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        淺析中國(guó)高速公路管理體制改革

        2016-12-28 21:15:14曾國(guó)煒
        中國(guó)科技博覽 2016年24期
        關(guān)鍵詞:運(yùn)營(yíng)體制改革公路

        曾國(guó)煒

        [摘 ?要]我國(guó)高速公路建設(shè)起步于20世紀(jì)80年代中葉,目前,我國(guó)高速公路總里程已經(jīng)躍居世界第二位,有高速公路建設(shè),就有高速公路管理??v觀我國(guó)高速公路的發(fā)展和演進(jìn),如同高速公路發(fā)展初期缺乏建設(shè)經(jīng)驗(yàn)一樣,我國(guó)高速公路管理也是在管理體制理論準(zhǔn)備不足,不同管理體制產(chǎn)生的不同管理效應(yīng),使高速公路管理更為社會(huì)所關(guān)注。

        [關(guān)鍵詞]公路 運(yùn)營(yíng) 管理 體制改革

        中圖分類號(hào):U4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-914X(2016)24-0067-01

        一、我國(guó)高速公路管理體制現(xiàn)狀

        (一)多種管理體制模式并存

        我國(guó)《公路法》第18條規(guī)定給出了我國(guó)公路管理體制的原則框架,但是對(duì)于許多具體問(wèn)題則賦予各級(jí)地方政府(尤其是省級(jí)政府)自行解決,導(dǎo)致各地對(duì)高速公路管理體制的選擇呈現(xiàn)出“八仙過(guò)海,各顯其能”之勢(shì),創(chuàng)建了多種管理體制模式。

        (二)分散管理

        “諸侯割據(jù)”。按照“誰(shuí)投資,誰(shuí)經(jīng)營(yíng)”的原則,我國(guó)高速公路建設(shè)投資的多元化必然導(dǎo)致多頭經(jīng)營(yíng)管理,出現(xiàn)“諸侯割據(jù)”的局面。即便是一條連通的高速公路,由于投資主體不同、建設(shè)時(shí)期不同,其經(jīng)營(yíng)管理的歸屬也不同。再者,我國(guó)目前尚未出臺(tái)全國(guó)性的高速公路管理法律法規(guī),“諸侯”們各自為政,難于協(xié)調(diào)。

        (三)政企不分

        我國(guó)已建成的高速公路中,很大一部分是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的時(shí)期建設(shè)并管理的,是在由政府投資逐漸向政府、外資、企業(yè)以及私人等多元投資主體轉(zhuǎn)變的過(guò)程運(yùn)作產(chǎn)生的。因此,即使是一些已經(jīng)注冊(cè)的高速公路經(jīng)營(yíng)公司,也或多或少地帶有原事業(yè)單位的性質(zhì),沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的政企分開(kāi)。

        二、我國(guó)高速公路管理體制存在的問(wèn)題

        (一)高速公路管理的法律法規(guī)不健全,缺乏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

        目前國(guó)內(nèi)沒(méi)有統(tǒng)一的高速公路管理法規(guī)和統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,給高速公路的日常管理帶來(lái)了很大困難,主要表現(xiàn)在收費(fèi)制式和標(biāo)準(zhǔn)的混亂,收費(fèi)系統(tǒng)兼容性差,作弊、逃費(fèi)的行為頻發(fā),司法實(shí)踐依據(jù)不足等問(wèn)題。

        (二)高速公路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)體制中存在的問(wèn)題

        1.建設(shè)和管理相互分離

        中國(guó)高速公路管理的滯后以及投入資金的不足,造成了某些路在通車的時(shí)候就出現(xiàn)很多的管理問(wèn)題,管理人員配備及管理機(jī)構(gòu)設(shè)置等都不能夠迅速的到位,推延了運(yùn)營(yíng)管理的整合時(shí)間,導(dǎo)致了現(xiàn)代化的設(shè)備與管理體制的不和諧、及相關(guān)的政府政策不協(xié)調(diào)等一系列問(wèn)題,阻礙了中國(guó)高速公路的迅速發(fā)展。?

        2.政企不分,事企不分,性質(zhì)模糊

        高速公路建設(shè)資金主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政與銀行貸款,現(xiàn)有的公路建設(shè)經(jīng)營(yíng)單位或公司也絕大部分是國(guó)有性質(zhì),這給高速公路管理體制的改革增加了復(fù)雜性,在高速公司化改造的轉(zhuǎn)制過(guò)程中,國(guó)有資產(chǎn)將成為公司的最大股東,這往往形成政府對(duì)高速公路公司企業(yè)化的經(jīng)營(yíng)實(shí)施過(guò)多的干預(yù),從而混淆了政府與企業(yè)的職能,高速公路公司在管理上往往無(wú)所適從,形成政府多頭管理,使高速公路公司無(wú)法專致于企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理,造成高速公路經(jīng)營(yíng)公司既要履行政府的部分職能,又要按現(xiàn)代企業(yè)的要求進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理,又要依照事業(yè)單位的特點(diǎn)管理人事。

