[摘 要]行政執(zhí)法機(jī)制是否有效，在實(shí)際的行政執(zhí)法活動(dòng)中將能得到充分體現(xiàn)。但就目前來看，國內(nèi)行政執(zhí)法情況并不樂觀，甚至成為法治社會(huì)的阻礙。因此，基于這種認(rèn)識(shí)，本文在分析改革完善行政執(zhí)法機(jī)制的必要性的基礎(chǔ)上，對(duì)改革完善行政執(zhí)法機(jī)制的政策法規(guī)加以研究，從而為關(guān)注這一話題的人們提供參考。

[關(guān)鍵詞]行政執(zhí)法機(jī)制；改革完善；政策法律

[中圖分類號(hào)]D922.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2426（2016）09-0024-04

行政執(zhí)法機(jī)制的建立，不僅需要依靠現(xiàn)行行政執(zhí)法體制，還要依靠行政執(zhí)法的立法制度。在現(xiàn)實(shí)生活中，缺乏長效的管理機(jī)制將影響行政執(zhí)法管理活動(dòng)的長效化、常態(tài)化和規(guī)范化作用的體現(xiàn)，繼而使行政執(zhí)法活動(dòng)無法為社會(huì)治理提供可靠的政策法律保障。因此，相關(guān)部門有必要做好行政執(zhí)法的現(xiàn)狀分析，從而尋求有效途徑制定出能夠改革完善行政執(zhí)法機(jī)制的政策法律。

就目前來看，國內(nèi)行政執(zhí)法的情況并不樂觀。在過去的一段時(shí)間里，每一部法律或規(guī)章的制定都會(huì)導(dǎo)致一項(xiàng)或幾項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)的產(chǎn)生。在這種情況下，多種執(zhí)法隊(duì)伍將同時(shí)存在，從而導(dǎo)致政府執(zhí)法的權(quán)力被迫分散，并且使執(zhí)法的成本不斷增加。但與此同時(shí)，部門執(zhí)法效率又一再降低，并且伴隨著越位執(zhí)法、錯(cuò)位執(zhí)法和缺位執(zhí)法現(xiàn)象的不斷發(fā)生。為了部門利益，多數(shù)執(zhí)法部門傾向于處理同一類事件，從而導(dǎo)致了行政執(zhí)法交叉地帶和空白地帶的產(chǎn)生。而由于在人員工資和辦案經(jīng)費(fèi)等方面缺乏有效保障，基層行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法不是受到利益驅(qū)使，就是顯現(xiàn)出疲軟狀況。同時(shí)，在缺乏良好法律意識(shí)氛圍的情況下，行政執(zhí)法人員往往法律意識(shí)淡薄，在實(shí)際執(zhí)法過程中執(zhí)法態(tài)度粗暴，以至于給法治社會(huì)的建設(shè)帶來了較多的阻礙。就現(xiàn)階段而言，行政執(zhí)法尚未形成完善的監(jiān)督機(jī)制、利益激勵(lì)機(jī)制和執(zhí)法責(zé)任制等多種有效管理制度，從而導(dǎo)致了行政執(zhí)法不作為或亂作為的情況時(shí)有發(fā)生，繼而在一定程度上影響了政府的公信力和權(quán)威性[1]。因此，還需要加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)制的改革完善，從而更好地為法治社會(huì)的建設(shè)打下良好的基礎(chǔ)。

一、完善行政執(zhí)法機(jī)制的必要性

1.改善執(zhí)法主體混亂的局面。一直以來，行政程序法研究的重點(diǎn)都是外部行政程序，從而導(dǎo)致了內(nèi)部行政程序一直無法得到規(guī)范。而該種行政程序規(guī)范的缺失，直接導(dǎo)致了多頭執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生，并且使得國內(nèi)出現(xiàn)了嚴(yán)重的地方主義和部門注意現(xiàn)象。因?yàn)?，由于缺乏有效的?nèi)部管理機(jī)制，所以各行政部門之間無法進(jìn)行協(xié)調(diào)工作，從而導(dǎo)致部門與部門在執(zhí)法的過程中產(chǎn)生了一系列溝通管理問題。而實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)制改革，可以從縱向和橫向兩個(gè)方面解決目前的行政執(zhí)法困境[2]。一方面，改革現(xiàn)有執(zhí)法機(jī)制，能夠重新進(jìn)行執(zhí)法權(quán)的分配，從而使執(zhí)法機(jī)關(guān)得到明確確定，繼而使多層執(zhí)法的問題得到改善。另一方面，重新對(duì)實(shí)體法中的部門職權(quán)進(jìn)行規(guī)定，能夠使部門之間爭權(quán)的問題得到解決，并且解決司法事件無部門管理的問題，繼而能夠改善多頭執(zhí)法的現(xiàn)狀。

