[摘 要]城鎮(zhèn)化安置是進行非自愿性移民安置的一條重要途徑。在系統(tǒng)分析河南省黃河灘區(qū)移民安置現(xiàn)實條件和試點情況及其主要經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，基于城鎮(zhèn)化視角揭示了灘區(qū)移民安置試點中存在的安置途徑選擇與安置地定位發(fā)展、安置地產(chǎn)業(yè)選擇與培育、移民安置資金與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及居民資產(chǎn)處置與發(fā)展等四類重大問題，并結(jié)合問題性質(zhì)從問題產(chǎn)生原因、潛在的體制問題或者機制問題進行了深入系統(tǒng)分析。針對這些問題，提出將移民安置與供給側(cè)改革、新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)緊密結(jié)合，優(yōu)化移民安置的總體思路，進一步完善移民安置的規(guī)劃體系，同時在產(chǎn)業(yè)培育、市場機制和群眾權(quán)益保護上做深做實。這些政策措施，不僅能夠為黃河下游灘區(qū)移民安置提供參考，也能為其他城鎮(zhèn)化移民安置提供一定的借鑒。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；移民安置；黃河下游灘區(qū)；河南灘區(qū)

[中圖分類號]F292 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2016）09-0049-05

上世紀末以來，城鎮(zhèn)化安置在災后重建、扶貧搬遷、水庫移民、灘區(qū)移民和生態(tài)移民中被廣泛采用，成為1998年長江流域災后重建、陜南移民搬遷、京津冀風沙源治理工程生態(tài)移民及三峽庫區(qū)、南水北調(diào)中線工程庫區(qū)、黃河小浪底庫區(qū)和淮干灘區(qū)移民中普遍采用的移民安置方式，產(chǎn)生了重大的社會影響。

灘區(qū)是黃河下游河道的重要組成部分，作為行洪、滯洪、沉沙的重要場所，在保障黃河安瀾和我國經(jīng)濟社會安全中具有重要意義，對受洪水脅迫和灘區(qū)治理影響較大的灘區(qū)群眾實施移民搬遷，不但是幫助灘區(qū)群眾脫貧致富實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要手段，也是實現(xiàn)下游河道有效治理確保黃河安瀾的必由之路。河南省黃河灘區(qū)（不含封丘倒灌區(qū)）面積達2116km2、灘內(nèi)居住人口達125.4萬人，分別占黃河下游灘區(qū)（不含封丘倒灌區(qū)）面積的67.09%、灘內(nèi)居住人口的66.17%，分布在黃河下游游蕩型和豆腐腰河段，具有典型的多樣性和復雜性特征。由于貧困發(fā)生集中、脫貧難度大，實施灘區(qū)移民搬遷成為河南省黃河下游沿黃市縣乃至全國全省全面建成小康社會的重要任務。為此，河南省經(jīng)過長期醞釀、準備，于2014年正式做出緊緊圍繞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)大力實施移民搬遷，以從根本上解決群眾脫貧難、灘區(qū)發(fā)展難問題的總體規(guī)劃，并于當年部署搬遷試點。經(jīng)過兩年多探索，圍繞安置點建設(shè)和群眾搬遷，灘區(qū)移民安置在民主決策、遷安組織和住房分配等安置工作方面實現(xiàn)了重要創(chuàng)新，為下一步全面推進移民安置工作打下了良好的理論和實踐基礎(chǔ)。但是安置過程中仍然存在許多現(xiàn)實問題，本文針對這些問題進行系統(tǒng)深入分析，揭示這些問題產(chǎn)生的深層次制約因素，以為政府全面實施灘區(qū)移民安置工作提供有益決策參考，同時為其他城鎮(zhèn)化方式移民安置工作提供理論和實踐借鑒。

