蒲麗娟

(四川省委黨校區(qū)域經(jīng)濟(jì)教研部，四川　成都　610074)

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第三方咨詢機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的制度完善

蒲麗娟

(四川省委黨校區(qū)域經(jīng)濟(jì)教研部，四川成都610074)

摘要：在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”的背景下，政府融資路徑轉(zhuǎn)型成為當(dāng)下的研究熱點(diǎn)，其中PPP模式被各地政府競(jìng)相采用。而在缺乏法律規(guī)范和投資經(jīng)驗(yàn)的情況下，地方政府需要借力第三方咨詢機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目評(píng)估與運(yùn)行。本文以第三方咨詢機(jī)構(gòu)介入PPP項(xiàng)目咨詢現(xiàn)狀為研究對(duì)象，試圖界定并厘清咨詢機(jī)構(gòu)的職能，完善PPP項(xiàng)目的咨詢制度。

關(guān)鍵詞：咨詢機(jī)構(gòu)；PPP項(xiàng)目；制度完善

2015年4月，國家六部委聯(lián)合公布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(2015年第25號(hào)令)，這部由多部門共同出臺(tái)的法規(guī)被認(rèn)為是現(xiàn)行推進(jìn)PPP模式的“基本法”。隨后，財(cái)政部發(fā)文《財(cái)政支持穩(wěn)增長的政策措施》，文中提出在加快推廣PPP模式的同時(shí)，要規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施，嚴(yán)格篩選新一批適宜采用PPP模式的項(xiàng)目；并要強(qiáng)化契約意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)理念，從財(cái)政中長期可持續(xù)發(fā)展、項(xiàng)目全生命周期的角度，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)納入中期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制體系。2016年初，我國出臺(tái)了《中華人民共和國政府和社會(huì)資本合作法(征求意見稿)》，標(biāo)志著PPP制度的建立完善與風(fēng)險(xiǎn)控制將被法制化。

風(fēng)險(xiǎn)控制是PPP項(xiàng)目推進(jìn)的重要保障。其中，完善咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的咨詢制度是適度控制風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)途徑表現(xiàn)。通過對(duì)政府部門、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)等多方進(jìn)行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)：由于參與PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)不足，多方參與主體均有強(qiáng)烈的咨詢服務(wù)需求，并對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)的建議有強(qiáng)烈的依賴性。而目前咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)在參與項(xiàng)目評(píng)價(jià)與項(xiàng)目管理方面尚無相應(yīng)的制度約束，極易導(dǎo)致咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)在利益的驅(qū)動(dòng)下違背項(xiàng)目篩選原則，最終將項(xiàng)目包裝成“偽PPP項(xiàng)目”。面對(duì)當(dāng)下咨詢機(jī)構(gòu)參差不齊、PPP模式經(jīng)驗(yàn)不足、眾多主體訴求不一的現(xiàn)象，咨詢服務(wù)的稍不謹(jǐn)慎都會(huì)直接導(dǎo)致物有所值評(píng)價(jià)(Value for Money，VFM)的失真，從而損害一方或多方參與主體的利益，最終影響PPP模式的良性發(fā)展。所以，為實(shí)現(xiàn) PPP模式的長期利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，除認(rèn)可并借助專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的咨詢服務(wù)外，政府部門還應(yīng)提高自身對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)知能力，在建立咨詢機(jī)構(gòu)庫的同時(shí)，盡快完善咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目咨詢的制度建設(shè)，做到優(yōu)先防范、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、互利共贏。

一、咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目大有可為

(一)國家政策的大力支持

為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制 鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號(hào))，財(cái)政部、發(fā)改委相繼出臺(tái)了一系列部門規(guī)章及規(guī)范性文件推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式。

財(cái)政部在《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))中指出“要積極借鑒物有所值(VFM)評(píng)價(jià)理念和方法，對(duì)擬采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目進(jìn)行篩選，必要時(shí)可委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行；在訂立具體合同時(shí)，地方各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門、專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)，因地制宜地研究完善合同條款，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效?！?/p>

發(fā)改委在《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))中提出了“要積極發(fā)揮各類專業(yè)中介機(jī)構(gòu)在 PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)評(píng)估、成本核算、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、決策論證、合同管理、項(xiàng)目融資等方面的積極作用，提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性、項(xiàng)目管理的專業(yè)性以及項(xiàng)目實(shí)施效率?！?/p>

(二)政府機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)不足

由于PPP項(xiàng)目周期較長，不可預(yù)見因素較多，目前政府部門在法律咨詢、財(cái)務(wù)核算、合同管理、項(xiàng)目融資等方面尚缺少推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施的技能與經(jīng)驗(yàn)。“他山之石，可以攻玉”，專業(yè)的咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)具備多元化的項(xiàng)目投資經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)與專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的合作，可以幫助政府在PPP項(xiàng)目中優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，尋求談判機(jī)遇，找到切實(shí)可行的運(yùn)作實(shí)施程序，為PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)提供智力支持，從而推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作模式的發(fā)展。

