[摘 要]研究沈陽市城市公共空間的戰(zhàn)略規(guī)劃和管理，按照人性化、功能化、美觀化、市場化和系統(tǒng)化的思路整合城市公共空間，對于發(fā)揮沈陽中心城市的領(lǐng)軍作用，加快國家中心城市建設(shè)步伐，提前全面建成小康社會，引領(lǐng)東北亞地區(qū)社會文明與進(jìn)步具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]城市；公共空間；規(guī)劃；建設(shè)

[中圖分類號]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2426（2016）09-0064-04

一、沈陽城市公共空間建設(shè)與管理意義重大

城市公共空間（public sphere）是城市生態(tài)及人文環(huán)境的精華集聚、多元文化的重要載體和城市獨(dú)特魅力的彰顯區(qū)域。[1]城市公共空間建設(shè)與管理的整體質(zhì)量直接反映城市的現(xiàn)代化程度、城市管理者的水平和居民的生活質(zhì)量。優(yōu)良的城市公共空間，不僅可以提升城市的品位，增加城市的綜合競爭力和居民滿意度，還能給城市帶來可觀的經(jīng)濟(jì)效益、文化效益和社會效益。

1.改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，建成“生態(tài)宜居之都”。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是影響人民生活幸福的重要自然因素，同時也是驅(qū)動城市可持續(xù)發(fā)展的競爭力量。沈陽市第十五屆人民代表大會第三次會議通過的沈陽市2015年政府工作報(bào)告將“加快改善生態(tài)環(huán)境，建設(shè)生態(tài)宜居之都”作為2015年政府工作安排的重要內(nèi)容具有重大的戰(zhàn)略意義。城市公共空間是城市生態(tài)環(huán)境的最重要承接載體，它不僅囊括了城市自然生態(tài)環(huán)境的大部分內(nèi)容，比如山林水系、土地資源、生物資源、氣候資源等，而且還承擔(dān)了城市人為社會環(huán)境的重要交往空間職責(zé)，是重要的人與自然交互作用的地帶。為此，合理規(guī)劃與管理沈陽城市公共空間是實(shí)現(xiàn)將沈陽建設(shè)成“生態(tài)宜居之都”的重要舉措，也是滿足廣大沈城市民對于“詩意地棲居”愿望的惠民工程。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量成為一個城市競爭力的重要評價(jià)指標(biāo)，生態(tài)環(huán)境治理是每一個城市需要迫切解決的問題。沈陽作為“歷史傷痛”的承受者，更是必須迎頭趕上。生態(tài)環(huán)境所帶來的巨大效益不僅包括優(yōu)美的環(huán)境，而且還包括由此而帶來的城市魅力的提升、城市文化品位的彰顯、其他區(qū)域及海外投資的吸引、人才集聚效應(yīng)的形成、城市化現(xiàn)代化程度的提升等。沈陽應(yīng)該牢牢把握住“振興東北老工業(yè)基地”這趟列車再次提速的歷史機(jī)遇，對城市生態(tài)環(huán)境的重要承接載體——城市公共空間進(jìn)行合理、有效的規(guī)劃與管理。

2.提升城市人文品質(zhì)，建成“魅力之都”。城市文化作為一種軟實(shí)力，是城市競爭力的重要組成部分。城市公共空間是城市文化生活的重要承接載體，具有彰顯城市文化主題特色的職責(zé)。城市公共空間不僅包含大量器物層面的公共文化設(shè)施，比如雕塑建筑、工藝品展示、街頭彩繪等，還包括精神活動層面的豐富多彩的文化活動，包括文藝才藝展示、體育健身活動等。城市公共空間特有的包容性體現(xiàn)了對于文化的尊重與傳承，在這里可以領(lǐng)會到文化的多樣性以及豐富性。無論是高雅文化、民俗文化還是草根文化都可以在這里尋找到歸屬。沈陽悠久的歷史造就了沈陽獨(dú)特的歷史文化特色，金、遼、清歷史文化遺存，關(guān)東地域文化遺存，近代工業(yè)文明文化遺存，長久、多元的民族文化遺存，抗日戰(zhàn)爭歷史革命文化遺存等品種珍貴的歷史文化資源，構(gòu)成了沈陽獨(dú)特、清晰的城市可識別性特征。這種城市可識別性需要漫長的時間跨度與空間跨度，并且需要精心的保護(hù)而免于歷史變遷的耗損才能得以幸存，可謂是寶貴的稀缺性資源。它在潛移默化中塑造一方水土的性格，為城市建設(shè)發(fā)展注入力量。由城市歷史文明與現(xiàn)代社會文明構(gòu)成的城市公共空間，折射出城市的文化品位與市民的文化素養(yǎng)與內(nèi)涵。因此，依托沈陽特色城市文化資源，將其融入到城市公共空間的規(guī)劃與管理之中，將沈陽建設(shè)成具有較高文化品質(zhì)的“魅力之都”。

