葉子鵬

（中共中央黨校 研究生院，北京 100091）

關(guān)于公共私營(yíng)合作制應(yīng)用的相關(guān)思考
——基于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用的分析考察

葉子鵬

（中共中央黨校 研究生院，北京 100091）

公共私營(yíng)合作制由公共部門與私營(yíng)資本合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，是改善政府治理的有效工具和行政改革的很好方式，其合作共贏理念提升了政府的效能與形象。公共私營(yíng)合作制能夠充分發(fā)揮政府資本的引領(lǐng)作用，減少政府財(cái)政支出和債務(wù)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)公共利益實(shí)現(xiàn)公共福利最大化，私營(yíng)部門則通過(guò)長(zhǎng)期的合同管理降低政策變化與市場(chǎng)波動(dòng)帶來(lái)的不確定性實(shí)現(xiàn)主體利益的最大化。目前實(shí)踐中仍然存在私營(yíng)資本權(quán)益難以保障、資本市場(chǎng)不完善、觀念滯后等障礙。公共私營(yíng)合作制的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的應(yīng)用，在推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，對(duì)于進(jìn)一步推廣公共私營(yíng)合作制具有重要意義。

公共私營(yíng)合作制；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；應(yīng)用

公 共 私 營(yíng)合 作 制， 即 PPP（Public-Private Partnership）是指公共部門通過(guò)與私人部門建立合作伙伴關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的一種制度。根據(jù)亞當(dāng)·斯密的界定，作為投資對(duì)象的公共產(chǎn)品及公共服務(wù)服務(wù)，是指有社會(huì)需求但單純由私人部門提供無(wú)法獲利的領(lǐng)域。作為公共私營(yíng)合作制的運(yùn)行載體，企業(yè)是不同資本優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的最佳場(chǎng)所，而公私合營(yíng)合作制則需要不同資本的協(xié)調(diào)融合，以實(shí)現(xiàn)各資本領(lǐng)域的共同發(fā)展。

公共私營(yíng)合作制所蘊(yùn)含的理念與我國(guó)行政改革的內(nèi)涵高度契合，具體指可引入私營(yíng)資本與政府資本合作，共同提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)。責(zé)任與效率并重、市場(chǎng)與行政共融，這是通過(guò)政府與社會(huì)部門共同合作的全新模式，公共私營(yíng)合作制就是當(dāng)前優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)改善政府治理有效工具，將其與推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，運(yùn)用到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域則更是大有裨益。

一、公共私營(yíng)合作制的歷史淵源及基本內(nèi)涵

公共私營(yíng)合作制不是憑空產(chǎn)生的模式，而是自十九世紀(jì)起開始逐漸發(fā)展成型的。與此同時(shí)，公共私營(yíng)合作制的類型多樣，具有多樣化特征。對(duì)于公共私營(yíng)合作制的歷史淵源及其基本內(nèi)涵的把握是考察其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用的前提和基礎(chǔ)。

1、公共私營(yíng)合作制的歷史淵源

早在十九世紀(jì)，英國(guó)等資本主義國(guó)家的有軌電車和電力供應(yīng)等公共事業(yè)就已開始開始由政府授予私人公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行開發(fā)，甚至還包括發(fā)行國(guó)際性債券進(jìn)行國(guó)際融資籌集資金進(jìn)行鐵路、運(yùn)河等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

上世紀(jì)末，英、美、德、法、澳、日、加等國(guó)開始廣泛推行公共私營(yíng)合作制模式，聯(lián)合國(guó)、世界銀行、歐盟等國(guó)際組織也是進(jìn)行積極推廣，許多發(fā)展中國(guó)家跟進(jìn)實(shí)施，這一模式吸引了全球的目光。公共私營(yíng)合作制模式日益成為極其有效的運(yùn)行方式并不斷創(chuàng)新完善。采取公共私營(yíng)合作制模式，政府不再需要直接建設(shè)公共設(shè)施或提供公共服務(wù)的具體內(nèi)容，而可以將精力投入到制定提供公共服務(wù)及生產(chǎn)公共產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上，積極發(fā)揮社會(huì)組織與企業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和職業(yè)技能，更好地履行政府只能。公共產(chǎn)品的供給越來(lái)越離不開私營(yíng)部門的參與，公共部門提供的醫(yī)療、教育、交通等公共產(chǎn)品并不具備排他性，社會(huì)組織與私營(yíng)部門同樣可以提供富有競(jìng)爭(zhēng)性的公共服務(wù)和產(chǎn)品，公共服務(wù)和產(chǎn)品的生成和供給在現(xiàn)代社會(huì)完全可以分離，政府不一定采取直接生產(chǎn)公共產(chǎn)品的辦法提供公共服務(wù)。

