李　悅，肖　芮

（湖北大學(xué)　商學(xué)院，湖北　武漢　430062）

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論我國耕地保護補償

李悅，肖芮

（湖北大學(xué)商學(xué)院，湖北武漢430062）

摘要：本文從耕地利用與城市化發(fā)展的相互影響入手，分析了城市化對我國耕地造成的不利影響，認為國家需要從兩個方面進行補償。一方面，應(yīng)從耕地的經(jīng)濟、社會和被忽視的生態(tài)價值保護的必要性和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面進行補償；另一方面，根據(jù)耕地農(nóng)用利用比較收益低下及公共物品屬性，應(yīng)對其正外部性進行補償。并通過借鑒美國、德國、加拿大的成功經(jīng)驗，對我國耕地保護目前的現(xiàn)狀提出了改善意見。

關(guān)鍵詞：耕地利用；耕地補償；生態(tài)補償

耕地具有經(jīng)濟價值、社會價值和生態(tài)價值。中國是一個人口大國，而耕地相對短缺。處于城市化發(fā)展中的中國，科技迅猛發(fā)展，經(jīng)濟不斷創(chuàng)新，這些不僅影響了耕地的利用，甚至是以耕地資源“代價性減少”為基礎(chǔ)。耕地面積減少、質(zhì)量的下降、失地農(nóng)民保障的缺失、城市土地開發(fā)成本低且用地效率低以及耕地污染、退化等等問題；農(nóng)地具有多宜性及正外部性，農(nóng)產(chǎn)品由于其公共產(chǎn)品屬性，在價格無法帶來利潤情況下，正外部性無法得到補償且保障補貼政策遲遲未明確立法保護，如果不解決，耕地轉(zhuǎn)用情況加上耕地利用問題勢必會愈演愈烈，從而影響我國社會、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

城市化帶來的耕地資源的缺失，可以從兩個方面進行優(yōu)化：整體上協(xié)調(diào)耕地供需與人口增長、工業(yè)化發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌城市化進程的矛盾；具體通過集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，提高土地利用集約度和利用效率。對于出現(xiàn)的問題，除了宏觀調(diào)控，最迅速有效的解決辦法之一就是對其損失進行合理補償。

一、耕地補償?shù)膭澐?/h2>

綜述耕地補償技術(shù)路線與理論邏輯，耕地補償大致分為基于外部性內(nèi)部化原理的補償、基于發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移原理的補償和基于社會平均收益原理的補償。

外部性內(nèi)部化原理的補償是指耕地農(nóng)業(yè)利用所創(chuàng)造的外部效益（經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益）由其他社會成員免費享受，而對農(nóng)民保有和保護耕地給予的相應(yīng)經(jīng)濟補償。政府補貼和產(chǎn)權(quán)交易方式是實現(xiàn)外部性內(nèi)部化的典型補償方式。基于發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移原理的補償是指發(fā)展權(quán)從所有權(quán)總的分離，產(chǎn)生的歸屬和收益分配的問題；基于社會平均收益原理的補償是指農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)勞動應(yīng)該得到社會平均工資，投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的資本也應(yīng)得到平均利潤。農(nóng)民因從事糧食生產(chǎn)而失去的機會成本遠大于生產(chǎn)所得，國家應(yīng)該對其進行補償，農(nóng)民也會因此提高保護耕地的積極性。

學(xué)術(shù)界對于外部性和發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的理論主要進行區(qū)域補償研究。耕地保護區(qū)域補償是指為了協(xié)調(diào)不同地區(qū)在耕地保護上的利益關(guān)系，即在總體上最大限度地保護有限的耕地資源、滿足社會經(jīng)濟發(fā)展對耕地的合理要求，而從盡量滿足區(qū)域之間耕地保護責任和義務(wù)對等的角度出發(fā)，由經(jīng)濟發(fā)達、人多地少且不全履行本區(qū)域耕地保護責任的一方，向經(jīng)濟欠發(fā)達、人少地多且過多承擔耕地保護任務(wù)的一方提供補償?shù)囊环N社會經(jīng)濟活動。對于面向農(nóng)戶的補償研究主要依據(jù)社會平均收益原理及部分發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移原理。