一、河南黃河灘區(qū)移民安置的現(xiàn)狀

實施大規(guī)模移民搬遷并進行城鎮(zhèn)化安置需要一定的經(jīng)濟和社會基礎(chǔ)支撐，目前在河南省黃河灘區(qū)實施相關(guān)移民安置項目已經(jīng)具備多方面成熟條件。一是國家黃河治理和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略形成了良好的外部環(huán)境，《黃河流域防洪規(guī)劃》明確提出了在下游進行居民外遷和實施生態(tài)補償?shù)闹卫硗緩?，《中原?jīng)濟區(qū)規(guī)劃》明確要求河南省將“扶持沿黃低洼易澇等特殊貧困地區(qū)發(fā)展”、“加大異地扶貧搬遷力度”等列為中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的重要工作內(nèi)容，國家和省市對連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)具有明確的決心；二是當前河南省城鎮(zhèn)化率接近50%，正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)勞動力和農(nóng)村人口向非農(nóng)部門和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的趨勢十分明顯，為灘區(qū)移民搬遷打下了良好的社會基礎(chǔ)；三是近年來河南省經(jīng)濟總量穩(wěn)居全國第5位，經(jīng)濟增速和財政收入連年保持較快增長，已經(jīng)具有較強的經(jīng)濟實力和財政實力，為灘區(qū)移民搬遷奠定了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)；四是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有了長足發(fā)展，農(nóng)業(yè)機械化日益普及、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務蓬勃發(fā)展，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)半徑擴大、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高、適度規(guī)?；?jīng)營模式日趨成熟，使得通過促進土地流轉(zhuǎn)有效保護和充分實現(xiàn)搬遷居民的經(jīng)濟利益成為可能；五是面對灘內(nèi)的生活和發(fā)展困境，群眾搬遷意愿十分強烈，具有良好的群眾基礎(chǔ)。

在這些有利條件和良好發(fā)展基礎(chǔ)上，2014年12月25日，為了科學有序、積極穩(wěn)妥地推進灘區(qū)移民搬遷工作，河南省選擇范縣、封丘、蘭考3個縣4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中受洪水威脅較大、能整村外遷安置的14個村莊作為第一批試點，開始全面推進黃河灘區(qū)移民安置試點，以為全面推進移民搬遷探索可復制、可推廣的經(jīng)驗。其中，范縣兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別涉及6個村、1295戶、4707人和2個村、742戶、2277人，封丘縣涉及1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計5個村、2053戶、7636人，蘭考縣涉及1個村、586戶、2100人（數(shù)據(jù)為規(guī)劃數(shù)字，實際搬遷中有所調(diào)整）。試點計劃安排資金12.04億元，資金來源中中央財政性資金占27.16%，省財政占9.80%，各縣合計占6.31%，群眾自籌占13.62%，整合部門項目資金20.52%，節(jié)余建設(shè)用地指標交易等其余資金占22.51%；用途上，用于住房占57.72%，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務基礎(chǔ)設(shè)施占29.82%，安置地占地補償占5.90%，水保和環(huán)保等其他資金占0.58%。試點組織上，根據(jù)試點推進時間節(jié)點特征，劃分成6個階段19個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)根據(jù)任務性質(zhì)不同，分別由相應的縣鄉(xiāng)政府、項目法人、省直主管部門等作為主辦單位，其他相關(guān)責任單位作為協(xié)助單位實施推進。目前，第一批試點大部分住房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施基本已經(jīng)到位，部分試點群眾已經(jīng)完成安置入住，正在進行土地復墾并完成節(jié)余指標交易。