從某種程度上說(shuō)，我國(guó)的國(guó)家體育場(chǎng)就采取了典型的公共私營(yíng)合作制模式進(jìn)行建設(shè)，北京市政府首先通過(guò)資格預(yù)審程序選出有資格參與公開招標(biāo)的企業(yè)，然后進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)估，最終，中信集團(tuán)聯(lián)合體成為項(xiàng)目法人合作方與作為北京市政府出資代表的北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司共同投資組建國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司，全面負(fù)責(zé)國(guó)家體育場(chǎng)的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等一系列工作。

2、公共私營(yíng)合作制的基本內(nèi)涵

（1）公共私營(yíng)合作制的涵義。新公共管理理念強(qiáng)調(diào)將私有資本吸納至公共領(lǐng)域，改善政府單獨(dú)提供公共服務(wù)與產(chǎn)品的舊方式，由政府公共部門和企業(yè)以及社會(huì)組織多方共同參與合作提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。通過(guò)企業(yè)和社會(huì)組織的共同參與能夠更新傳統(tǒng)的政府以單一方式提供公共服務(wù)及公共產(chǎn)品的渠道和理念，提升政府的效能與形象，隨之而來(lái)的是合作領(lǐng)域的不斷拓展，從傳統(tǒng)的基礎(chǔ)建設(shè)擴(kuò)大到建設(shè)維護(hù)政府信息管理系統(tǒng)的建設(shè)等很多新的領(lǐng)域。E.S.薩瓦斯強(qiáng)調(diào)公共私營(yíng)合作制要求政府原來(lái)負(fù)責(zé)的公共事務(wù)由政府和私營(yíng)部門通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、合同承包、合理補(bǔ)助等多種方式共同參與為社會(huì)提供公共物品和服務(wù)。美國(guó)公私伙伴關(guān)系理事會(huì)指出公共私營(yíng)合作制 是公共機(jī)構(gòu)與私人部門通過(guò)協(xié)議采取技術(shù)合作與資產(chǎn)合營(yíng)來(lái)為公眾提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益，滿足公共需求。

（2）公共私營(yíng)合作制的類型。公共私營(yíng)合作制模式的類型多種多樣，根據(jù)政府部門和私營(yíng)資本在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、融資責(zé)任和建設(shè)運(yùn)營(yíng)的定位和作用，公共私營(yíng)合作制模式大致可以分為以下幾類：服務(wù)合同、管理合同、租賃合同、特許、BOT、BOO、BOOT、反轉(zhuǎn)BOOT、混合經(jīng)營(yíng)、出售（周耀東，2005）。最常見(jiàn)的一是外包（BT項(xiàng)目），政府投資，私營(yíng)機(jī)構(gòu)受委托提供部分公共服務(wù)或管理維護(hù)設(shè)施，通過(guò)政府支付保證收益。二是特許經(jīng)營(yíng)（BOT和狹義公共私營(yíng)合作制），需要私營(yíng)資本參與（狹義公共私營(yíng)合作制）或全部投資（BOT），并通過(guò)相應(yīng)的合作機(jī)制與政府共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)分享利益，并且平衡好私營(yíng)資本的利潤(rùn)和項(xiàng)目的公益性，通過(guò)有效監(jiān)管控制成本保障公共服務(wù)質(zhì)量。三是私有化（BOO模式），全部由私營(yíng)資本投資，政府監(jiān)管，向用戶收費(fèi)實(shí)現(xiàn)回報(bào)。

（3）公共私營(yíng)合作制的特征。公共私營(yíng)合作制具有四大特征，第一是伙伴關(guān)系，目標(biāo)一致，以最少的資本投入獲得最多最好的公共產(chǎn)品或服務(wù)；第二是利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，國(guó)有資本與私營(yíng)資本通過(guò)政府補(bǔ)貼和議價(jià)協(xié)商保障共同取得相對(duì)穩(wěn)定的長(zhǎng)期投資回報(bào)；第三是國(guó)有資本杠桿化，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中增加私營(yíng)資本的股權(quán)比例，從而提高國(guó)有資本的控制力；第四是透明化促效率，以股權(quán)合作為紐帶，通過(guò)透明化提高國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)效率。