(三)實(shí)施階段法規(guī)不明確

社會(huì)資本在投資PPP項(xiàng)目時(shí)主要擔(dān)心融資、招標(biāo)、收益、管理等環(huán)節(jié)的相關(guān)問題，特別是準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目的收益來源以及政治風(fēng)險(xiǎn)問題等。面對(duì)目前我國PPP模式法律體系的繁雜，有行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文本，不同部門的管理辦法也不盡相同，社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目非常期盼得到咨詢機(jī)構(gòu)的幫助和服務(wù)。如：針對(duì)招投標(biāo)環(huán)節(jié)，財(cái)政部出臺(tái)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》，而發(fā)改委采取《招標(biāo)投標(biāo)法》，兩者在招標(biāo)方法上略有不同，咨詢機(jī)構(gòu)可憑借經(jīng)驗(yàn)通過項(xiàng)目流程設(shè)計(jì)，幫助社會(huì)資本提高參與PPP項(xiàng)目投資的可能性。

二、國內(nèi)外咨詢機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀

(一)國外PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)現(xiàn)狀

國外PPP項(xiàng)目的政策咨詢服務(wù)主要從PPP中心獲得。如：加拿大是國際公認(rèn)的PPP運(yùn)用最好的國家之一。加拿大組建了國家層級(jí)的PPP中心，即“加拿大PPP中心”，該中心是一個(gè)國有公司，專門負(fù)責(zé)協(xié)助政府推廣宣傳PPP模式，參與具體PPP項(xiàng)目開發(fā)和咨詢。澳大利亞的“維多利亞PPP合作中心”也同樣提供意見咨詢，落實(shí)相關(guān)政策，評(píng)估項(xiàng)目成本和預(yù)算，協(xié)助財(cái)政局審批項(xiàng)目等服務(wù)，雇員的專業(yè)涉及法律、經(jīng)濟(jì)、金融和工程等多方面。

(二)國內(nèi)PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)現(xiàn)狀

2014年底，我國財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作(PPP)中心已正式獲批，但面對(duì)全國日益增長的PPP項(xiàng)目投資咨詢需求，仍力不從心。目前的咨詢服務(wù)主要來自各省市自己建立的PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫。

例如：河南省某市政道路PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施過程中就采用了“政府+咨詢機(jī)構(gòu)”共同研討的方式推進(jìn)。據(jù)調(diào)研了解，該咨詢機(jī)構(gòu)將針對(duì)政府部門提供該P(yáng)PP項(xiàng)目的全生命周期服務(wù)，主要咨詢服務(wù)包括以下內(nèi)容：

(1)項(xiàng)目識(shí)別階段：協(xié)助政府篩選出適合PPP運(yùn)作模式的項(xiàng)目等。(2)項(xiàng)目準(zhǔn)備階段：協(xié)助政府設(shè)計(jì)PPP模式運(yùn)作的基本交易架構(gòu)和商業(yè)模式，并編制PPP實(shí)施方案和工作計(jì)劃。(3)項(xiàng)目采購階段：協(xié)助政府參與政府與中標(biāo)(成交)的社會(huì)資本協(xié)商、談判、磋商并發(fā)表專業(yè)建議。(4)項(xiàng)目建設(shè)階段：協(xié)助政府制定項(xiàng)目監(jiān)督條例，并協(xié)助政府對(duì)進(jìn)行項(xiàng)目監(jiān)督，合同修訂、爭(zhēng)議解決等工作。(5)項(xiàng)目移交階段：協(xié)助政府制定項(xiàng)目移交性能測(cè)試方案等。

該項(xiàng)目實(shí)施采取由洛陽市財(cái)政局和住建委選擇專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，但并不完全依靠專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的方式進(jìn)行研討咨詢，同時(shí)約定咨詢機(jī)構(gòu)全生命周期的參與機(jī)制，具有一定的代表性，但亦無具體的約束機(jī)制。

(三)我國PPP咨詢服務(wù)存在的主要問題

目前我國PPP咨詢服務(wù)存在約束力不足和制度不完善的問題，例如：(1)一些項(xiàng)目通過咨詢服務(wù)被包裝成“偽PPP項(xiàng)目”獲取銀行貸款；(2)一些項(xiàng)目被政府和咨詢機(jī)構(gòu)共同粉飾為“政府套利工具”獲取財(cái)政撥款；(3)一些項(xiàng)目在咨詢建議下違反招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范；(4)一些項(xiàng)目在采納咨詢意見后簽訂了不公平的回購條約；(5)一些項(xiàng)目在接受非專業(yè)咨詢測(cè)算后錯(cuò)誤估計(jì)投資利潤等。上述不當(dāng)行為缺少相應(yīng)的法律監(jiān)管與道德約束，咨詢機(jī)構(gòu)不僅不會(huì)因此承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，還會(huì)因此導(dǎo)致項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)(Value for Money，VFM)失真，從而損害公眾利益，引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，最終影響PPP模式的良性發(fā)展。

