生態(tài)問責(zé)的主體、客體、內(nèi)容、標(biāo)準、程序等都做出了詳細的規(guī)定，促進了本國生態(tài)問責(zé)制度的有序運行及長效發(fā)展。

2）問責(zé)主體多元化

西方各發(fā)達國家的生態(tài)問責(zé)主體都具有多元化特征，既包括立法機關(guān)、司法機關(guān)及行政機關(guān)內(nèi)部問責(zé)，也包括公民、環(huán)保機構(gòu)、咨詢機構(gòu)及新聞媒體的監(jiān)督。各問責(zé)主體間相互配合、相輔相成，共同構(gòu)成異體多元的生態(tài)問責(zé)體系。國家權(quán)力機關(guān)中設(shè)有多個專門的生態(tài)問責(zé)機構(gòu)，且權(quán)責(zé)明確，問責(zé)方式和程序等都有相應(yīng)的法律加以規(guī)定。公民參與貫穿各國生態(tài)問責(zé)制的始終，從外部對政府進行生態(tài)監(jiān)督與問責(zé)，保證了生態(tài)問責(zé)制的科學(xué)性及有效性。

3）問責(zé)體系和運行機制可行性強

西方各發(fā)達國家的生態(tài)問責(zé)體系設(shè)計經(jīng)過長期實踐漸趨合理，環(huán)境審計、環(huán)境影響評價和環(huán)境公益訴訟等制度發(fā)展較為成熟，而且每項制度都設(shè)有相應(yīng)的專門問責(zé)機構(gòu)，責(zé)任界限清晰，針對性和可行性強。生態(tài)問責(zé)程序貫穿于政府的整個行政過程之中，事前問責(zé)、事中問責(zé)及事后問責(zé)都有相應(yīng)的運行機制加以保障，且問責(zé)力度大，問責(zé)過程公開、透明、民主，有效促進政府積極履行生態(tài)職責(zé)。

（2）各國差異

英、美、加同屬英美法系國家，雖然在環(huán)境立法模式上分別形成了基本法模式和綜合法模式的差別，但單行法依然是國家環(huán)境法律規(guī)范的主體，通過單行法的形式對各個領(lǐng)域具體環(huán)境法律問題作專門的規(guī)定，而德、法是大陸法系的國家，重點運用法典或類似于法典的形式對環(huán)境保護涉及到的基于所有環(huán)境立法事項作出統(tǒng)一、規(guī)范和具體的規(guī)定?？梢钥闯?，英、美、加三國的生態(tài)問責(zé)制度的設(shè)計具有針對性，且比較詳細，而德法的生態(tài)問責(zé)制度的設(shè)計則相對全面且廣泛。此外，加拿大在獨立之前一部分是法國的殖民地，在英美法系和大陸法系傳統(tǒng)的雙重影響下，其環(huán)境單行法的整合程度要高于英國。

3.趨勢

（1）西方國家的發(fā)展趨勢

隨著人類文明的進步，經(jīng)濟發(fā)展水平的加快，生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展成為衡量一個國家綜合實力的重要因素，生態(tài)問責(zé)同樣也越來越發(fā)揮著重要的作用。從西方五國格局特色的生態(tài)問責(zé)模式來看，未來西方五國的生態(tài)問責(zé)將會朝著國際化和本土化并行的趨勢發(fā)展。

國際標(biāo)準化組織即環(huán)境管理標(biāo)準化技術(shù)委員會（簡稱TC207）制定的ISO4000環(huán)境管理系列標(biāo)準得到了世界各國的認可，并在全球范圍內(nèi)得到了廣泛實施。因此，以通用的國際環(huán)境標(biāo)準為基礎(chǔ)實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的跨國、跨區(qū)域和跨領(lǐng)域的合作治理將是西方國家生態(tài)問責(zé)理論研究和實踐發(fā)展的一大趨勢。

另一方面，生態(tài)問責(zé)制度設(shè)計必須與本國國情相適應(yīng)，形成具有本土氣息的生態(tài)問責(zé)模式。西方國家的政治體制各不相同，這就決定了問責(zé)模式，特別是具體的問責(zé)方式和手段必然存在差異。因此，西方各國應(yīng)在吸收其他國家問責(zé)優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，逐步形成適合本國國情的生態(tài)問責(zé)模式將是西方國家生態(tài)問責(zé)制發(fā)展的另一個重要趨勢。