經(jīng)過近兩年的探索，隨著各地第一批試點群眾陸續(xù)搬入安置社區(qū)，移民安置已經(jīng)取得了豐富的經(jīng)驗。一是探索出了能夠?qū)崿F(xiàn)遷建工作民主決策、公眾參與的科學載體。封丘縣經(jīng)過實踐，探索出了以遷建理事會為載體的民主決策、公眾參與機制，由遷建理事會表決通過的各項方案獲得了群眾普遍認可，對遷建招標和建設(shè)過程監(jiān)督也使群眾得到了安心，對移民遷建工作起到了直接推動作用。二是強化各類扶貧資源的整合利用。各地積極整合交通建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等支農(nóng)、扶貧和社會資金，支持安置區(qū)配套公共設(shè)施建設(shè)；優(yōu)先安排土地年度計劃指標用于安置地建設(shè)，解決安居和產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地問題；通過公租房建設(shè)，解決老年和鰥寡孤獨等特殊群體住房問題。三是立足特色優(yōu)勢在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上狠下功夫。濮陽市積極引進匯源集團、君樂寶集團等8個知名企業(yè)落戶灘區(qū)，共謀灘區(qū)發(fā)展路；封丘縣積極爭取國家基金，在安置地規(guī)劃建設(shè)標準化廠房和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園，并依托臨近的環(huán)衛(wèi)起重產(chǎn)業(yè)園，多措并舉解決安置群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題。四是大力引進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)，努力培育各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，加快推進土地流轉(zhuǎn)，積極發(fā)展土地托管和農(nóng)業(yè)服務，多途徑解決搬遷群眾土地權(quán)益實現(xiàn)問題。

二、河南黃河灘區(qū)移民安置的主要問題

（一）安置途徑選擇與安置地定位發(fā)展問題

以城鎮(zhèn)方式實施移民安置，從安置對象去向來看，可以分為分散安置和集中安置，其中集中安置可以根據(jù)安置地建設(shè)的城鄉(xiāng)類別分為建鎮(zhèn)和新村兩大類型，而依據(jù)城鎮(zhèn)區(qū)位、規(guī)模和定位還可以建鎮(zhèn)分為新城和特色小鎮(zhèn)兩種類型。河南灘區(qū)安置目前以集中安置為主，建鎮(zhèn)安置又占了其中絕大多數(shù)；分散安置雖然也被總體方案和試點方案所鼓勵，并且允許在宅基地復墾后按照相同標準領(lǐng)取安置補助，但是在實際安置中較少。安置地住房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施嚴格按照城鎮(zhèn)標準設(shè)計建設(shè)，并兼顧群眾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，規(guī)劃了農(nóng)機具存放場所；部分安置房建設(shè)還采取了鄉(xiāng)村院落設(shè)計方式（如蘭考安置社區(qū)）。采取集中安置，好處是可以減少由于多樣化安置帶來的不可控風險，但是也存在安置途徑單一、成本過高、增加了部分安置對象機會成本（即已進城安置對象需要在購房安居上陷入“兩線作戰(zhàn)”的不利局面）等問題。采取建鎮(zhèn)安置，目前主要是基于節(jié)約土地和建設(shè)成本考慮，并非是基于安置地發(fā)展定位作出的安排；在這種情況下，安置地規(guī)劃建設(shè)往往基于安置規(guī)?？剂浚皇腔诎仓玫亻L遠發(fā)展作出的系統(tǒng)安排，缺乏合理的頂層設(shè)計，因而在涉及到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、群眾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求時不得不作出諸多臨時調(diào)整和安排。這樣就出現(xiàn)了以城鎮(zhèn)進行安置規(guī)劃和實際上非城鎮(zhèn)化發(fā)展模式之間的沖突，因此在進行住房建設(shè)、住房安置和發(fā)展產(chǎn)業(yè)時難以利用城鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)形成的市場機制以充分發(fā)揮市場作用，導致財政和群眾經(jīng)濟負擔過重。