3.提升市民滿意度，建成“和諧之都”。城市公共空間是與城市居民社會生活聯(lián)系最緊密的場所。城市公共空間是指城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)向社會公眾開放、供公共使用和活動的場所，包括道路、公園、廣場、綠地、體育場地、公共停車場、公共交通換乘站、城市濱水區(qū)域等。[2]在城市公共空間內(nèi)，公民間的交往是以閱讀為中介、以交流為中心、以公共事務(wù)為話題。[3]公共空間是沈陽城市公共生活的一種物質(zhì)形態(tài)和社會形態(tài)，是政府為市民提供的一種公共服務(wù)產(chǎn)品。對于這種公共產(chǎn)品的滿意程度，主要來源于市民的切身感受而對其的評價(jià)。城市公共空間成為一個“意見聚集”的重要“公共領(lǐng)域”，作為“公共意見”的主要疏散通道，其暢通程度與否直接關(guān)系到沈陽的社會和諧程度。城市公共空間是構(gòu)成城市整體空間的重要組成部分，是城市形體環(huán)境關(guān)系以及社會行為關(guān)系的重要承接載體。

二、沈陽城市公共空間建設(shè)及管理存在的主要問題

1.功能性體驗(yàn)不足。公共空間作為社會價(jià)值的一種物化形式應(yīng)該由市民共享。但是，首先沈陽城市公共空間資源缺口較大，特色城市公共空間聚落相對稀缺。其次，各市區(qū)之間公共空間資源分配不均，很多居民高度聚集地區(qū)公共空間稀少。再次，各個市區(qū)內(nèi)部也呈現(xiàn)空間分布不均。多分布于市區(qū)中心，對于周圍的輻射能力有限。最后，公共空間功能有“變異”的趨勢。其服務(wù)功能無法發(fā)揮轉(zhuǎn)而成為社會意見的“發(fā)酵場所”[1]結(jié)果自然是對內(nèi)百姓對城市公共空間服務(wù)功能的滿意度不高，對外并沒有形成沈陽走出去的“城市名片”。為此，城市公共空間的管理者與設(shè)計(jì)者就要開動腦筋，如何在有限的空間資源中通過科學(xué)的設(shè)計(jì)、布局、規(guī)劃與有效的管理技術(shù)、技巧、方法提升公共空間的使用效率，盡可能滿足城市居民的基本公共服務(wù)需求。

2.管理主體單一。管理主體單一是沈陽城市公共空間治理力量單薄的重要原因。政府一肩挑起公共空間的管理職能，并且以相對較多的職能部門投入其中。[1]雖然，對于公共空間領(lǐng)域全面覆蓋，但是管理效果不盡如人意。凸顯出城市公共空間治理結(jié)構(gòu)的單一性，不僅體現(xiàn)在在治理力量的單薄，還體現(xiàn)在職能分割對管理功能的弱化。治理的結(jié)構(gòu)性安排有失與管理功能的職能分割是沈陽城市公共空間治理的效率低下的原因。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，沈陽城市公共空間管理模式是沈陽市政府統(tǒng)領(lǐng)全局，其他職能部門具體貫徹執(zhí)行。[1]治理力量的單薄是沈陽城市公共空間治理的結(jié)構(gòu)性安排有失，而管理功能的職能性分割是沈陽城市公共空間治理效率低下的原因。為此，破除治理結(jié)構(gòu)的失衡與聯(lián)結(jié)職能分工是沈陽城市公共空間治理問題的解決之道。

3.缺少自治力量。自治力量是現(xiàn)代社會良好運(yùn)行的重要保障之一。其主要功效包括，維護(hù)公共空間的環(huán)境質(zhì)量、公共秩序、設(shè)施保養(yǎng)以及相關(guān)事宜的討論、決定等。沈陽城市公共空間治理的自治力量相對薄弱，一方面是由于政府單向度的管理理念，另一方是由于社會自治力量的發(fā)展空間沒有實(shí)質(zhì)性的放開。對于城市公共空間中存在著自主治理領(lǐng)域，對于這一部分政府的強(qiáng)力不應(yīng)該過分介入。同步社會內(nèi)部的力量進(jìn)行自身化解，要比通過外力強(qiáng)勢干預(yù)要更有效果且沒有隱患。這對于政府的管理工作來講，也是一種“減負(fù)”更多的精力投入到相對迫切解決的地帶。同時，沈陽在提高城市文明程度的進(jìn)程中，也應(yīng)該挖掘這一潛力巨大的社會治理力量。在合理的作用范圍內(nèi)，社會自治力量是社會進(jìn)步的重要推動者。

