[摘 要]互聯(lián)網+自然災害救助怎樣深度融合發(fā)展是當前政策理論研究熱點和前沿問題。本文論述了自然災害大數(shù)據(jù)深度挖掘、物聯(lián)網+自然災害救助發(fā)展滯后等目前互聯(lián)網+自然災害救助理論政策研究和實踐發(fā)展中存在的突出問題和重難點問題，從移動互聯(lián)網APP技術系統(tǒng)推廣、政府主導構建全民化自然災害互聯(lián)互救服務體系等方面提出了解決這些問題的途徑。

[關鍵詞]互聯(lián)網+；自然災害；社會救助

[中圖分類號]X43 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2016）09-0068-04

互聯(lián)網+自然災害救助是指利用互聯(lián)網平臺、大數(shù)據(jù)、智能終端以及云計算等新信息通信技術，建立政府主導、社會參與的多元化自然災害防災減災救助統(tǒng)籌機制與救助服務網絡?；ヂ?lián)網+自然災害救助是推動我國當前農業(yè)產業(yè)結構轉型升級和加快農村經濟社會快速發(fā)展的國家戰(zhàn)略，也是我國城鄉(xiāng)社會救助工作智能化創(chuàng)新發(fā)展的重點方向。2014年至今，尤其在國家發(fā)布《關于積極推進“互聯(lián)網+”行動的指導意見》后，國內一些科研團隊、自然災害救助等行政部門積極開展理論政策研究與實踐探索，提出了互聯(lián)網+自然災害預警、互聯(lián)網+自然災害金融扶貧、互聯(lián)網+智慧農村信息等發(fā)展方向。這些頗有價值的研究和探索取得了一定實效。然而，互聯(lián)網與自然災害救助深度融合、共享發(fā)展的理論與政策研究及實踐探索尚處于起步階段，仍存在一些亟待討論解決的突出問題和重點難點問題。

一、互聯(lián)網+自然災害救助存在的突出問題

（一）政府相關部門對互聯(lián)網+自然災害救助工作觀念轉變速度滯緩

一是重視程度不夠。農業(yè)、民政等自然災害救助部門雖積極探索互聯(lián)網+防災減災救災工作模式，但實際上并不十分重視，甚至是抵制，行政層級越低，問題越嚴重。二是對大數(shù)據(jù)下的互聯(lián)網+自然災害救助工作安全存在擔憂心理。尤其對大數(shù)據(jù)海量資源使用和信息公開存在“不公開是常態(tài)，公開是找麻煩”的舊思維。常以涉及國家安全為由拒絕公布社會民眾具有知情權的公共數(shù)據(jù)。三是工作人員排斥互聯(lián)網+自然災害救助新興工作模式，不愿意改變原來的線下工作模式，認為線上和線下頻繁轉換比較麻煩，抵制互聯(lián)網+自然災害救助工作模式，導致線上和線下兩種工作模式無法快速融合發(fā)展。四是工作人員懈怠學習“互聯(lián)網+”新知識。不了解其科學內涵和互聯(lián)網+自然災害救助的政策思路，有些人甚至歪解互聯(lián)網+自然災害救助的國家戰(zhàn)略意圖，竟然認為互聯(lián)網+自然災害救助融合是政府的噱頭。

（二）互聯(lián)網+自然災害救助基礎工程建設滯緩，城鄉(xiāng)二元結構特征明顯

農村地區(qū)是自然災害的重災區(qū)，農業(yè)災害損失和救助問題比城鎮(zhèn)地區(qū)更加突出，但是農村地區(qū)的數(shù)字化基礎工程建設卻遠落后于城鎮(zhèn)地區(qū)。一是農村地區(qū)年度互聯(lián)網普及率大大低于城鎮(zhèn)地區(qū)。2008年到2015年，農村年度互聯(lián)網普及率依次為12.3%、15.5%、18.6%、20.7%、24.2%、28.1%、28.8%、30.1%，分別低于城鎮(zhèn)地區(qū)年度互聯(lián)網普及率21.6個百分點、27.5個百分點、31個百分點、33.9個百分點、33.2個百分點、32.2個百分點、34個百分點、34.1個百分點。農村地區(qū)年度互聯(lián)網普及率雖然逐年提高，但是仍遠低于城鎮(zhèn)地區(qū)年度互聯(lián)網普及率，且城鄉(xiāng)差距逐漸擴大。例如，2015年農村地區(qū)年度互聯(lián)網普及率是30.1%，大大低于全國互聯(lián)網普及率的50.3%。二是城鄉(xiāng)地區(qū)網民數(shù)占比差距總體上呈逐年擴大趨勢。2008年到2015年，農村網民數(shù)占全國網民總數(shù)的比重依次為28.4%、27.8%、27.3%、26.5%、27.6%、28.6%、27.5%、28.4%。城鄉(xiāng)占比結構約為7？押3。截至2014年12月，農村網民數(shù)占比低于城鎮(zhèn)地區(qū)占比45個百分點。截至2015年12月，農村網民數(shù)占比低于城鎮(zhèn)地區(qū)占比43.2個百分點。這些突出問題阻礙了互聯(lián)網+自然災害救助發(fā)展進程。