（二）安置地產(chǎn)業(yè)選擇與培育問題

產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是以城鎮(zhèn)化實施無土安置的重要基礎(chǔ)。盡管在試點探索過程中，各地對產(chǎn)業(yè)培育問題下了很大力氣，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃也是安置地規(guī)劃體系中最為重要的組成部分，但產(chǎn)業(yè)培育和就業(yè)問題仍然是安置地發(fā)展面臨的最大風險，也成為關(guān)系到當?shù)鼐用衲芊耖L期穩(wěn)定安居所關(guān)注的核心問題。影響安置地產(chǎn)業(yè)選擇和培育的因素涉及到多個方面。首先由于移民安置采取的是試點先行，但目前在省市和縣級層面仍然沒有明確全面實施移民搬遷的規(guī)模和時序，安置地區(qū)域定位和安置規(guī)模存在一定不確定性，客商投資面臨一定的投資風險。其次，部分安置地規(guī)劃建設(shè)是建立中長期發(fā)展預期基礎(chǔ)之上的，在經(jīng)濟新常態(tài)下，外部發(fā)展形勢較為嚴峻，一些規(guī)劃中的重要交通等基礎(chǔ)設(shè)施推進緩慢、不確定性較大，客商投資避險情緒比較嚴重。再次，受教育水平和家庭經(jīng)濟條件限制，當?shù)貏趧恿σ猿踔屑耙韵聦W歷為主，中老年勞動力比例較大，普遍缺乏工業(yè)生產(chǎn)和服務業(yè)技術(shù)技能，整體勞動素質(zhì)較低。最后，第一產(chǎn)業(yè)向第二和第三產(chǎn)業(yè)延伸存在一定的經(jīng)營風險，當?shù)卣⑵髽I(yè)和居民普遍缺乏相應的資金、經(jīng)營、管理和技術(shù)能力，灘內(nèi)外土地資源整合也面臨著農(nóng)業(yè)合作組織發(fā)展水平較低、用地成本相對過高、灘內(nèi)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足等問題。

（三）移民安置資金與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題

功能的完善是城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)過程中的重要問題，由于是在一片空白地上建設(shè)新城、新鎮(zhèn)，資金和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題在移民安置中表現(xiàn)得尤為突出。盡管國家、省和市縣政府在安置地投入了大量的專項資金，同時允許將涉農(nóng)資金和扶貧資金向安置地建設(shè)傾斜，集中使用，但是資金問題仍然是安置地建設(shè)和群眾安居中遇到的突出問題，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施配套問題也以各種形式出現(xiàn)。首先，盡管安置資金和各種資源已經(jīng)允許在一定范圍內(nèi)合理統(tǒng)籌使用，但是仍然在大的類目上有較強的限制，新形勢下一些新的安置項目建設(shè)仍然缺乏合適的資金來源。例如，為了盡可能節(jié)省土地資源，部分安置社區(qū)規(guī)劃了7層以上高層住房，但是電梯購置卻不能使用安置資金，只能群眾自籌。其次，地方財政尤其是縣級財政仍顯吃力。在移民安置過程中，縣級財政不僅要完成住房和基礎(chǔ)設(shè)施部分資金配套，同時在群眾動員、遷建組織和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面也形成了較大的管理投入，并且隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，管理投入不僅僅是人力的投入問題，物質(zhì)投入也越來越高，成為縣級財政越來越大的壓力。第三，群眾住房投入壓力和居住成本凸顯。當前，安置地住房建設(shè)按照略高于城鎮(zhèn)居民居住條件核算住房標準，進而根據(jù)建設(shè)成本核算安置成本，各級政府出75%左右，居民僅需要出資25%多一點。但是在實際調(diào)查當中發(fā)現(xiàn)，由于安置地公共空間、商業(yè)空間和居家老人小孩比例與城市相比有很大不同，再加上需要為一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料騰出空間，群眾在選擇時往往就高不就低，再加上裝修費用，實際花費往往是項目規(guī)劃中估計花費的兩到三倍，即高達10萬元左右。此外，由于搬遷到安置社區(qū)后水、燃料甚至蔬菜不能像以往就地解決，取暖、降溫耗電開支也高于原有居住方式，基本生活支出也遠高于原有居住方式，對相當一部分群眾形成了較大的經(jīng)濟壓力。最后，基礎(chǔ)設(shè)施配套方面，安置過程中出現(xiàn)了新的情況和問題。例如，為了解決群眾就業(yè)問題，安置社區(qū)往往規(guī)劃有一定的產(chǎn)業(yè)空間和商業(yè)空間，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和商業(yè)發(fā)展較純粹居民安置對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)格明顯要高，如何銜接基本需求和較高層次需求之間基礎(chǔ)設(shè)施配套成為新問題；安置地住房建設(shè)以多層和小高層及高層為主，當前一些社區(qū)通過社會資本建設(shè)供氣站、車輛運輸方式供應燃氣，居民使用成本明顯偏高，成為新的待解問題。