4.制度保障乏力。制度保障乏力是沈陽城市公共空間管理無法定型的重要因素。沈陽城市公共空間管理工作處于探索期，因此相對應(yīng)的制度保障屬于“空白地帶”。制度短缺所帶來的后果就是沒有一套有效的程序制約機(jī)制，制度乏力嚴(yán)重影城市公共空間的管理效能。針對城市公共空間的特性，其制度體系應(yīng)該包括以下幾個大的方面：會議制度、信息交流制度、治安聯(lián)防制度、重大事項(xiàng)報(bào)備制度以及黑名單懲罰制度。這些制度體系的設(shè)計(jì)是以城市公共空間的管理過程分解為依據(jù)，對其每一個環(huán)節(jié)進(jìn)行“制度護(hù)航”。但是，制度體系的完善應(yīng)該是以公約的訂立為前提的，為此其根本問題是市民對于城市公共空間治理問題的共識的達(dá)成。其共識達(dá)成的程度與制度保障的作用力呈正相關(guān)關(guān)系，最終的目標(biāo)應(yīng)該是社會承認(rèn)、政府盡力、制度完善、執(zhí)行有力的公共空間治理體系。

5.管理規(guī)則缺乏。管理規(guī)則缺乏是沈陽城市公共空間管理執(zhí)行不力的重要原因。沈陽沒有自己的《城市公共空間管理?xiàng)l例》，所依據(jù)的管理辦法是各職能部門管理規(guī)章的拼湊。這所帶來的問題是不適用于城市公共空間特質(zhì)，具體包括，實(shí)施對象、作用強(qiáng)度、方式方法等。所以，在應(yīng)用的過程中難免會出現(xiàn)管理不當(dāng)甚至成為笑料。因此，應(yīng)該由沈陽市政府牽頭，市人大制定《沈陽市城市公共空間管理?xiàng)l例》。該條例作為城市公共空間管理的指南，具體說明城市公共空間的界定、城市公共空間的管理主體、規(guī)則條例的適用范圍等內(nèi)容。尤其在管理規(guī)則層面應(yīng)該細(xì)化，具體應(yīng)該涵蓋城市公共空間硬件設(shè)施使用規(guī)則、城市公共空間行為管理規(guī)則、城市公共空間綠植管理規(guī)則等。對于一系列管理規(guī)則的明確，使得沈陽城市公共空間管理有據(jù)可依。

三、完善城市公共空間建設(shè)與管理的對策

1.合理規(guī)劃和定位城市公共空間的性質(zhì)與功能。根據(jù)沈陽13個縣（市）區(qū)的特點(diǎn)進(jìn)行公共空間定位及規(guī)劃建設(shè)。第一，整合民族歷史文化公共空間資源，打造城市名片。依托滿清文化資源與多民族的聚集地優(yōu)勢，推行文化走出去戰(zhàn)略。第二，整合近代革命歷史文化公共空間資源，建成教育實(shí)踐基地。城市公共空間的一大功能是教育功能，為青年人提供歷史實(shí)踐教育活動場所。第三，整合近代工業(yè)文化城市公共空間資源，展現(xiàn)城市工業(yè)文明。沈陽素有“共和國裝備部”之美稱，對工業(yè)文物遺產(chǎn)的充分挖掘并且給予精心的保護(hù)，展示宣揚(yáng)與傳播沈陽獨(dú)特的工業(yè)文明底蘊(yùn)。第四，有選擇性開放校園公共空間，提供運(yùn)動健身場所。在不影響正常教學(xué)的前提下，可以開放學(xué)校這一巨大的城市公共空間作為市民健身休閑的好去處。第五，整合園林山水公共空間資源，建設(shè)休閑旅游勝地。做好環(huán)城水系生態(tài)保護(hù)與景致提升工作，打造優(yōu)美的濱河景觀，為沈城市民提供親水空間。

