王雨+劉蓼

【摘 要】土地流轉(zhuǎn)對促進土地資源優(yōu)化配置、提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設具有重要意義。本文基于連云港贛榆區(qū)土地流轉(zhuǎn)的實證研究，通過實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化進程中我區(qū)土地流轉(zhuǎn)存在著流轉(zhuǎn)服務體系建設不規(guī)范、對土地流轉(zhuǎn)認識不到位、干群矛盾加劇等潛在的社會風險，并對導致風險的原因進行了分析，提出了強化組織領導、規(guī)范流轉(zhuǎn)行為等具有可操作性的對策和建議，對更好地預防和減少農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中危機事件的發(fā)生，進而建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風險防范機制，實現(xiàn)農(nóng)村的穩(wěn)定和諧發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

【關鍵詞】現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 土地流轉(zhuǎn) 對策研究

1 贛榆區(qū)土地流轉(zhuǎn)的概況

1.1 土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

贛榆區(qū)現(xiàn)有總?cè)丝?17.85萬人，其中農(nóng)業(yè)人口64.55萬人。全區(qū)耕地面積為105.08萬畝，農(nóng)戶232400戶。目前，全區(qū)已累計流轉(zhuǎn)土地面積55.65萬畝，其中，種養(yǎng)大戶經(jīng)營38.55萬畝，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)經(jīng)營9.27萬畝，城鎮(zhèn)居民及其他組織經(jīng)營7.83萬畝。2014年新增土地流轉(zhuǎn)面積5.6萬畝。累計發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營面積104.06萬畝，占到總耕地面積的91%。104.06萬畝規(guī)模經(jīng)營面積中，實行土地集中型的31.34萬畝，合作經(jīng)營型的3.25萬畝，統(tǒng)一服務型的是69.47萬畝。

1.2 土地流轉(zhuǎn)的特點

（1）以項目帶動為流轉(zhuǎn)主導。厲莊、沙河、門河、金山等鎮(zhèn)先確定要發(fā)展的項目，然后根據(jù)項目的需要進行土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)出的土地直接用于要發(fā)展的項目，減少了流轉(zhuǎn)出的土地被閑置的可能性。厲莊鎮(zhèn)為發(fā)展藍莓種植流轉(zhuǎn)10000余畝土地。

（2）以委托流轉(zhuǎn)為主要形式。各鎮(zhèn)集中流轉(zhuǎn)的土地，大多采用委托流轉(zhuǎn)的方式進行，即農(nóng)戶與村民委員會簽訂委托流轉(zhuǎn)協(xié)議，農(nóng)戶將其承包地委托村民委員會進行轉(zhuǎn)包或者出租。黑林、塔山、石橋、金山等鎮(zhèn)多采用這種流轉(zhuǎn)方式。金山鎮(zhèn)還成立了金山鎮(zhèn)高效農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司，將各村流轉(zhuǎn)出的土地集中起來，由公司進行運作。

（3）以有償流轉(zhuǎn)為發(fā)展方向。無論是農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)，還是政府引導流轉(zhuǎn)，都是以有償為前提，流轉(zhuǎn)價格高低，視當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平等因素確定，每畝從三四百元到一千多元不等，最高每畝達到1200元。沙河鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)每畝土地流轉(zhuǎn)費用為前五年1000元，第二個五年1100元，后六年1200元；厲莊鎮(zhèn)發(fā)展藍莓種植每畝流轉(zhuǎn)費用800元，藍莓見效益后，再從投資商純利潤中拿出5%用于農(nóng)戶分配。

（4）以規(guī)模流轉(zhuǎn)為推進重點。各地在引導土地流轉(zhuǎn)工作中，都以連片規(guī)模流轉(zhuǎn)為主，塔山鎮(zhèn)新流轉(zhuǎn)土地3000余畝，每塊都在500畝以上；金山鎮(zhèn)新流轉(zhuǎn)土地2000余畝，每塊都在250畝以上。土地流轉(zhuǎn)后實行規(guī)模經(jīng)營，解決了農(nóng)民家庭分散經(jīng)營的管理難、效益低等問題，提高了農(nóng)村土地經(jīng)營效益。