（三）互聯(lián)網+自然災害救助工作機制建設明顯滯后

一是目前，國家對互聯(lián)網+自然災害救助工作機制建設缺乏科學規(guī)范的頂層設計，就連《關于積極推進“互聯(lián)網+”行動的指導意見》對互聯(lián)網+自然災害救助工作機制建設也缺乏應有的表述，地方政府構建互聯(lián)網+自然災害救助工作機制缺乏標準和指導。二是政府救災行政部門對互聯(lián)網企業(yè)參與自然災害救助仍未給予足夠的重視，政府大包大攬的指令性救災機制未發(fā)生根本變化。絕大多數(shù)地區(qū)的自然災害救助行政部門并未與諸如百度、阿里、騰訊等各類知名互聯(lián)網公司建立戰(zhàn)略合作平臺和共享運行機制?；ヂ?lián)網公司在自然災害救助大數(shù)據(jù)挖掘利用、網絡捐款、網絡支付、位置服務、網絡尋親、網絡監(jiān)督、網絡信息傳遞等方面發(fā)揮的積極作用仍被政府自然災害救助行政部門排除制定精準救災方案之外。三是對互聯(lián)網+自然災害救助服務體系全民化趨勢缺乏足夠認識。

（四）互聯(lián)網+自然災害救助法規(guī)制度體系尚未健全

一是各部門之間的信息互聯(lián)互通共享平臺和機制暫未建立，部門間信息割據(jù)、數(shù)據(jù)資源不能共享的問題嚴重。例如氣象部門、地震部門與減災部門、民政部門之間沒有建立常態(tài)化信息共享機制，數(shù)據(jù)分割問題嚴重。即便是同處于民政系統(tǒng)的救災業(yè)務部門和救災物質儲備調度部門之間也是如此。二是互聯(lián)網+自然災害救助標準匱乏?，F(xiàn)有的自然災害救助行業(yè)標準主要是線下的標準，且標準數(shù)量占防災減災標準總量的比重太小。截至目前，全國已編制完成的國家標準和行業(yè)標準共計353項，其中災害救助標準只有22項，占比6.2%。國家標準合計135項，其中自然災害救助標準僅5項，占比3.7%。行業(yè)標準合計218項，其中民政行業(yè)標準只有17項，占比7.8%。也就是說，在現(xiàn)有的自然災害救助行業(yè)標準中，互聯(lián)網+自然災害救助標準基本沒有。三是互聯(lián)網+自然災害救助大數(shù)據(jù)資源的保護和確權法規(guī)建設滯后。2016年4月份，貴陽市在全國首創(chuàng)大數(shù)據(jù)確權結算和產權保護試點改革，但多數(shù)省份仍在觀望，并未啟動大數(shù)據(jù)資源保護和確權法規(guī)制度體系建設工作。四是管理機構設置和部門業(yè)務分工缺乏統(tǒng)籌性、戰(zhàn)略性的法規(guī)調節(jié)和規(guī)范。一個突出表現(xiàn)是法規(guī)制度體系設計理念滯后，管理機構層級較低。2014年年初，廣東省成立了大數(shù)據(jù)管理局，不是獨立機構，而是設在廣東省經濟和信息化委員會，屬于正處級內設機構。此后的四川成都市、湖北黃石市、廣東廣州市等地成立的大數(shù)據(jù)管理局級別都是正處級。概言之，從長遠發(fā)展戰(zhàn)略角度單獨設立層級較高的大數(shù)據(jù)管理局的地區(qū)實屬鳳毛麟角。