三、咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目咨詢的制度完善

我國目前仍處于PPP模式推行的初期階段，只考慮設(shè)立“咨詢機(jī)構(gòu)庫”引入咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，面對(duì)當(dāng)下多方主體咨詢市場(chǎng)的需求激增，我們還需要從以下幾個(gè)方面對(duì)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行制度完善：

(一)明確咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目咨詢的角色定位

無論是在項(xiàng)目前期的識(shí)別發(fā)起、準(zhǔn)備采購、與社會(huì)資本磋商談判、合同簽署，還是項(xiàng)目執(zhí)行中的行政監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)以及項(xiàng)目執(zhí)行后期的移交等過程中，必須明確無論咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)的能力多強(qiáng)，也只是作為政府PPP項(xiàng)目的顧問角色。同時(shí)，相關(guān)行業(yè)的主管部門要不斷提高自身職業(yè)素質(zhì)，放眼項(xiàng)目方案的全生命周期，方可把控咨詢機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，保障與社會(huì)資本項(xiàng)目談判磋商的有效性和科學(xué)性。

(二)完善咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目咨詢的進(jìn)入與退出制度

在PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)入庫比選方面，要“廣撒網(wǎng)，多斂魚，擇優(yōu)而從之”，除咨詢公司和研究中心以外，可廣泛引入經(jīng)驗(yàn)豐富的會(huì)計(jì)師事務(wù)所和律師事務(wù)所，通過評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)領(lǐng)域和資歷經(jīng)驗(yàn)等因素?fù)駜?yōu)選擇，為PPP模式提供多元化、專業(yè)化的咨詢服務(wù)。在PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)退出方面，若PPP咨詢機(jī)構(gòu)存在不作為或亂作為的現(xiàn)象，政府部門應(yīng)主動(dòng)保障咨詢方的利益，將該咨詢機(jī)構(gòu)列入負(fù)面清單或剔除出庫，有效保障PPP模式的安全推進(jìn)。

(三)建立咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目咨詢的考核制度

據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前咨詢機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目咨詢是無需相應(yīng)資質(zhì)的，入庫的咨詢機(jī)構(gòu)均可參與各類項(xiàng)目的咨詢。而PPP項(xiàng)目因其長期性和復(fù)雜性的特征，每一項(xiàng)目均有不可復(fù)制性，所以應(yīng)著重加強(qiáng)咨詢機(jī)構(gòu)的服務(wù)匹配與管理考核。一方面，在項(xiàng)目執(zhí)行前可建立參與環(huán)節(jié)的考核制度，包括法律支持、技術(shù)服務(wù)、現(xiàn)場(chǎng)勘探、文件編制、工作能效等多項(xiàng)因素的量化考核等；另一方面，在項(xiàng)目執(zhí)行后可對(duì)項(xiàng)目建立全生命周期的考核評(píng)價(jià)，特別是對(duì)因方案設(shè)計(jì)不合理，如通過不當(dāng)?shù)恼档?、回購安排等給政府增加財(cái)政補(bǔ)貼或支出風(fēng)險(xiǎn)等的咨詢機(jī)構(gòu)，應(yīng)參照上述PPP項(xiàng)目咨詢的退出制度執(zhí)行。針對(duì)服務(wù)較好、項(xiàng)目設(shè)計(jì)優(yōu)良的咨詢機(jī)構(gòu)，還可根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模和難易程度，合理安排一些相應(yīng)的咨詢經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)及咨詢優(yōu)先政策，有效促進(jìn)PPP咨詢服務(wù)的良性發(fā)展。

(四)提升咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的職業(yè)道德修養(yǎng)

在我國，目前除一些咨詢公司有設(shè)定自己的管理咨詢職業(yè)道德守則外，全國尚無統(tǒng)一的管理咨詢職業(yè)道德規(guī)范。但從目前咨詢公司各自擬定的職業(yè)守則來看，均提出要體現(xiàn)“客戶利益的最大化”。而社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)不同于一般企業(yè)投資，顯然“一切從咨詢客戶的利益出發(fā)”并不符合PPP模式的內(nèi)在要求——利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。故參與PPP項(xiàng)目的咨詢機(jī)構(gòu)要充分認(rèn)識(shí)到自身在PPP模式中的重要作用，特別是在PPP模式建立初期，科學(xué)公正的項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案和多方共贏的咨詢服務(wù)思路才是咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的職業(yè)道德修養(yǎng)所在。

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