2.規(guī)范行政執(zhí)法人員的行為意識(shí)。在現(xiàn)實(shí)生活中，執(zhí)法不作為和履職拖延的現(xiàn)象受到了普遍反映。在這種情況下，一些違法行為在很長的時(shí)間內(nèi)無法得到糾正和制止，以至于給民眾帶來較大的傷害。分析這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因可以發(fā)現(xiàn)，這是由于執(zhí)法人員缺乏“法定職責(zé)必須為”的意識(shí)。在一些地區(qū)，執(zhí)法人員執(zhí)法只是為了滿足地方政績需要，所以很多執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中傾向于趨利避害，并且習(xí)慣于推脫責(zé)任，繼而導(dǎo)致了行政執(zhí)法不作為現(xiàn)象的發(fā)生。而進(jìn)行行政執(zhí)法機(jī)制的改革，不僅能夠從觀念上幫助執(zhí)法人員樹立法定責(zé)任必須為的意識(shí)，還能夠從管理上督促執(zhí)法人員完成相應(yīng)的工作，繼而使執(zhí)法不作為的問題得到解決。因此，進(jìn)行行政執(zhí)法機(jī)制的改革完善，能夠起到規(guī)范行政執(zhí)法人員的行為意識(shí)的作用。

3.杜絕執(zhí)法亂作為現(xiàn)象的發(fā)生。在現(xiàn)行的法律法規(guī)中，政府只對(duì)部門執(zhí)法活動(dòng)的程序進(jìn)行了明確規(guī)定。而在采取依職權(quán)執(zhí)法的行政執(zhí)法方式的情況下，這種規(guī)定將導(dǎo)致當(dāng)事人在執(zhí)法過程中無法得到程序權(quán)利的保障，并且也無法對(duì)其執(zhí)法權(quán)進(jìn)行約束。所以在現(xiàn)實(shí)生活中，公民和企業(yè)在執(zhí)法過程中往往缺乏法律保障，繼而導(dǎo)致了執(zhí)法牟利和越權(quán)執(zhí)法等現(xiàn)象的頻繁發(fā)生[3]。面對(duì)這種情況，想要進(jìn)行執(zhí)法亂作為現(xiàn)象的治理，還需要建立制約行政部門執(zhí)法權(quán)的機(jī)制，從而使當(dāng)事人與執(zhí)法機(jī)關(guān)處在一個(gè)相對(duì)平等的位置上。所以，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)制的改革，從而賦予當(dāng)事人根據(jù)法律程序在執(zhí)法過程享有程序權(quán)利的權(quán)利，才能夠使行政機(jī)關(guān)受到有效制約，繼而杜絕行政部門出現(xiàn)越權(quán)執(zhí)法等執(zhí)法亂作為情況。

4.進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法過程。從根本上來講，執(zhí)法隨意性較大的問題的存在與缺乏常態(tài)執(zhí)法機(jī)制有著直接的關(guān)系。首先，由于缺乏常規(guī)的執(zhí)法機(jī)制，才導(dǎo)致各執(zhí)法部門進(jìn)行突擊式的執(zhí)法。而缺乏日常執(zhí)法環(huán)節(jié)，往往會(huì)導(dǎo)致事故在發(fā)生后才能得到進(jìn)一步的管理。其次，缺乏規(guī)劃的行政管理制度，將導(dǎo)致部門執(zhí)法影響企業(yè)的正常經(jīng)營活動(dòng)，從而為部門執(zhí)法人員提供執(zhí)法尋租的機(jī)會(huì)。此外，行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的暴力執(zhí)法行為，也是因?yàn)閳?zhí)法人員的執(zhí)法行為無法得到規(guī)范的指導(dǎo)。而這樣的執(zhí)法事件的出現(xiàn)，將導(dǎo)致政府公信力受到嚴(yán)重影響[4]。所以，還需要加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)制的改革，從而在一定程度上進(jìn)行執(zhí)法過程的規(guī)范。