（五）互聯(lián)網+自然災害救助的技術手段應用較為滯后

一是物聯(lián)網+自然災害救助發(fā)展滯后。自然災害救助工作重點、難點和關鍵點是帳篷、棉衣棉被、食品、飲用水、居住設施、服裝、藥品等救災物資應急調度。2013年雅安地震災害救助物品曾因沒有使用RIFD物聯(lián)網技術致使發(fā)放混亂。如今救災物資網絡化聯(lián)接已成歷史大趨勢，然而一些地方政府并不重視物聯(lián)網推廣使用工作，對構建地面、高山、水中、空中四位立體化的物聯(lián)網救災體系缺乏整體規(guī)劃設計與大量設備投入，未在致災因子上普遍安置讀寫器、傳感器及地震帶上安裝監(jiān)測裝置，且RIFD技術使用推廣滯緩。二是移動互聯(lián)網+自然災害救助方式的使用滯后。手機報災APP系統(tǒng)應用范圍小，安卓系統(tǒng)、蘋果移動操作系統(tǒng)、思科網際操作系統(tǒng)等主流技術系統(tǒng)與北斗、GPS等導航定位技術系統(tǒng)融合度低。三是無人機和互聯(lián)網遠程遙控智能機器人等救災救助工具的使用范圍狹窄。影響了監(jiān)測災害、圖像視頻信息傳輸及災后搜救成功率。

（六）互聯(lián)網+自然災害救助大數(shù)據(jù)資源挖掘力度小，大數(shù)據(jù)蘊含的重要價值未得到充分重視和使用

對互聯(lián)網+自然災害救助的大數(shù)據(jù)資源挖掘存在固化思維。未充分理解大數(shù)據(jù)時代的主要特征，存在重視樣本數(shù)據(jù)而忽視全體數(shù)據(jù)；重視確定性而忽視混雜性；重視因果關系而忽視相關關系等舊有思維。同時對大數(shù)據(jù)與自然災害救助管理之間邏輯關系的發(fā)展趨勢認識不夠。大數(shù)據(jù)正在推動科學研究向除了以觀察和實驗為代表的經驗研究、以邏輯分析為代表的理論研究和以模型為代表的計算機仿真研究以外的以大數(shù)據(jù)挖掘和分析為代表的研究范式轉變。四是缺乏對基于移動互聯(lián)網的受災地區(qū)人群行為信息的深度挖掘。

二、互聯(lián)網+自然災害救助的應對措施

（一）政府部門應轉變并牢固樹立互聯(lián)網+自然災害救助理念

一是切實提高重視程度?；ヂ?lián)網對自然災害救助工作的沖擊是顛覆性的，政府自然災害救助等行政部門應盡快轉變并牢固樹立互聯(lián)網+自然災害救助理念。盡早構建互聯(lián)網+災害預警、互聯(lián)網+災情發(fā)布、互聯(lián)網+社會參與、互聯(lián)網+災害救助、互聯(lián)網+救災捐助、互聯(lián)網+輿情應對等重點保障機制和平臺。防災救災部門和工作人員應改變抵制、漠視、懶政等做法，深刻理解互聯(lián)網+自然災害救助工作的大趨勢，提高認識，加快推進多元化、社會化、全民化“互聯(lián)網+自然災害救助”服務體系建設進程。二是地方政府應改變工業(yè)經濟時代的工業(yè)園區(qū)建設思維和認識盲區(qū)，禁絕大張旗鼓的招商引資，在本行政區(qū)劃內自建獨立的信息數(shù)據(jù)庫。要具有虛擬全球思維，同等對待本土互聯(lián)網企業(yè)和國內知名互聯(lián)網企業(yè)在自然災害救助中的作用。