（四）集中安置居民資產(chǎn)處置與發(fā)展問題

與先轉(zhuǎn)換職業(yè)身份到城鎮(zhèn)謀生逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)移民的自愿城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移不同的是，以城鎮(zhèn)方式開展移民安置始終具有明顯的非自愿性本質(zhì)和職業(yè)身份過渡的階段性任務，安置群眾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具（特別是大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械）和處置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源（特別是土地）問題在移民安置中成為能否使群眾長期安居的重要因素。當前，灘區(qū)移民搬遷集中安置的居民資產(chǎn)處置和發(fā)展面臨著諸多突出矛盾，成為當前安置地通過勞動力轉(zhuǎn)移、土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)合作經(jīng)營逐步妥善解決土地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具和家庭經(jīng)濟發(fā)展等突出問題的關(guān)鍵制約因素。一是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育、農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)融合發(fā)展及農(nóng)業(yè)服務發(fā)展仍然不足，亟待政府加大引導、扶持和培育力度加快推進，同時也亟須強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)的引進和農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織及農(nóng)業(yè)服務市場的培育。二是勞動力受教育水平、技能水平不足，在轉(zhuǎn)型到非農(nóng)部門或者從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)時難以滿足現(xiàn)代生產(chǎn)需要，亟待加強安置群眾文化和技能教育。三是當?shù)胤寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，亟待通過優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、改善對外交通條件增強安置地產(chǎn)業(yè)吸引力。四是由于安置地群體的特殊性，老年、婦女和兒童比例以及貧困和鰥寡孤獨殘等特殊群體比例要遠高于一般農(nóng)村和城鎮(zhèn)，需要在文教體衛(wèi)、特殊崗位和社會救助等方面作出特殊安排，以照顧這些群體發(fā)展的需求。

三、全面推進黃河灘區(qū)移民安置的對策

（一）優(yōu)化移民安置總體思路

結(jié)合當前經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境和試點探索中出現(xiàn)的新情況、新問題，為順利實現(xiàn)移民安置工作的全面推進，需要在以下五個方面對其總體思路進行優(yōu)化。第一，將緊緊圍繞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，調(diào)整為與供給側(cè)改革、新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，基本原則方面突出“分散安置”和“區(qū)域聯(lián)動”內(nèi)容，大力鼓勵有條件、有意愿群眾在灘區(qū)移民政策和房地產(chǎn)去庫存雙重政策的經(jīng)濟支持下以家庭為單位向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)目的城鎮(zhèn)去庫存與安置地減壓力共贏；建議構(gòu)建合理機制，依據(jù)黃河下游防洪區(qū)省轄市城市規(guī)模、財力和房地產(chǎn)庫存壓力給予接收任務，在一定的競爭和補償機制下實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動。第二，突出產(chǎn)業(yè)為基、就業(yè)為本，要求安置地的選址、規(guī)劃和建設(shè)必須充分考慮縣域經(jīng)濟、交通條件和資源基礎(chǔ)，將其與國家、省及市縣城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)和交通體系規(guī)劃與發(fā)展進行全面對接，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和群眾就業(yè)提供良好的發(fā)展機會。第三，突出因地制宜、分類施策并賦予更多涵義，要求依據(jù)安置地建設(shè)規(guī)模、區(qū)位和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等條件，將安置地分別按照縣域副中心城鎮(zhèn)、特色產(chǎn)業(yè)小城鎮(zhèn)、服務型小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村進行規(guī)劃建設(shè)，城鎮(zhèn)用地比例在上述類型中依次降低，基礎(chǔ)設(shè)施和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求也依次降低，人均住房面積依次提高。第四，突出重點建設(shè)和循序漸進及盡力而為原則，要在規(guī)劃建設(shè)過程中按照群眾生活和產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先次序，將住房建設(shè)和產(chǎn)業(yè)用地放在重要位置，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突出群眾和產(chǎn)業(yè)需求；要著眼長遠發(fā)展需求，在規(guī)劃建設(shè)中為后續(xù)移民安置和周邊群眾向城鎮(zhèn)型安置地轉(zhuǎn)移留有發(fā)展余地。第五，要突出綠色化發(fā)展，承接產(chǎn)業(yè)必須符合國家產(chǎn)業(yè)政策，不承接高耗能、高污染、高排放企業(yè)，努力發(fā)展高效綠色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村休閑和濕地生態(tài)旅游，加大沼氣、太陽能、風能等開發(fā)利用，充分利用農(nóng)業(yè)廢棄物，降低分散用能設(shè)施建設(shè)和用電成本。