5.解決執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。在現(xiàn)實(shí)生活中，行政部門在處理同一類事件時(shí)，常常會(huì)采取不統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。而這種現(xiàn)象的發(fā)生，不僅會(huì)引起民眾的強(qiáng)烈反映，還能夠在一定程度上產(chǎn)生執(zhí)法腐敗問題。究其原因，是因?yàn)榇罅繉?shí)體法給予了執(zhí)法部門較多的裁量權(quán)，并且沒有為執(zhí)法權(quán)行使設(shè)立明確和具體的條件。而在實(shí)際的執(zhí)法活動(dòng)中，受到利益驅(qū)使和本身素質(zhì)不高等因素的影響，常常就會(huì)進(jìn)行選擇性的執(zhí)法。就目前來看，我國裁量權(quán)規(guī)范存在著較大的問題，在對(duì)司法部門的裁量權(quán)行使過程進(jìn)行審查時(shí)，又往往缺乏足夠的公開性，以至于最終導(dǎo)致了執(zhí)法腐敗問題的出現(xiàn)。而對(duì)行政執(zhí)法機(jī)制進(jìn)行改革，能夠使行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度得到進(jìn)一步的細(xì)化和量化，從而使行政執(zhí)法部門不得不采取統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。

6.確保行政執(zhí)法機(jī)制長效實(shí)施。通過長時(shí)間的觀察分析可以發(fā)現(xiàn)，在行政執(zhí)法法律法規(guī)最初頒布的過程中，大多數(shù)法律法規(guī)都得到有效實(shí)施。但是在一段時(shí)間之后，這些規(guī)章制度將無法起到應(yīng)有的作用。分析原因可以發(fā)現(xiàn)，隨著社會(huì)的發(fā)展，行政事務(wù)也將面對(duì)更多、更復(fù)雜的問題。而相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)制的有效性，往往會(huì)受到時(shí)間的限制。所以，還需要加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)制的改革，從而制定更加完善的行政執(zhí)法機(jī)制，繼而使行政執(zhí)法效能得到長時(shí)間的保障[5]。因此，隨著信息時(shí)代的到來，行政執(zhí)法部門還應(yīng)該從信息化建設(shè)的角度制定相應(yīng)的行政執(zhí)法機(jī)制，從而在提高行政執(zhí)法效能的同時(shí)，使政府公共服務(wù)水平得到進(jìn)一步的提高。

7.促使行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接。在行政執(zhí)法的過程中，常常會(huì)遭遇涉嫌犯罪行為的案件。此時(shí)，行政執(zhí)法部門還需要將案件順利過渡到刑事司法程序中，從而使案件得到更好的處理。但實(shí)際上，由于缺乏有效的銜接機(jī)制，行政執(zhí)法部門和刑事司法部門的權(quán)責(zé)界限尚未明確，以至于二者的溝通往往存在著較多的問題。但是，行政執(zhí)法部門只能對(duì)當(dāng)事人作出警告、罰款、停業(yè)整頓和行政拘留等處罰，無法進(jìn)行責(zé)任人的偵查和控制，以至于給責(zé)任人毀壞犯罪證據(jù)留下了時(shí)間。而完善行政執(zhí)法機(jī)制能夠?yàn)樾姓?zhí)法部門和刑事司法部門順利進(jìn)行工作交接提供依據(jù)，繼而可以使違法行為得到有效的制止。因此，政府還需要進(jìn)一步進(jìn)行行政執(zhí)法機(jī)制的改革完善，從而為行政執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)力的有效結(jié)合提供便利，繼而使違法犯罪行為得到有效制止。

二、完善行政執(zhí)法機(jī)制的建議

1.建立內(nèi)部執(zhí)法程序機(jī)制。為了使多層執(zhí)法和多頭執(zhí)法的問題得到解決，還需要建立內(nèi)部執(zhí)法程序機(jī)制。通過建立該機(jī)制，能夠使不同行政機(jī)關(guān)和上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)得到明確，使各部門爭搶執(zhí)法權(quán)的問題得到解決。在建立該程序時(shí)，可以借鑒臺(tái)灣、葡萄牙和西班牙等國家和地區(qū)的行政程序法。首先，針對(duì)多層執(zhí)法問題，可以建立以執(zhí)法權(quán)下沉為主要規(guī)則的執(zhí)法權(quán)配置規(guī)則，使權(quán)利與責(zé)任相一致，繼而使行政效能得到有效發(fā)揮。其次，為解決多頭執(zhí)法現(xiàn)象，可以制定機(jī)關(guān)職責(zé)的明確規(guī)則。而為了使各部門可以協(xié)同辦公，也可以建立聯(lián)合執(zhí)法、行政協(xié)助和管轄確定等管理機(jī)制[6]。此外，針對(duì)提供行政協(xié)助的部門，還需要制定相應(yīng)的機(jī)制確保行政執(zhí)法人員獲取合格的行政執(zhí)法證，確保行政執(zhí)法活動(dòng)得以順利開展。