2.整合相關(guān)部門行動力量。城市公共空間的功能區(qū)域決定管理主體與管理職責(zé)。功能性區(qū)域包括：向社會公眾開放、供公共使用和活動的場所。[1]管理對象涉及城市景觀、公共交通、防災(zāi)減災(zāi)、殘疾人基本服務(wù)保障等方面。為此，沈陽市人民政府建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)全市城市公共空間規(guī)劃、建設(shè)、使用和管理的指導(dǎo)監(jiān)督工作，具體涉及規(guī)劃、建設(shè)、市政、市容建設(shè)以及各綜合執(zhí)法部門。[3]城市公共空間建設(shè)還需要相關(guān)工作部門的配合，具體涉及到：一是沈陽市公安局以及下設(shè)到具體區(qū)域的分局、支隊(duì)，巡邏小組等負(fù)責(zé)城市公共空間秩序維護(hù)，特別是重大節(jié)日慶典的城市公共空間安全問題監(jiān)管；二是沈陽市氣象局以及沈陽市國土資源局的配合；三是交通運(yùn)輸管理部門。對于城市公共空間所涉及到的重要街道、公園、觀光山林水系等交通狀況建立專門預(yù)案并進(jìn)行專項(xiàng)管理，確保城市公共空間的交通暢通；四是工商管理部門的介入。在交易發(fā)生的準(zhǔn)入階段、發(fā)生階段、售后服務(wù)階段以及發(fā)生商業(yè)糾紛都需要工商部門介入以確保商品質(zhì)量合格、交易公平發(fā)生，售后服務(wù)監(jiān)管甚至在商業(yè)糾紛發(fā)生時充當(dāng)仲裁機(jī)構(gòu)。

3.建立多元自治服務(wù)站點(diǎn)。城市公共空間資源因轄區(qū)劃分而具有分散性特點(diǎn)。分散性特點(diǎn)的功能區(qū)域治理對于集中特點(diǎn)的管理力量具有離心作用，因而更多的訴諸于社會自治力量。只要其不對其他人造成影響并且合理有序，政府也不應(yīng)該進(jìn)行過分的介入。相反，政府應(yīng)該鼓勵其自治功能的發(fā)揮，甚至在必要的前提下建立自治服務(wù)站點(diǎn)，使得城市公共空間的使用者既是城市公共空間的享受者，又是城市公共空間的維護(hù)者。城市公共空間的使用者以城市公共空間自愿者的身份，參與到城市公共空間管理的格局中去，不僅可以獲取無償?shù)某鞘泄部臻g管理資源，而且造就了一種奉獻(xiàn)精神會引起效仿效應(yīng)。尤其是對于學(xué)齡兒童以及青年學(xué)生而言，這是一種很好的學(xué)習(xí)實(shí)踐機(jī)會，不僅能夠塑造人們的城市主人公精神，而且發(fā)揮了其社會教育功能。為此，應(yīng)該建立城市公共空間自愿者服務(wù)團(tuán)體。目前，沈陽城市公共空間的自愿者團(tuán)體還很少，僅有的也沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，很多志愿者是以一已之力做奉獻(xiàn)，無法達(dá)到資源優(yōu)勢的最大化。為此，應(yīng)該建立專門的自愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)組織，使志愿者服務(wù)資源形成組織化優(yōu)勢。最后，形成城市公共空間自治力量。其成員構(gòu)成主要包括城市公共空間使用者以及由青年學(xué)生和老人為主力的志愿者服務(wù)組織，形成城市公共空間自主自立系統(tǒng)，充分挖掘民眾參與社會治理的潛力。