（二）加快互聯(lián)網+自然災害救助基礎設施建設

一是政府應根據(jù)《關于積極推進“互聯(lián)網+”行動的指導意見》，加大互聯(lián)網基礎設施建設以及政策扶持力度。尤其是加大農村地區(qū)的網絡基礎設施建設，縮小城鄉(xiāng)差別，提高農業(yè)自然災害救助工作成效。二是加快推進自然災害救助服務體系與互聯(lián)網、物聯(lián)網、通信網、遙感網、傳感網等技術系統(tǒng)的深度融合。2013年9月5日，國家發(fā)改委、工信部等14部委聯(lián)合下發(fā)了《2013-2015年物聯(lián)網發(fā)展專項行動計劃》，10個物聯(lián)網計劃中就包含有“公共安全防范與動態(tài)監(jiān)管”計劃，這一個計劃的應用領域是“重大自然災害預警與防災減災能力建設”。各地區(qū)應抓住這一物聯(lián)網應用示范和規(guī)?；茝V專項行動契機，取得新進展、新突破。同時還應注意物聯(lián)網業(yè)務種類細分導致的大量“信息孤島”現(xiàn)象，促進物聯(lián)網與自然災害救助業(yè)務快速融合。三是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級組織配備必要的網絡設備和技術系統(tǒng)。擴大農村地區(qū)APP技術系統(tǒng)覆蓋面，使其輻射到村級社區(qū)、農戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他組織。四是健全自然災害救助政府門戶網站，及時更新信息，清理僵尸網站，發(fā)揮部門領導信箱、QQ咨詢、微信平臺、公眾號的作用。五是積極培育建設網絡新基礎設施。互聯(lián)網+自然災害救助體系的新基礎設施可歸納為云、網、端。其中應重點發(fā)展云技術和智能終端。

（三）構建以政府+互聯(lián)網企業(yè)為主要框架的多方合作防救機制

一是政府應改變大包大攬的救災理念，充分調動民間力量參與救災。二是建立自然災害救助部門與各類知名網絡公司的戰(zhàn)略合作平臺和運行機制。發(fā)揮百度、阿里、騰訊等互聯(lián)網公司在自然災害救助大數(shù)據(jù)挖掘利用、網絡捐款、網絡支付、位置服務、網絡尋親、網絡監(jiān)督、網絡信息傳遞等方面的積極作用，為政府制定精準救災方案提供有力支撐。三是重視全民參與救災的時代趨勢，充分發(fā)揮移動互聯(lián)網和智能終端在自然災害救助中的服務功能。最大程度的吸引社會大眾參與災害預警信息傳播、受災情況報送等工作。推廣互聯(lián)網+遠程醫(yī)療救助服務，提高救助率和人員生還率；推廣互聯(lián)網+金融平臺服務，發(fā)布捐贈信息，便于民間捐贈，讓捐贈資金接受社會監(jiān)督。依托互聯(lián)網，利用視頻監(jiān)控及人臉識別快速搜索需要尋找的人。

（四）健全互聯(lián)網+自然災害救助法規(guī)制度和標準規(guī)范體系

一是依據(jù)《自然災害救助條例》和《國家自然災害救助應急預案》、《關于積極推進“互聯(lián)網+”行動的指導意見》等制度，健全體制和標準規(guī)范。完善基于互聯(lián)網的全國性防災救災救助風險管理信息平臺與數(shù)字減災工程建設。二是健全大數(shù)據(jù)公開、資源使用、數(shù)據(jù)確權等制度。三是建立健全災害輿情監(jiān)測和監(jiān)管處罰制度。依法監(jiān)控和打擊虛假災害信息傳播行為。四是制定民間志愿者參與災害救助管理辦法等制度。五是依法建立互聯(lián)網+自然災害救助互聯(lián)互通信息共享機制，轉變“信息公開是例外，不公開是慣例”的舊觀念。破除信息孤島、數(shù)據(jù)割據(jù)等觀念、理念、部門利益保護意識。充分發(fā)揮政府海量信息數(shù)據(jù)資源在自然災害救助中的重要作用。把氣象、地震、農業(yè)、民政、國土、海洋等部門存儲控制管理的信息整合成一個互聯(lián)互通的共享平臺。