（二）完善移民安置規(guī)劃體系

針對當前移民安置試點中出現(xiàn)的突出問題，還必須在上位規(guī)劃、安置地總體和專項規(guī)劃等方面進一步進行完善，以全面推進灘區(qū)移民安置的需要。在上位規(guī)劃方面，需要對土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、現(xiàn)代交通體系規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃等進行調(diào)整，特別是需要對土地利用總體規(guī)劃進行調(diào)整以滿足安置地建設(shè)用地需求和灘區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，對城鎮(zhèn)和現(xiàn)代交通體系規(guī)劃進行調(diào)整以增強安置地城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。在安置地總體規(guī)劃方面，對安置地人口自然和機械變化進行科學預測，合理規(guī)劃安置地建設(shè)和未來發(fā)展空間，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民生活、生態(tài)建設(shè)需要，并結(jié)合當?shù)乩夏辍D女、兒童和鰥寡孤獨殘等特殊群體比例相對較高的特點，科學布局生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間。在專項規(guī)劃方面，在加強基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務與上位規(guī)劃有效對接、與安置地發(fā)展充分結(jié)合的基礎(chǔ)上，根據(jù)安置地類別特征分別突出相應的特殊要求，對定位為縣域經(jīng)濟社會副中心和特色小城鎮(zhèn)的，突出產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)扶持規(guī)劃，使之成為安置地及其周邊經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支點和吸納勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的重要場所；對定位為服務型小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村的，突出基本公共服務和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)劃，使之成為安置地及其周邊農(nóng)村地區(qū)文化、教育、衛(wèi)生和體育等公共服務的中心地和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的支撐點。

（三）加強頂層設(shè)計和政府投入

要實現(xiàn)安置地的可持續(xù)發(fā)展，還依賴于體制機制創(chuàng)新和政府持續(xù)投入，以構(gòu)建當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的活力動力。首先是需要加強頂層設(shè)計，將具有城鎮(zhèn)發(fā)展定位的安置地按照城鎮(zhèn)建設(shè)標準進行規(guī)劃和建設(shè)，用地性質(zhì)按照城鎮(zhèn)國有土地進行征收、出讓，使安置地建設(shè)和發(fā)展能夠充分借鑒和利用國內(nèi)城鎮(zhèn)化探索過程中形成的管理體制和開發(fā)機制；不能實施城鎮(zhèn)用地政策的，劃定一定比例的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地，率先進行農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地試點，探索利用市場機制加快安置地建設(shè)和開發(fā)的創(chuàng)新機制。其次是要持續(xù)加強政府對安置地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度，對進入安置地和灘區(qū)的工業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)企業(yè)采取更加優(yōu)惠的稅收政策和財政政策，扶持既符合國家和省市產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，又能夠充分發(fā)揮安置地區(qū)位、勞動力和資源優(yōu)勢，同時還能夠做大做強并構(gòu)建起相對完善產(chǎn)業(yè)鏈的工業(yè)企業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)在當?shù)匕l(fā)展，支持當?shù)仄髽I(yè)、農(nóng)村專業(yè)合作組織和家庭依托主導產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和發(fā)展壯大。最后是要持續(xù)加強安置地投入，尤其是要加強交通、電力和燃氣等需要外部網(wǎng)絡環(huán)境支持的基礎(chǔ)設(shè)施投入，以降低生產(chǎn)經(jīng)營和生活成本，增強投資吸引力；鼓勵各級政府通過整合資源和增強本級財政資金投入，以產(chǎn)業(yè)引導基金、產(chǎn)業(yè)培育基金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和就業(yè)穩(wěn)崗獎勵補助基金等形式，加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展和吸納就業(yè)支持力度；加強對當?shù)貏趧恿ε嘤柕呢斦С至Χ?，支持當?shù)貏趧恿Y(jié)合自身條件并根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實施訂單式、定向式培訓，以盡快適應產(chǎn)業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營的要求。