（4）公共私營(yíng)合作制的法律關(guān)系界定。公共私營(yíng)合作制的法律主體包括政府和私營(yíng)部門，政府負(fù)責(zé)制定規(guī)則、采購(gòu)服務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任，私營(yíng)部門則在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)獲得合理地回報(bào)。公共私營(yíng)合作制的法律內(nèi)容主要有公開招標(biāo)機(jī)制、合作方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、合同期限規(guī)定、伙伴關(guān)系中的糾紛解決和法律救濟(jì)。在大陸法系國(guó)家政府優(yōu)先保障公共利益，如法國(guó)、葡萄牙等國(guó)明確規(guī)定公共產(chǎn)品占有合同、公用事業(yè)特許合同、公共工程合同、公共采購(gòu)合同等公共私營(yíng)合作制模式下的合同屬于行政合同。在英美等普通法系國(guó)家公共私營(yíng)合作制合同屬于民事合同。

二、公共私營(yíng)合作制的優(yōu)勢(shì)及實(shí)踐障礙分析

公共私營(yíng)合作制模式在實(shí)行過(guò)程中存在著其他模式無(wú)法比擬的巨大優(yōu)勢(shì)，但是在實(shí)踐過(guò)程中仍然存在著私營(yíng)資本權(quán)益難以保障、資本市場(chǎng)不完善和資源配置觀念滯后的障礙。

1、公共私營(yíng)合作制的優(yōu)勢(shì)

公共私營(yíng)合作制能夠充分發(fā)揮政府資本的引領(lǐng)作用，帶動(dòng)社會(huì)私營(yíng)資本，減少政府財(cái)政支出和債務(wù)負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大資本來(lái)源，提供特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓私營(yíng)資本承擔(dān)部分政府公共部門職能，參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，并獲得相應(yīng)收益。私營(yíng)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)，直接提高了項(xiàng)目融資及營(yíng)運(yùn)能力。公共私營(yíng)合作制推動(dòng)國(guó)有資本與民營(yíng)資本的股權(quán)合作，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康高質(zhì)發(fā)展。

從政府與市場(chǎng)的關(guān)系看政府與市場(chǎng)的定位與作用不同，私人產(chǎn)品靠市場(chǎng)機(jī)制調(diào)配資源，政府負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品提供，而外部性造成的市場(chǎng)失靈和低效尋租的政府失靈產(chǎn)生的分配不公使得單純的政府或市場(chǎng)在現(xiàn)實(shí)中都難以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的公共服務(wù)與產(chǎn)品。因此只有公共部門和私營(yíng)部門密切合作才能實(shí)現(xiàn)高效高質(zhì)的提供公共產(chǎn)品，公共私營(yíng)合作制模式是政府與市場(chǎng)融合共同提供公共服務(wù)與產(chǎn)品的理想制度，公共私營(yíng)合作制 模式是新型的公共產(chǎn)品供給方式，實(shí)現(xiàn)了公共物品生產(chǎn)與供給的分離，提供了實(shí)現(xiàn)公正高效的更多路徑。政府通過(guò)嚴(yán)格的合同引導(dǎo)私營(yíng)部門并利用私營(yíng)部門在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中具備的高效率促進(jìn)公共利益實(shí)現(xiàn)公共福利最大化，私營(yíng)部門則通過(guò)長(zhǎng)期的合同管理降低政策變化與市場(chǎng)波動(dòng)帶來(lái)的不確定性實(shí)現(xiàn)主體利益的最大化。

2、公共私營(yíng)合作制的實(shí)踐障礙分析

（1）私營(yíng)資本權(quán)益難以保障。在國(guó)有資本壟斷的領(lǐng)域，社會(huì)資本難以進(jìn)入，控股機(jī)會(huì)稀缺，投資權(quán)益不易保障，政資不分，缺乏投票決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和信息權(quán)等，相關(guān)法律法規(guī)缺乏配套實(shí)施細(xì)則，執(zhí)法主體不明確，司法機(jī)關(guān)往往保護(hù)國(guó)資，政策缺乏落實(shí)機(jī)制，缺少第三方評(píng)估和監(jiān)督，政府公權(quán)偏袒國(guó)資，導(dǎo)致社會(huì)資本權(quán)益難以得到有效保障，影響資本融合。

（2）資本市場(chǎng)不完善。公共私營(yíng)合作制需要完善的資本市場(chǎng)，但目前國(guó)內(nèi)的資本市場(chǎng)直接融資滯后，不僅銀行難以貸款，股權(quán)、期權(quán)、債券等直接融資渠道嚴(yán)重匱乏；而且直接融資結(jié)構(gòu)不合理，債券融資的比例過(guò)低，能夠利用股權(quán)融資的企業(yè)太少。