（五）提高互聯(lián)網+自然災害救助中的技術手段的使用范圍和效率

一是加快移動互聯(lián)網+自然災害救助體系建設。首先，移動互聯(lián)網+自然災害救助體系建設具備普及率高先決條件。在農村移動互聯(lián)網接入設備中，網民使用智能手機上網的比例最高。截至2014年12月，農村地區(qū)網民使用手機上網的比重是81.9%，遠高于使用臺式電腦（66.6%）、筆記本（31%）、平板電腦（25.4%）、電視（13.2%）等四種設備接入網絡所占的比重。其次，移動互聯(lián)網+自然災害救助體系建設具備技術優(yōu)勢。當重大突發(fā)農業(yè)自然災害發(fā)生時，由于信源通道不同，災區(qū)的電話往往都打不通，而手機微信卻能暢通。因此要發(fā)揮微信、微博、新聞客戶端等移動互聯(lián)網工具在災情播報、輔助救援、通信聯(lián)絡等方面的重要作用。最后，移動互聯(lián)網+自然災害救助體系建設具有豐富的基層人力資源。加快開發(fā)推廣村級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的移動電話報災APP應用技術系統(tǒng)，設置干旱、洪澇、風雹、臺風、地震、山體崩塌、山體滑坡、泥石流、低溫冷凍、雪災、風暴潮、海嘯、森林草原火災、生物災害、其他等模塊，以文字、照片、視頻、語音等形式上報災情。村級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的移動報災APP應用都要指定專人和負責部門，明確權利、責任和義務，做到據(jù)實上報災情，防止虛假信息引發(fā)居民恐慌和災后救助混亂。

二是完善信息技術系統(tǒng)和救助方式。首先，利用互聯(lián)網尤其是移動互聯(lián)網基礎設施和工具及時報送災情，進一步開發(fā)推廣手機報災APP系統(tǒng)，使其與安卓系統(tǒng)、蘋果移動操作系統(tǒng)、思科網際操作系統(tǒng)等主流技術系統(tǒng)融合，并與北斗、GPS等導航定位技術系統(tǒng)融合。其次，使用無人機監(jiān)測災害，通過互聯(lián)網傳輸采集的圖像和視頻信息，提高救災救助綜合分析能力。最后，使用互聯(lián)網遠程遙控智能機器人開展災后搜救，提高災后搜救成功率。

三是重視物聯(lián)網+自然災害救災物資運輸管理。首先，加快儲備救災物品智能化建設進程。對分散運輸?shù)木葹木戎锲返牟煌M成部件采用RFID技術，可確保不同部件數(shù)量、型號在發(fā)放和組裝時能完全匹配。尤其需要注意救災帳篷各部分的智能化問題。對于食品、飲用水等對安全性要求較高的生活物資，借助RFID技術，可快速準確識別生產日期、類型，確保災民安全放心使用。其次，利用RFID對救災救助物資進行精準管理，實時了解物資的運輸及分配情況，根據(jù)實際需要對物資進行及時調配和分發(fā)。最后，發(fā)揮順豐、申通、中通等民營物流企業(yè)免費郵寄救災物品作用。

（六）挖掘發(fā)揮互聯(lián)網+自然災害救助大數(shù)據(jù)資源的價值

一是充分重視網絡大數(shù)據(jù)下的人類行為信息對自然災害預防的價值。實時監(jiān)控、及時統(tǒng)計分析網絡信息，深入挖掘人群行為和自然災害發(fā)生之間的相關性。二是充分重視災后有價值大數(shù)據(jù)的深度挖掘。這一方面可以借鑒日本和歐洲的一些經驗，日本和歐洲的科研團隊高度重視基于互聯(lián)網+自然災害信息深度挖掘。東京大學科研團隊采用東日本大地震災害中受災人群使用手機信息研究了人們疏散的時間、方向、距離、道路擁堵、回流等問題，精確地計算出了人們逃離災區(qū)的中長期避難行為的具體里程數(shù)、受災城市不同時間點的人口變化率等數(shù)據(jù)。意大利、英國等科研人員基于移動互聯(lián)網研究了海地大地震和阿爾卑斯山受災人群疏散時間、方向、距離、回流等問題。在關于海地大地震的移動互聯(lián)網大數(shù)據(jù)挖掘中，研究人員精確地計算出了人們在災后一個月內撤離到同一省份的比例（85.5%）等數(shù)據(jù)，誤差僅為0.85%～1.6%。同時應轉化國內的科研成果，國防科技大學、電子科技大學、國家減災中心減災和應急工程重點實驗室等國內科研機構和團隊目前也在積極挖掘基于移動互聯(lián)網的災害救助數(shù)據(jù)信息，并取得了積極成果，自然災害救助部門應加速推廣諸如此類的科研成果。

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責任編輯 魏亞男