（2）中國的發(fā)展趨勢

健全的生態(tài)問責(zé)法律制度體系是西方國家生態(tài)問責(zé)制建設(shè)的成功經(jīng)驗，在積極消化西方國家生態(tài)問責(zé)立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索適合我國的環(huán)境立法模式和環(huán)境法運行模式，逐步完善我國的環(huán)境立法體系，是我國生態(tài)問責(zé)制度建設(shè)和完善的首先任務(wù)和必然趨勢。除此之外，生態(tài)問責(zé)制的實踐和運行必須依賴于健全的組織和運行機制的保障，西方國家健全的環(huán)境審計機制、環(huán)境影響評價機制、環(huán)境訴訟機制的設(shè)計及其配套保障措施等也是值得我們效法和借鑒的地方。另一方面，我國在生態(tài)問責(zé)方面，政府擁有較大的權(quán)力，其他主體對政府問責(zé)力度相對較小。這是我國的現(xiàn)實國情，也是當(dāng)前我國生態(tài)問責(zé)制建立和運行的基礎(chǔ)。但這一現(xiàn)實國情也不是不可改變的，強化人民代表大會的權(quán)力地位和在國家政治生活中的作用，不僅是建設(shè)法治中國的需要，同樣是生態(tài)問責(zé)制度建設(shè)和完善需要，建立健全人民代表大會為核心的多元問責(zé)體系應(yīng)該是我國生態(tài)問責(zé)制度發(fā)展的另一大趨勢。

簡而言之，在消化吸收西方國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上探索創(chuàng)新，逐步建構(gòu)起一套同時兼具國際化水準和適合我國國情的，具有中國特色的生態(tài)問責(zé)理論、制度與實踐體系，將是我國理論界和實踐部門近期和在未來一段時間內(nèi)需要思考的重點問題。

四、評價及啟示

（一）優(yōu)點及局限性

英、美、德、法、加五國的生態(tài)問責(zé)在實踐中做得非常成功，形成了相對完善的生態(tài)問責(zé)體系，但其也存在固有的缺陷?；谏衔牡脑敿氷U述，有必要進一步對這五國進行綜合性的評價，以期從西方發(fā)達國家中吸取成功的經(jīng)驗，促進我國生態(tài)問責(zé)制的改進和完善。

1.優(yōu)點

（1）整體優(yōu)勢

從整體上來說，英、美、德、法、加這五個國家在生態(tài)問責(zé)方面有共同的優(yōu)勢，主要表現(xiàn)在三個方面：一是具有健全的法律法規(guī)。這主要體現(xiàn)在涉及到的內(nèi)容廣泛，幾乎包括生態(tài)環(huán)境保護的方方面面。與此同時，也注重具體問題具體分析，沒有將一個制度籠統(tǒng)的運用于政府和地方，而是針對政府和地方的特色制定符合實際情況的制度。二是問責(zé)主體多元。五國都十分注重將公眾作為重要的問責(zé)主體，這就起到了有效監(jiān)督政府的作用。此外，這些國家對政府進行問責(zé)的時候，至少都包含四個以上問責(zé)主體，有效的監(jiān)督了政府的環(huán)境行為。三是問責(zé)機制的可行性強。五國都建立了相對成熟的問責(zé)機制，每項機制都設(shè)有相應(yīng)的問責(zé)機構(gòu)，責(zé)任界限清晰，針對性和可行性強。同時，生態(tài)問責(zé)體系涉及到的各項內(nèi)容全面且合理。

（2）特色優(yōu)勢

從每個國家的角度來看，英、美、德、法、加這五個國家在生態(tài)問責(zé)方面有其各自的優(yōu)勢。英國生態(tài)問責(zé)過程的公開性強，政府的環(huán)境行為要接受來自于各方群體的全面監(jiān)督。美國生態(tài)問責(zé)制具有配套制度和保障措施完備的特色，具體體現(xiàn)在法律方面的配套制度和制度執(zhí)行過程中的保障措施。德國則通過法律法規(guī)保障了問責(zé)主體的環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境信息知情權(quán)，還具有強有力的監(jiān)督機構(gòu)對政府進行監(jiān)督，問責(zé)力度大是德國生態(tài)問責(zé)制的一大特點。法國的環(huán)境影響評價有其獨特之處，評價報告書的內(nèi)容全面廣泛，而且具有獨立的行政法院系統(tǒng)來公正地審理環(huán)境公民訴訟案件。加拿大的特色之處則體現(xiàn)在其健全的生態(tài)問責(zé)指標(biāo)體系上，衡量指標(biāo)完整且具有針對性。