4.運(yùn)用制度建設(shè)保證實(shí)施。首先，針對城市公共空間管理的關(guān)鍵性問題訂立公約。公約的內(nèi)容應(yīng)該是圍繞城市公共空間的具體問題達(dá)成一致的共識。事先的約定是政府澄清責(zé)任的重要方式，也是督促政府自身、公民履行相關(guān)責(zé)任與義務(wù)的重要方法。其次，進(jìn)行城市公共空間制度建設(shè)。第一，會議制度。會議制度是貫穿于城市公共空間管理的全過程，它不僅是意見的匯集地，也是問題的解決場所，是一種解決問題的文明方式。所以，當(dāng)城市公共空間出現(xiàn)任何不能立刻解決的問題，就可以采取會議制度進(jìn)行商榷，最后爭取大多數(shù)人的意見作為問題的解決方式。第二，信息交流制度。信息交流制度主要解決的是城市公共空間的管理者與城市公共空間的使用者的信息溝通問題。政府對于任何關(guān)于城市公共空間的信息發(fā)布也要通過這一制度傳達(dá)到市民終端，同時市民的反饋也會傳送到政府終端，二者的相互了解有助于達(dá)成互信關(guān)系，提升政府形象。第三，治安聯(lián)防制度。對于城市公共空間治安問題的解決，應(yīng)該采取的策略是警民聯(lián)合和不同區(qū)域之間的聯(lián)合，形成聯(lián)防聯(lián)控的網(wǎng)絡(luò)防范體系，讓不遵守規(guī)則意圖為非作歹之人沒有容身之地。第四，重大事項(xiàng)報(bào)備制度。城市公共空間區(qū)域相對封閉性特點(diǎn)極易形成災(zāi)難性事件，因此要進(jìn)行相關(guān)事項(xiàng)備案登記并事先估計(jì)。對于關(guān)系到市民切身利益的重大事項(xiàng)的決定必須通過會議制度進(jìn)行協(xié)商，并且通過信息交流制度對其以公示的方式進(jìn)行傳達(dá)，極有可能造成重大災(zāi)難事件的重大事項(xiàng)必須堅(jiān)決取締。

5.制定城市公共空間管理規(guī)則。應(yīng)該把城市公共空間管理規(guī)則上升到法律的層面，成為人們共同的行為準(zhǔn)則。為此，其內(nèi)容應(yīng)該包括制定《沈陽城市公共空間管理?xiàng)l例》，條例內(nèi)容應(yīng)該包括：第一，城市公共空間硬件設(shè)施管理規(guī)則。主要涉及到道路使用規(guī)則、戶外設(shè)施使用規(guī)則等內(nèi)容。首先，關(guān)于道路使用規(guī)則主要目的是不能影響交通公共安全，其主要參考依據(jù)是《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》。此條例對于影響交通公共安全的情形進(jìn)行了清楚的說明，依據(jù)此條例并結(jié)合沈陽的市情制定沈陽市城市公共空間交通安全管理規(guī)則。針對沈陽城市公共空間的情況而言，其道路使用規(guī)則主要涉及兩部分：其一是城市道路問題，主要涉及路邊攤販占道經(jīng)營問題。其二是機(jī)動車停車場問題，主要涉及機(jī)動停車場的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)范問題以及管理手段問題。第二，城市公共空間行為管理規(guī)則。公民的個人行為文明是國家文明的重要構(gòu)成要素之一。為此，應(yīng)該制定《沈陽城市公共空間行為管理規(guī)范》，并且利用公共媒體宣揚(yáng)文明規(guī)范行為。《沈陽城市公共空間行為管理規(guī)范》首先應(yīng)該對于不文明的城市公共空間行為進(jìn)行具體的說明，達(dá)到“令”行禁止的效果。其次，應(yīng)該借助城市公共空間的公益展板以及公益屏幕等宣傳空間，對于不文明行為制作相關(guān)照片和宣傳片進(jìn)行展示與播放。時刻提醒城市公共空間使用者的文明行為規(guī)范，對其不文明行為起到一定的糾正作用。最后，對于不文明行為屢教不改者，并且對于城市公共空間秩序造成嚴(yán)重破壞者。根據(jù)《沈陽城市公共空間行為管理規(guī)范》的條款，將其驅(qū)逐城市公共空間領(lǐng)域，情況嚴(yán)重者追究其法律責(zé)任。第三，城市公共空間綠植管理規(guī)則。綠植是城市公共空間的重要組成部分，是城市綠色環(huán)境的主要構(gòu)建因素。為此，應(yīng)該制定《沈陽城市綠化管理?xiàng)l例》，該條例應(yīng)該主要監(jiān)管以下幾方面內(nèi)容：首先，個人和單位不得擅自占用城市公共綠地。城市公共綠地是公共資源，對于其造成影響的行為都應(yīng)該受到規(guī)制。不能損害植被等環(huán)境質(zhì)量，對于損害者要求相關(guān)賠償并且納入黑名單制度，以后取消其承辦活動資格不給予審批。其次，對于城市公共空間綠植的養(yǎng)護(hù)。城市公共空間綠植的養(yǎng)護(hù)主體是城市建設(shè)管理局，其職責(zé)的履行應(yīng)該是根據(jù)城市的性質(zhì)、規(guī)模、地形、地貌、水體、植被等自然、人文條件對于合理養(yǎng)護(hù)公共綠地、居住區(qū)綠地、防護(hù)綠地、生產(chǎn)綠地和風(fēng)景林地等。

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責(zé)任編輯 張小莉