        3.分散經(jīng)營(yíng),路網(wǎng)分割嚴(yán)重。

        公路運(yùn)輸?shù)奶攸c(diǎn)決定了公路網(wǎng)的管理必須統(tǒng)一、高效,而且需要跨區(qū)域的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一,具有不可分割性。而目前,我國(guó)的公路管理不僅有普通干線公路網(wǎng)和高等級(jí)公路網(wǎng)之分,就是在高速公路內(nèi)部也出現(xiàn)了多個(gè)利益主體各據(jù)一方,分散管理,獨(dú)立行事的局面,一方面嚴(yán)重影響了路網(wǎng)的統(tǒng)一性,公路所特有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效能無(wú)法得以充分發(fā)揮;另一方面增大了管理成本。

        四.我國(guó)高速公路管理體制改革的建議

        (一)建立健全高速公路管理法規(guī)體系

        由于公安和交通部門都對(duì)高速公路由管理的權(quán)限,應(yīng)建立健全的法律來(lái)完善其分工,使它們互相協(xié)調(diào)。《公路法》、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的頒布,可以很好的保證高速公路管理工作的順利進(jìn)行。

        (二)實(shí)現(xiàn)高速公路企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的迅速發(fā)展,加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控

        1.建立制衡的法人治理結(jié)構(gòu),使其有效并且權(quán)限明確

        制衡的法人治理結(jié)構(gòu)是企業(yè)正常行使企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效保障,是為了達(dá)到資源的合理配置。根據(jù)國(guó)家公司法規(guī)定,對(duì)于高速集團(tuán)公司,一定要有各負(fù)其責(zé)、有效制衡、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的法人治理結(jié)構(gòu),能夠形成民主科學(xué)、權(quán)責(zé)明確、靈活高效的決策、經(jīng)營(yíng)、監(jiān)督機(jī)制。按照相關(guān)的法律對(duì)其目前的主管人員權(quán)限及程序進(jìn)行明確規(guī)定,合理產(chǎn)生公司董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)人員。

        2.要實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)的高速公路管理

        在高速公路交通部門設(shè)置有專門管理高速公路建設(shè)的部門,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的高速公路管理,并根據(jù)高速公路的發(fā)展?fàn)顩r,制定合理的高速公路發(fā)展規(guī)劃,建立適應(yīng)的法規(guī),確立高速公路發(fā)展的總體目標(biāo)。省交通廳亦對(duì)本省的高速公路的合理規(guī)劃及資金籌措進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào),保證高速公路路網(wǎng)建設(shè)經(jīng)濟(jì)效益與地方民生相結(jié)合,并由授權(quán)設(shè)立的高速公路公司對(duì)高速公路進(jìn)行管理,依據(jù)一路一公司的原則,實(shí)行管理,但對(duì)里程較短的高速公路,采用多路一公司的原則,進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。高速公路集團(tuán)公司主要負(fù)責(zé)著高速公路的收費(fèi)經(jīng)營(yíng)與高速公路維護(hù)保養(yǎng)等,其“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、授權(quán)經(jīng)營(yíng)”的組織形式,保證了政府和企業(yè)的職能分開(kāi)。高速公路集團(tuán)公司對(duì)高速公路的建設(shè)經(jīng)營(yíng)由一定的責(zé)任和權(quán)力義務(wù),加強(qiáng)企業(yè)管理、獨(dú)立核算,更好的實(shí)現(xiàn)自我約束和自我發(fā)展。

        (三)實(shí)行政企分開(kāi),企業(yè)化經(jīng)營(yíng)

        實(shí)行政企分開(kāi),就是負(fù)責(zé)高速公路管理事務(wù)的政府部門與企業(yè)各司其職,各盡其能。政府宏觀調(diào)控、總體協(xié)調(diào),對(duì)其所屬生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性單位,進(jìn)行行業(yè)管理、政策引導(dǎo)、合理配置養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi);企業(yè)則負(fù)責(zé)高速公路的具體管理活動(dòng),使高速公路各企業(yè)化管理單位轉(zhuǎn)變觀念、參與競(jìng)爭(zhēng)、自我發(fā)展,以維持高速公路良好的服務(wù)水平等。在高速公路管理中,應(yīng)堅(jiān)持政企分開(kāi),企業(yè)實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)。在交通部設(shè)置高速公路管理專職部門。企業(yè)必須按照交通主管部門審批的經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量要求從事高速公路經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、接受專門管理機(jī)構(gòu)的行政管理監(jiān)督。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的管理實(shí)踐來(lái)看,集團(tuán)化管理、企業(yè)化運(yùn)作的模式較好地發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制的作用,既實(shí)現(xiàn)了高速公路公共物品的特性,又充分利用了其商品性的特點(diǎn),效果非常顯著。

        本論文雖然對(duì)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制創(chuàng)新進(jìn)行了初步探討,但是囿于課題本身的復(fù)雜性和作者學(xué)識(shí)的有限,仍然有必要對(duì)這一課題作更為深入細(xì)致的研究,積極探索適合中國(guó)國(guó)情的高速公路運(yùn)營(yíng)管理的新路子。

        參考文獻(xiàn)

        [1] 尹春燕.試論中國(guó)高速公路管理體制及其改進(jìn)[D];燕山大學(xué);2009年.

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        [3] 張桂娟.安徽省高速公路土地利用現(xiàn)狀與管理模式研究[D];安徽農(nóng)業(yè)大學(xué);2012年.

        [4] 趙恩棠.高速公路一定要集中統(tǒng)一地管理[J];華東公路;1991年04期.

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