2 贛榆區(qū)土地流轉(zhuǎn)存在的問題

2.1 農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿不強

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第一章總則第二條規(guī)定：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應當在堅持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系的基礎上，遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。贛榆是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，老百姓小農(nóng)意識濃厚，土地就是“命根子”。走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)：大部分農(nóng)民認為土地對于自己的家庭非常重要，是生活的依托，如果外出打工賺不到錢，還有兩畝地；部分農(nóng)民寧愿將土地荒著，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去；還有部分農(nóng)民因為國家出臺了種糧有補貼等一系列惠農(nóng)政策，種地不僅不用交錢還發(fā)錢，更不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去。

2.2 土地流轉(zhuǎn)服務體系不健全

一是，土地流轉(zhuǎn)服務平臺的建設對土地流轉(zhuǎn)的正常運行，保護農(nóng)民權(quán)益，有至關重要作用。贛榆各鎮(zhèn)依托農(nóng)經(jīng)中心成立了鎮(zhèn)級“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心”，但在運行中由于對土地流轉(zhuǎn)重視程度不夠、資金短缺（部分工作人員只發(fā)1200元的基本工資，沒有工作積極性）、人員老化（工資待遇低，留不住年輕人）等原因，土地流轉(zhuǎn)服務中心形同虛設，沒有發(fā)揮應有的作用。

二是，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場單一，規(guī)章制度缺乏。多種形式的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場有利于土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展，而目前贛榆土地流轉(zhuǎn)市場單一，區(qū)級土地流轉(zhuǎn)服務中心和村級土地流轉(zhuǎn)服務中心尚未成立，土地流轉(zhuǎn)的管理制度、土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)測制度等也沒有建立，不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)會導致嚴重的社會問題。

2.3 土地流轉(zhuǎn)中干群關系緊張

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，基層社會矛盾被激化，因土地流轉(zhuǎn)而引發(fā)的社會矛盾日益突出。一是社會不斷發(fā)展農(nóng)民的維權(quán)意識和參與村級事務管理的意識不斷增強，越來越注重自身利益與發(fā)展，與村干部威信不高，工作不透明，形成鮮明對比，老百姓認為規(guī)?；恋亓鬓D(zhuǎn)，村干部有利可圖，反對流轉(zhuǎn)。二是部分基層干部沒有掌握好新時期群眾工作的方式方法，在土地流轉(zhuǎn)中將小矛盾激化成大矛盾，阻礙土地流轉(zhuǎn)進程。城頭鎮(zhèn)蘇清墩村就因為農(nóng)戶與村干部有矛盾，不同意將自己的承包地流轉(zhuǎn)，導致該村錯失發(fā)展規(guī)模種植的機會。

一是政府部門管理缺位。贛榆區(qū)1997年進行土地二輪承包，土地承包經(jīng)營權(quán)的登記管理混亂，戶證分離、權(quán)屬不清，甚至個別村委會土地賬目不全，導致其對群眾的號召力大大減弱，激發(fā)農(nóng)民的負面情緒，成為土地流轉(zhuǎn)的障礙。

二是土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議仍然以口頭協(xié)議為主，即使簽訂合同也不規(guī)范，條款不全，權(quán)利與義務不明，導致雙方責權(quán)界線不清，容易引發(fā)糾紛矛盾。以2013年為例，全區(qū)應簽流轉(zhuǎn)土地合同17，818份，實簽8，652份，僅占應簽份數(shù)的48.5%。

3 贛榆區(qū)土地流轉(zhuǎn)對策分析

土地流轉(zhuǎn)社會風險防范事關土地流轉(zhuǎn)制度運行的成敗，土地流轉(zhuǎn)的順利推進不僅關系到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，而且對“三農(nóng)”問題的解決，對整個國民經(jīng)濟社會發(fā)展都有著重大作用。