（四）激發(fā)市場和社會資本活力

安置地的穩(wěn)定快速發(fā)展，既需要充分發(fā)揮市場作用的優(yōu)勢，也離不開社會資本的支持，需要從多個方面著手發(fā)力。一是要充分發(fā)揮市場配置資源的作用，加強基礎(chǔ)設(shè)施、住房和公共服務設(shè)施建設(shè)過程中招投標管理，充分發(fā)揮市場競爭機制在保證建設(shè)質(zhì)量的前提下增加效率降低成本。二是劃分安置地開發(fā)建設(shè)過程中政府和社會資本邊界，基礎(chǔ)設(shè)施、安置住房和公共服務設(shè)施等屬于政府投資項目的，在加強政府投入的基礎(chǔ)上，盡量探索政府和社會資本合作（PPP）模式，以充分發(fā)揮政府資金“四兩撥千斤”作用，放大財政資金效應；產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場建設(shè)運營和商業(yè)設(shè)施盡量留給市場，通過競價、競效機制，讓社會資本充分發(fā)揮市場活力強、發(fā)展機制靈活的優(yōu)勢，加快產(chǎn)業(yè)培育和商業(yè)發(fā)展。三是充分發(fā)揮金融作用，允許安置地管理機構(gòu)和群眾以資產(chǎn)權(quán)益為抵押，進行市場融資和住房貸款，緩解安置地投資和群眾住房的即期壓力。

（五）強化安置群眾權(quán)益保障

穩(wěn)得住，是移民安置工作是否成功的重要考量指標。要讓群眾穩(wěn)得住，除了安置地穩(wěn)定快速發(fā)展奠定的經(jīng)濟基礎(chǔ)外，還需要加強對安置群眾各項權(quán)益的保護，其中最主要的是對以土地權(quán)益代表的資產(chǎn)權(quán)益保護，需要從多個方面發(fā)力。首先，是要以加快新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育和農(nóng)業(yè)技術(shù)服務發(fā)展為基礎(chǔ)，加快拓展土地流轉(zhuǎn)和土地托管等土地權(quán)益實現(xiàn)途徑，創(chuàng)新群眾以大型農(nóng)業(yè)機械和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務入股農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織途徑和機制。其次，要在滿足黃河下游治理和防洪管理要求下，加大對灘區(qū)土地投入力度，提高灘區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，提升灘區(qū)土地資源質(zhì)量，引導灘區(qū)土地資源有序可持續(xù)開發(fā)利用，使灘區(qū)土地資源能夠?qū)崿F(xiàn)保值增值。最后，加快灘區(qū)土地確權(quán)登記，盡快在灘區(qū)開展土地承包經(jīng)營權(quán)入股和抵押試點，進一步拓展土地權(quán)益實現(xiàn)途徑。此外，還應該做好農(nóng)村老人、兒童和孤殘等特殊群體照顧和救濟工作，穩(wěn)定灘區(qū)發(fā)展的社會基礎(chǔ)。

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責任編輯 魏亞男