2.局限性

盡管西方發(fā)達國家的生態(tài)問責(zé)制相對健全，但仍然存在局限性。其局限性的存在主要是由西方國家生態(tài)問責(zé)制的構(gòu)建基礎(chǔ)決定的，主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，西方國家的立法機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)之間相互牽制，地位均衡，對政府的問責(zé)權(quán)限受到約束。而我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，立法機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)之間相互牽制的力度較小，如果問責(zé)體制和運行機制設(shè)計得當(dāng)，能夠最大限度的對政府環(huán)境行為進行問責(zé)，這是西方國家所不及的。

另一方面，西方國家問責(zé)主體在對政府進行問責(zé)時首先要考慮到自身的經(jīng)濟利益，在滿足自身利益的基礎(chǔ)上才會考慮國家的整體利益。而我國的政治體制要求要以國家的根本利益為出發(fā)點，在對政府進行問責(zé)的時候，問責(zé)主體首先考慮到的是國家的整體利益，其次才會考慮到自身利益。

（二）對我國的啟示

1.加強生態(tài)問責(zé)法制化建設(shè)，實現(xiàn)政府權(quán)責(zé)對等

縱觀西方各國的生態(tài)問責(zé)制度，無不以完備的法律法規(guī)作為根本依據(jù)與保障，加強生態(tài)問責(zé)的法治化建設(shè)既是西方各國的成功經(jīng)驗，也是我國當(dāng)前建設(shè)法治中國的大勢所趨。從長遠來看，以法國為代表的法典化發(fā)展模式更加貼近我國的法律發(fā)展的實際需要，但在短期內(nèi)推行環(huán)境立法法典化顯然是不且實際的，筆者認為當(dāng)務(wù)之急還是盡快完善單行法立法體系，為各個具體領(lǐng)域的環(huán)境保護和問責(zé)提供具有操作性的法律依據(jù)，與此同時，考慮部分交叉領(lǐng)域環(huán)境法律法規(guī)的整合，從而解決單行法之間相互沖突的問題，也就是說，綜合法模式不失為我國環(huán)境立法體系及運行模式向法典化過渡的一個更加務(wù)實的路徑模式。

另一方面需要強調(diào)的是，無論何種立法模式都必須確立科學(xué)的權(quán)責(zé)觀念，這是取得法律實效的基礎(chǔ)保障。政府是生態(tài)環(huán)境保護的主體，自然也就是被監(jiān)督和問責(zé)的主要對象，其權(quán)力和職責(zé)應(yīng)該是對等的，但我國在這一點上做的還有所欠缺，亟待改善。例如，西方許多發(fā)達國家設(shè)立環(huán)境影響評價制度的目的是對政府的行政行為對生態(tài)環(huán)境的影響進行專業(yè)性評價，但我國的環(huán)境影響評價的主要對象為各企業(yè)的項目。另外，我國生態(tài)問責(zé)的相關(guān)法律法規(guī)中很多都是針對企業(yè)的行為來設(shè)立的。我國新修訂的《環(huán)境保護法》這一問題仍然存在，例如在第六章中重點規(guī)定了企業(yè)的生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任，而對政府和其它機構(gòu)的法律責(zé)任的規(guī)定較少。政府作為權(quán)力的主體，也應(yīng)該承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。

2.拓寬生態(tài)問責(zé)主體范圍，建立協(xié)調(diào)有序的多元問責(zé)體系

西方各國生態(tài)問責(zé)制能夠有效發(fā)揮作用的原因之一即為問責(zé)主體的多元化，英、美、德、法、加五國都存在多個相互配合的問責(zé)主體，而且公眾參與貫穿于生態(tài)問責(zé)制的各個方面，充分體現(xiàn)了分權(quán)與民主的原則。我國的生態(tài)問責(zé)以政府內(nèi)部的上問下責(zé)為主，包庇、徇私等現(xiàn)象較為嚴重，公眾參與生態(tài)問責(zé)的途徑與方式?jīng)]有做出明確的規(guī)定。結(jié)合西方各國生態(tài)問責(zé)制的成功經(jīng)驗及我國的具體國情，我國應(yīng)拓寬生態(tài)問責(zé)主體的范圍，不僅要強化人民代表大會、立法機關(guān)、司法機關(guān)的問責(zé)功能，還要增強社會團體、媒體的問責(zé)，尤其要加強公眾參與。為此，要建立公眾參與制度，利用新型的網(wǎng)絡(luò)平臺拓寬參與的途徑。除此之外，要給予問責(zé)主體一定的獨立性，在制度上和實踐中充分保障問責(zé)主體擁有自由的權(quán)力，從而達到有效監(jiān)督政府的目的。