（3）資源配置觀念滯后。公共私營(yíng)合作制的大力推進(jìn)需要制定一系列有針對(duì)性的市場(chǎng)化資源配套政策，扶持非公有資本快速發(fā)展；采取更大力度推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)不斷改革，讓資本市場(chǎng)為企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革實(shí)行杠桿并購(gòu)提供資金來(lái)源。

三、以公共私營(yíng)合作制推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

公共私營(yíng)合作制應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要考慮諸多相關(guān)問(wèn)題。首先是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀，以及適合我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共私營(yíng)合作制類型，在此基礎(chǔ)上探討該應(yīng)用的保障機(jī)制及合理激勵(lì)機(jī)制。

1、我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀

當(dāng)前我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀總體良好，但仍存在諸多問(wèn)題，比如國(guó)有資本為主，投資主體單一；地方政府變相擔(dān)保，通過(guò)慰問(wèn)函等不規(guī)范方式向銀行提供貸款擔(dān)保；地方債務(wù)膨脹，地方財(cái)政壓力大，不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；高度依賴土地收入，局限性很大，難以滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；此外，重建設(shè)輕管理，維護(hù)不利，容易造成重復(fù)建設(shè)。

2、適合我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共私營(yíng)合作制

適合我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共私營(yíng)合作制主要可分為使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)。使用者付費(fèi)多用于特許經(jīng)營(yíng)的公共私營(yíng)合作制模式，主要包括BOT、BOO 和BOOT 等類型，如軌道交通、高速公路、自來(lái)水等公共項(xiàng)目。政府付費(fèi)是由政府用稅收向私營(yíng)資本建設(shè)者購(gòu)買服務(wù)，被稱為私人主動(dòng)融資（PFI） 模式，例如學(xué)校、醫(yī)院等項(xiàng)目，可以長(zhǎng)期緩解財(cái)政壓力。

3、公共私營(yíng)合作制應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的保障機(jī)制

公共私營(yíng)合作制涉及公共部門利益、公眾利益、投資者利益，應(yīng)該建立有效地保障機(jī)制協(xié)調(diào)各方利益。首先制定完善的法律法規(guī)保障私營(yíng)資本的利益，建議由全國(guó)人大制訂私營(yíng)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施法。其次給予明確的財(cái)政、稅收、金融等政策支持，吸納更多私營(yíng)資本投入。第三是嚴(yán)格管理，通過(guò)設(shè)立相應(yīng)的管理部門來(lái)加強(qiáng)對(duì)公共私營(yíng)合作制項(xiàng)目的管理，包括制定項(xiàng)目實(shí)施方針、決策機(jī)制、評(píng)估方式、信息透明、監(jiān)督調(diào)控等，保障國(guó)有資本與私營(yíng)資本的安全和積極性，推動(dòng)我國(guó)公共私營(yíng)合作制項(xiàng)目的發(fā)展。

4、公共私營(yíng)合作制應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合理激勵(lì)措施

對(duì)于投資較大、施工難度高和內(nèi)部結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)多的機(jī)場(chǎng)、鐵路、地鐵、港口等項(xiàng)目，需要政府提供很多激勵(lì)措施吸引私營(yíng)資本。主要方式有政府投資贊助，指政府提供必要國(guó)有資本，并在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段不要求分紅。政府幫助私營(yíng)資本融資，提高私營(yíng)資本獲得貸款可能性。政府所提供擔(dān)保降低私營(yíng)資本風(fēng)險(xiǎn)，保證獲得穩(wěn)定的現(xiàn)金流。政府在權(quán)利范圍對(duì)投資者提供一定的稅收減免，幫助私營(yíng)資本進(jìn)入新市場(chǎng)。

公共私營(yíng)合作制項(xiàng)目是各類資本在合作中獲得回報(bào)實(shí)現(xiàn)共贏，不只是融資機(jī)制，也是發(fā)解放生產(chǎn)力的戰(zhàn)略選擇。私營(yíng)資本不僅為政府提供資金，還提高了管理水平，創(chuàng)新了管理模式，使市場(chǎng)配置資源的作用得到更多認(rèn)同，成為政府更好匹配磨合各種操作機(jī)制的重要改革事項(xiàng)。

公共私營(yíng)合作制的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的應(yīng)用，在推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，對(duì)于進(jìn)一步推廣公共私營(yíng)合作制具有重要意義。公共私營(yíng)合作制的實(shí)踐為進(jìn)一步的行政改革開辟了新的路徑，具有特殊的理論貢獻(xiàn)和實(shí)踐價(jià)值，必將對(duì)我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府實(shí)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)型提供切實(shí)有效的功用。

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（責(zé)任編輯：孫嘉）