二、耕地補償價值測算模型

要做出合理補償，首先必須測算出需要補償?shù)母貎r值。通過對耕地資源價值構(gòu)成的綜合分析，本文認為耕地資源總價值應(yīng)包括市場價值與非市場價值。耕地保護經(jīng)濟補償內(nèi)涵與實質(zhì)的揭示，指出耕地保護經(jīng)濟補償范圍只應(yīng)包括具有正外部性的非市場價值，即耕地資源的生態(tài)價值和社會價值。另一部分學(xué)者認為補償包括耕地直接損失補償和機會成本。

國外的價值評價法有成本分析法（CAM）、特征價值法（HPM）、條件價值法（CVM）、旅行成本法（TCM）等。國內(nèi)主要分為條件價值評估法（CVM）和綜合評價法。蔡運龍?zhí)岢龈乇Ｗo經(jīng)濟補償標準的計算模式V=Vc+Ve+Vs。其中，V表示單位面積耕地資源的總價值；Vc、Ve和Vs分別表示單位面積耕地資源的經(jīng)濟價值、生態(tài)價值和社會價值。廖和平等提出從經(jīng)濟產(chǎn)出價值、社會保障價值、發(fā)展權(quán)價值、國家糧食安全戰(zhàn)略價值和生態(tài)安全價值五方面初步核算耕地資源價值，并分析測算耕地保護區(qū)域補償標準。謝高地提出的“中國生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值當量因子表”測算耕地生態(tài)效益及景觀與科學(xué)文化效益，采用替代成本法測算糧食安全效益和社會保障效益，是多種方法的集成和綜合。

三、國外耕地生態(tài)補償經(jīng)驗借鑒

1、美國

從20世紀30年代美國為解決干旱、沙塵暴、經(jīng)濟蕭條等問題展開的“休耕計劃”到政府補貼政策，再到1985年農(nóng)業(yè)經(jīng)濟滑坡再次展開的土地休耕計劃及建立生態(tài)補償制度可以看出，美國耕地補償，是在利用土地休耕計劃期間，建立了農(nóng)業(yè)保護基金，生態(tài)補償制度，成立了保護項目，充分公平合理地補償了農(nóng)民，激勵計劃的完成與實施，解決了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題。

2、德國

德國將對生態(tài)農(nóng)業(yè)的重視，反映到了強調(diào)耕地生態(tài)功能的土地利用規(guī)劃和綠色、生態(tài)、安全可持續(xù)的農(nóng)業(yè)發(fā)展體系、系統(tǒng)全面的法律法規(guī)以及環(huán)境友好型生產(chǎn)方式的建立上。德國采用政府支付為主，企業(yè)參與的模式，對實施農(nóng)業(yè)環(huán)保措施的農(nóng)民按照耕地質(zhì)量給予不同等級的資金補貼，同時還為農(nóng)民提供技術(shù)服務(wù)，用以鑒定有機農(nóng)產(chǎn)品。一般生產(chǎn)有機農(nóng)產(chǎn)品的企業(yè)都會加入相關(guān)協(xié)會，協(xié)會會對其進行定期抽查、檢測，并對不合格規(guī)定的企業(yè)進行懲罰?？偟膩碚f，德國是用耕地生態(tài)補償改變了農(nóng)民的耕作方式，促進了生態(tài)農(nóng)業(yè)的建立，保障了國家糧食安全。

3、加拿大

首先，加拿大的耕地補償理念從單純的保護土地資源擴展為健全土地資源與農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村“四位一體”的協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村協(xié)同發(fā)展。其次，健全補償組織，加拿大依靠政府、NGOS、民間團體與組織、個體等多個主體聯(lián)合推動農(nóng)地保護補償。同時，實現(xiàn)社會化管理。再次，提高補償方式“四化”——多樣化、專業(yè)化、動態(tài)化與梯度化。最后，完善補償法規(guī)，規(guī)范補償機制，充分發(fā)揮農(nóng)地保護補償政策效應(yīng)，通過健全耕地補償法規(guī)，保障耕地保護補償?shù)姆€(wěn)定性、權(quán)威性和科學(xué)性，從而實現(xiàn)耕地保護補償政策的高效性和長效性。

四、我國耕地生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀

1、我國耕地的生態(tài)價值認識不足

耕地具有經(jīng)濟、社會和生態(tài)三大價值，而我國目前卻忽視了對耕地生態(tài)價值的保護。在現(xiàn)實中地方政府和農(nóng)民對保護耕地的生態(tài)環(huán)境缺乏積極主動性，導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降。