3.1 建立健全土地流轉(zhuǎn)管理和服務體系

土地流轉(zhuǎn)管理制度的健全和服務體系的完善，不僅有利于土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展而且是保障農(nóng)民權(quán)益的基礎。一是完善區(qū)、鎮(zhèn)、村三級的管理和服務體系，讓農(nóng)戶與土地流入方之間的流轉(zhuǎn)程序有法可依，逐步規(guī)范贛榆的土地流轉(zhuǎn)市場。建立區(qū)級土地流轉(zhuǎn)信息庫。在完善三級土地流轉(zhuǎn)服務平臺的基礎上，建立土地流轉(zhuǎn)信息庫，開展土地流轉(zhuǎn)登記、信息發(fā)布、土地評估，變更等服務。通過管理和服務體系的完善，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)的正真受益者。二是從規(guī)范流轉(zhuǎn)合同入手，采用統(tǒng)一格式的文書檔案資料，明確承租雙方責、權(quán)、利，規(guī)范引導雙方履約行為，及時登記和備案，切實維護流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益。防止因土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的各種社會風險。三是完善市場化的流轉(zhuǎn)價格機制，因流轉(zhuǎn)價格隨意性較大，沒有統(tǒng)一的參考標準，建議在保障農(nóng)民土地承包權(quán)益的前提下，盡快出臺新的土地流轉(zhuǎn)價格指導標準。

3.2 善做群眾工作，打開土地流轉(zhuǎn)新局面

只有取得群眾的認可，黨的方針政策才能貫徹落實下去，當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民工作的重點，土地是農(nóng)民的命根子，群眾是土地流轉(zhuǎn)的主體。要預防土地流轉(zhuǎn)社會風險的產(chǎn)生，必須千方百計調(diào)動廣大群眾參與土地流轉(zhuǎn)積極性，搞好干群關系。首先，要善做群眾思想工作。掌握群眾在土地流轉(zhuǎn)中群眾產(chǎn)生的正面情緒和負面情緒，積極引導，利用電視、廣播、墻報等加強對土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實意義的宣傳，讓群眾明白土地規(guī)模流轉(zhuǎn)對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、提高土地利用率、增加農(nóng)民收入有重要作用。其次，以務實的作風處理土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的各種糾紛。土地糾紛調(diào)解率低是不爭的事實，究其原因還是雙方利益問題，這就要求基層干部深入群眾當中，抓住糾紛的“起火點”，將矛盾化解。最后，要加強對土地流轉(zhuǎn)典型的宣傳。對那些在土地流轉(zhuǎn)過程中，觀念較新，經(jīng)營效益較好的經(jīng)營大戶要充分利用各種媒體進行大力宣傳，切實發(fā)揮典型的帶動作用。

3.3 多措并舉，解決農(nóng)民的后顧之憂

一是創(chuàng)造就業(yè)機會。滯留在農(nóng)村的勞動力以文盲、半文盲和小學文化程度為主，必須加大對他們勞動技能的培訓，使農(nóng)民離開土地有再就業(yè)的能力。塔山鎮(zhèn)就依托“萬畝良田工程”，對3個自然村進行整體搬遷，小城鎮(zhèn)建設的如火如荼，民營小企業(yè)遍地開花，建材市場異常紅火，磚瓦、水泥、玻璃等建材供不應求，失地農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，幸福感較強。

二是加大基礎設施建設。政府應逐年加大基礎設施投資的力度，與農(nóng)民密切相關的文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、供水、供電、垃圾處理等基礎設施建設要逐步配套，新建的居民集中居住區(qū)要到達農(nóng)民的期望值。

三是加強農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等農(nóng)村社會保障體系建設，只有逐步弱化農(nóng)民對土地的社會保障功能的依賴性，才能打消農(nóng)民的后顧之憂，提高他們對于土地流轉(zhuǎn)的積極性，減少社會矛盾。

3.4 妥善處理土地流轉(zhuǎn)糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定

當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛處于高發(fā)期，矛盾復雜、難處理，涉及到法律、法規(guī)、政策、地方民俗等多個方面，在處理的時候要本著實事求是的原則，以法律為準繩。首先思想上要高度重視，建立健全調(diào)處土地流轉(zhuǎn)糾紛機制。對已經(jīng)發(fā)生的土地糾紛要第一時間趕到現(xiàn)場，穩(wěn)定當事人情緒，合情合法處理；對尚未發(fā)生的土地糾紛要從源頭上預防。其次，把土地流轉(zhuǎn)糾紛問題解決在基層。鎮(zhèn)領導和村干部要善于調(diào)動一切可以調(diào)動的力量，組建由法院、政府和村干部聯(lián)合構(gòu)成的矛盾調(diào)處機構(gòu)，充分利用當?shù)氐娘L土人情，及時給群眾心理疏導，維護群眾的合法權(quán)益，把土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛化解在基層。

參考文獻：

[1]王雨.蘇東沿海地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究[J].學理論，2013，（19）：105-106.

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