2.改革基層執(zhí)法機(jī)制。為了解決基層行政機(jī)構(gòu)執(zhí)法拖延等執(zhí)法不作為問題，還需要結(jié)合實(shí)際情況深化基層執(zhí)法機(jī)制的改革。首先，需要建立依職權(quán)啟動(dòng)行政執(zhí)法的機(jī)制，并且使行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)執(zhí)法時(shí)需要履行的職責(zé)得到明確規(guī)定，繼而建立有效的憲法秩序。其次，需要引入公民舉報(bào)投訴的處理機(jī)制，從而使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在外部機(jī)制的督促下盡快執(zhí)法。在現(xiàn)實(shí)生活中，為了避免公民的舉報(bào)被隨意處理，還要對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)答復(fù)公民舉辦的期限做出明確規(guī)定。再者，為解決其他部門不協(xié)助行政機(jī)關(guān)辦公的問題，可以使管轄行政協(xié)助規(guī)則得到進(jìn)一步的細(xì)化。而管轄制度的建立，需要使機(jī)關(guān)之間的職責(zé)劃分得到進(jìn)一步明確，使執(zhí)法不作為的問題得到進(jìn)一步的解決。此外，需要對(duì)行政執(zhí)法決定的期限進(jìn)行規(guī)定，督促執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)執(zhí)法。

3.改進(jìn)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。為解決行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)受利益驅(qū)使進(jìn)行執(zhí)法亂作為的問題，還需要對(duì)現(xiàn)有行政執(zhí)法監(jiān)督制度加以改進(jìn)。首先，需要改進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制，從而使行政執(zhí)法責(zé)任得到全面落實(shí)。為此，需要將使執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制和執(zhí)法評(píng)議考核制得到完善，形成對(duì)行政執(zhí)法的有效制約。同時(shí)，需要將執(zhí)法考核納入到年度考核中，使行政執(zhí)法人員的行為得到有效約束。其次，需要制定統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定，使執(zhí)法監(jiān)督不到位的客觀情況得到改善。而在全面進(jìn)行制度推行之前，可以在試點(diǎn)進(jìn)行制度實(shí)施，并且根據(jù)各地執(zhí)法狀況進(jìn)行制度的改進(jìn)。再者，針對(duì)容易滋生執(zhí)法腐敗的領(lǐng)域，可以制定資格管理和持證上崗制度，使符合規(guī)定的執(zhí)法人員開展該類執(zhí)法活動(dòng)[7]。此外，也可以實(shí)行罰繳分離制度，避免行政執(zhí)法直接與利益獲取掛鉤。

4.建立常規(guī)執(zhí)法程序機(jī)制。為了規(guī)范行政執(zhí)法過程，除了加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法過程的監(jiān)督，還要建立常規(guī)執(zhí)法程序機(jī)制。一方面，需要建立常態(tài)執(zhí)法檢查機(jī)制，要求執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)日常執(zhí)法情況進(jìn)行檢查，并且據(jù)此制定年度執(zhí)法檢查計(jì)劃。而采取該種管理制度，可以避免執(zhí)法部門長期采取突擊執(zhí)法方式執(zhí)法，所以能夠在一定程度上預(yù)防違法犯罪行為的發(fā)生。另一方面，需要對(duì)行政執(zhí)法的合理度進(jìn)行明確規(guī)定。具體來講，就是要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法不會(huì)給公民和企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營帶來不良影響。此外，需要使行政證據(jù)規(guī)則得到進(jìn)一步完善。具體來講，就是建立依法行政考核、法院司法審查等制度對(duì)行政執(zhí)法情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督管理，從而使當(dāng)事人的申辯權(quán)得到保證。而采取這樣的措施，不僅有助于行政機(jī)關(guān)查明事實(shí)，也能夠使行政執(zhí)法過程得到規(guī)范。