3.推進監(jiān)管體制改革，建立健全生態(tài)問責(zé)運行機制

西方各國的生態(tài)問責(zé)制起步較早，都具備一套整體性的運行機制，以保障生態(tài)問責(zé)制的有序開展。監(jiān)管不力是我國生態(tài)問責(zé)制存在的主要不足，經(jīng)常會出現(xiàn)未經(jīng)過環(huán)境審計、環(huán)境影響評價的過程就給予項目建設(shè)的行政許可。為此，我們應(yīng)當(dāng)從三個方面努力。首先，全面、獨立的對政府進行審計。西方國家政府機關(guān)和審計機構(gòu)相獨立，能夠?qū)φM行獨立性的問責(zé)，而我國的審計機構(gòu)即中華人民共和國審計署屬于政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)，相對于政府的獨立性差，為此，可以從體制上進行改進，審計署獨立于政府單獨設(shè)置，或者將審計署的隸屬關(guān)系調(diào)整為全國人大的內(nèi)設(shè)專門機構(gòu)；同時，還要健全審計的內(nèi)容，不能僅僅局于財務(wù)收支的審計。其次，加強事前問責(zé)，完善環(huán)境影響評價機制。任何項目建設(shè)都要經(jīng)過專家團隊的客觀評價，并且制定環(huán)境影響評價報告書，明確項目建設(shè)存在的環(huán)境問題。最后，建立權(quán)威性的環(huán)境協(xié)調(diào)機制，細化各部門的職責(zé)分工，明確各部門的職責(zé)，改變條塊分割職責(zé)模糊不清的現(xiàn)狀，使各部門之間相互協(xié)調(diào)、相互配合共同完成相應(yīng)的環(huán)境任務(wù)。

4.出臺相關(guān)配套制度和保障措施，完善政府生態(tài)績效考核體系

任何制度都需要相應(yīng)的配套制度和保障措施。我國生態(tài)問責(zé)制度的運行機制目前還不夠完善，相關(guān)配套制度和保障措施缺乏。例如，我國現(xiàn)行的生態(tài)問責(zé)法律法規(guī)雖然很多，但大多是從原則上進行籠統(tǒng)的規(guī)定，具體的實施細則出臺的較少，這點在新《環(huán)境保護法》的修訂過程中也沒有得到較大的改善。相比西方發(fā)達國家法律法規(guī)全面詳盡、各種配套制度完善的生態(tài)問責(zé)制，我國需要盡快借鑒其先進經(jīng)驗，出臺生態(tài)問責(zé)法律法規(guī)的實施細則和具體程序，確保其可實施性及權(quán)威性，彌補現(xiàn)行法律的不足。

針對我國的國情，當(dāng)前最為重要的配套制度是完善生態(tài)績效考核機制，考核機制具有指揮棒的作用，影響著政府及其工作人員的行為方向和行為選擇，西方國家在生態(tài)問責(zé)中注重運用績效考核標(biāo)準來約束行政人員，尤其是加拿大在這方面做的最為突出。我國當(dāng)前還沒有建立完善的生態(tài)績效考核標(biāo)準，盡管2014年新修訂的《環(huán)境保護法》中規(guī)定了國家要實行環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，但是對于行政人員如何進行考核、考核標(biāo)準是什么沒有做出明確的規(guī)定，這就有可能會導(dǎo)致嚴重的包庇、縱容行為，不能對政府進行有效的問責(zé)，為此，我們應(yīng)當(dāng)建立可以考量的評價指標(biāo)，明確規(guī)定考核的具體內(nèi)容及考核方式。對于損害生態(tài)環(huán)境的行政機構(gòu)及其工作人員的處罰也要有明確的條文進行規(guī)定，視情節(jié)輕重及對生態(tài)環(huán)境的損害程度等進行問責(zé)，保證問責(zé)公正性、規(guī)范性和徹底性。通過問責(zé)的反向激勵效應(yīng)，強化政府及其工作人員的環(huán)境保護意識，確立生態(tài)政績觀，進而提高政府生態(tài)績效水平。

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責(zé)任編輯：李祖杰