2、我國耕地生態(tài)保護立法存在的問題

首先，立法中缺少耕地生態(tài)保護的相關(guān)規(guī)定。我國有關(guān)耕地保護的相關(guān)規(guī)定基本上是對耕地數(shù)量進行保護，缺乏完整的、系統(tǒng)的耕地生態(tài)保護性的法律制度，沒有法律權(quán)威做保障。其次，缺乏相關(guān)的鼓勵和優(yōu)惠措施。最后，缺乏系統(tǒng)的監(jiān)督體系。由于資金、技術(shù)和人力、物力等方面的限制，我國目前還沒有建立起專門的耕地保護動態(tài)監(jiān)測體系，而《土地管理法》也并沒有對如何監(jiān)督檢查作出詳細的說明。

3、我國耕地保護實踐中生態(tài)補償?shù)娜笔?/p>

我國人多地少，供不應(yīng)求，只能盲目的通過增加化肥農(nóng)藥的數(shù)量來提高農(nóng)作物的產(chǎn)量，從而增加收益。一定程度上收益是增加了，但是這些化肥農(nóng)藥會通過生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)對空氣和地下水造成不可泯滅的污染。

五、耕地生態(tài)補償機制建立的路徑建議

1、完善耕地保護生態(tài)補償?shù)牧⒎?/p>

將生態(tài)補償制度法律化，可使生態(tài)補償制度步入正軌，并能更好地順利執(zhí)行。應(yīng)加大耕地保護生態(tài)環(huán)境補償法規(guī)的普法力度，加強耕地生態(tài)價值宣傳，提高人們對生態(tài)服務(wù)功能的認識，使耕地生態(tài)補償制度在立法、司法、執(zhí)法、守法過程中得到體現(xiàn)。

2、完善與耕地資源有關(guān)的稅費制度

當今世界上大多數(shù)國家都確立了環(huán)境稅費制度，通過稅收的方式保護生態(tài)環(huán)境。我國相關(guān)稅收制度主要表現(xiàn)在：耕地占用稅方面，應(yīng)征范圍過小，免征項目需要適當取消；農(nóng)地流轉(zhuǎn)稅方面，征收部門分散，沒有形成監(jiān)管體系，征收力量不足；有關(guān)生態(tài)環(huán)境的稅收，一方面缺乏跟上環(huán)境步伐相應(yīng)的稅費制度，另一方面已有的稅收制度力度不足以規(guī)范破壞行為。

3、提高耕地保護的公眾參與程度

加拿大在農(nóng)地保護補償機制中逐漸突出農(nóng)戶角色作用，農(nóng)戶在解決自然環(huán)境保護問題中占有非常重要的位置，許多項目驗證通過農(nóng)民來保護農(nóng)田是發(fā)展保護農(nóng)田最好的方法。中國也應(yīng)該鼓勵農(nóng)戶積極參與項目設(shè)計，強化其在項目運行中的作用。角色的變化有利于農(nóng)戶樹立主人翁精神，進而提高參與和執(zhí)行項目的積極性。

4、促進多元化的生態(tài)補償方式

中國目前最常見最直接的補償方式為資金補償，但是農(nóng)民受文化素質(zhì)限制，往往不會科學(xué)合理地使用資金。在這種情況下，可以采用物質(zhì)、技術(shù)支持的方式予以補償。在實物和經(jīng)濟不足情況下，還可以采取政策補償。目前中國采取糧食直補、良種和農(nóng)機補貼、農(nóng)資綜合直接補貼等農(nóng)業(yè)補貼政策。

5、實現(xiàn)動態(tài)平衡中量的平衡到質(zhì)的平衡，提高耕地質(zhì)量

耕地質(zhì)量的高低關(guān)系到糧食產(chǎn)出量，是關(guān)系國計民生的大事。要提高耕地的生產(chǎn)力，實現(xiàn)耕地從量的平衡到質(zhì)的平衡的轉(zhuǎn)變，保證農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。要努力維護好現(xiàn)有耕地，恢復(fù)好已經(jīng)受到破壞的耕地，提高耕地生產(chǎn)率，科學(xué)合理的利用耕地，防止水土流失和耕地污染，做好耕地生態(tài)補償?shù)母黜椆ぷ?。還要建立和完善耕地生態(tài)補償基金制度，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，提高耕地生態(tài)補償科技監(jiān)測和建立耕地生態(tài)補償評估制度等。

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（責任編輯：張瓊芳）