5.完善行政執(zhí)法裁量機(jī)制。為解決行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)濫用裁量權(quán)的問題，還需要使現(xiàn)有的裁量機(jī)制得到完善。首先，在裁量權(quán)行使方面，需要根據(jù)平等原則和比例原則等基本原則對(duì)權(quán)利行使做出明確規(guī)定，使該種權(quán)利得以正確行使。具體來講，就是根據(jù)違法行為的動(dòng)機(jī)、性質(zhì)、后果和社會(huì)危害程度等多個(gè)因素，進(jìn)行現(xiàn)有裁量標(biāo)準(zhǔn)的注意細(xì)化，使該權(quán)利得到公平、公正的使用。其次，為了給行政機(jī)構(gòu)行使裁量權(quán)提供保障，還要進(jìn)行大案要案和審制度、平時(shí)執(zhí)法評(píng)析和年度執(zhí)法檢查措施的采取，使行政機(jī)關(guān)對(duì)該權(quán)利的行使有進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)。此外，需要建立行政裁量基準(zhǔn)制度，并且建立行政裁量權(quán)案例指導(dǎo)制度，使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行為得到進(jìn)一步規(guī)范。

6.提升執(zhí)法效能的機(jī)制。想要使行政執(zhí)法的效能得到提升，政府可以采取相應(yīng)的政策加快行政執(zhí)法的信息化建設(shè)。為此，行政機(jī)關(guān)需要加快電子政務(wù)建設(shè)，使行政執(zhí)法工作的開展變得更加信息化，并且實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)之間的信息共享。同時(shí)，利用行政執(zhí)法信息平臺(tái)，行政機(jī)關(guān)可以進(jìn)行內(nèi)部流程的公開，增加行政執(zhí)法的公開性和透明度。而除了進(jìn)行信息化建設(shè)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)還要實(shí)現(xiàn)執(zhí)法資源的合理配置。具體來講，就是制定執(zhí)法方式多元化發(fā)展機(jī)制，并且制定簡易程序和一般程序的區(qū)分適用制度，并根據(jù)不同的情況啟動(dòng)不同執(zhí)法方式。

7.完善行刑銜接執(zhí)法機(jī)制。為了使行政執(zhí)法效能得到提高，并且進(jìn)行法律權(quán)威的維護(hù)，還要進(jìn)行現(xiàn)有行刑銜接執(zhí)法機(jī)制的完善。一方面，需要從法律對(duì)接角度進(jìn)行制度的完善。具體來講，就是制定相應(yīng)的執(zhí)法依據(jù)對(duì)接制度，使檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)順利進(jìn)行執(zhí)法依據(jù)的對(duì)接。為此，需要完成三個(gè)部門的執(zhí)法法規(guī)的整合，并且予以立法確認(rèn)，從而避免三個(gè)部門各自為政。另一方面，需要進(jìn)行案件移送規(guī)范的制定。在規(guī)范中，需要對(duì)移送程序、移送主體和案件類型等內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，繼而使案件移送的可實(shí)現(xiàn)性和可操作性得到加強(qiáng)。再者，需要制定相應(yīng)的司法監(jiān)督機(jī)制，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的行刑銜接工作進(jìn)行監(jiān)督管理。為此，還要建立相應(yīng)的部門負(fù)責(zé)進(jìn)行案件的移送審查，審查的內(nèi)容需包含移送是否適當(dāng)。而行刑銜接執(zhí)法機(jī)制的完善，則能在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)遇到辦案阻力時(shí)，使司法機(jī)關(guān)協(xié)助其完成案件的順利辦理，繼而使政府司法威信得到維護(hù)。

總而言之，國內(nèi)行政執(zhí)法仍然存在著執(zhí)法主體混亂、執(zhí)法過程不規(guī)范和執(zhí)法缺乏長效性等多種問題。所以，想要提高政府的執(zhí)行力，還需要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)行行政執(zhí)法機(jī)制的改革和完善。而從本文的研究來看，可以從內(nèi)部執(zhí)法程序機(jī)制建立、基層執(zhí)法機(jī)制改革、強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和完善行刑銜接執(zhí)法機(jī)制等多個(gè)角度制定相應(yīng)的政策法律，繼而使行政執(zhí)法機(jī)制得到全面深化改革。

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責(zé)任編輯 宋桂祝