武漢船舶職業(yè)技術(shù)學(xué)院 侯紅英
?
加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理的思考*
武漢船舶職業(yè)技術(shù)學(xué)院侯紅英
中共十八大報(bào)告關(guān)于加強(qiáng)政府全口徑預(yù)算的審查與監(jiān)督的內(nèi)容,引起了社會(huì)各界高度關(guān)注。在我國,進(jìn)行全口徑預(yù)算管理需把預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)進(jìn)行管理,財(cái)政部曾明文規(guī)定,2011年起全面停止預(yù)算外資金的管理。在實(shí)踐時(shí)將預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)進(jìn)行票據(jù)管理及監(jiān)督檢查,是全面預(yù)算管理的兩項(xiàng)重要工作。
在財(cái)政工作中,收支的票據(jù)是控制預(yù)算內(nèi)資金最為基礎(chǔ)的方式,其對(duì)預(yù)算外資金同樣適用,強(qiáng)化票據(jù)管理需做到如下幾方面。(1)梳理有關(guān)信息。在實(shí)踐過程中常因相關(guān)基礎(chǔ)信息獲取欠缺全面及準(zhǔn)確性,使得之后的財(cái)政票據(jù)管理陷入混亂狀態(tài),由此導(dǎo)致預(yù)算外資金出現(xiàn)可逃離監(jiān)管的空間。各部門或單位要依照2013年正式施行的《財(cái)政票據(jù)管理辦法》要求,對(duì)本部有關(guān)信息做更進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)與梳理是必須的。(2)進(jìn)行電子化管理。我國很多中央部門及單位已開始進(jìn)行電子化管理試點(diǎn),對(duì)財(cái)政票據(jù)試用電子化管理系統(tǒng)。各級(jí)地方政府也需在合適時(shí)推進(jìn)電子化票據(jù)的管理,借助計(jì)算機(jī)以及網(wǎng)絡(luò)相關(guān)技術(shù),使用軟件對(duì)財(cái)政票據(jù)的申請(qǐng)與印制,以及登記和入庫,包括核發(fā)及出庫、使用和繳庫等均做好全程的監(jiān)管和監(jiān)督工作,降低進(jìn)行暗箱操作的可能。(3)各部門聯(lián)動(dòng)。各地必須建起統(tǒng)一的財(cái)政票據(jù)管理信息數(shù)據(jù)庫以及信息交流的統(tǒng)管平臺(tái),使有關(guān)部門和單位系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)真正的互聯(lián)互通,將財(cái)政票據(jù)實(shí)施交叉的稽核與流程管理,由此規(guī)避收入資金不到專戶出現(xiàn)截留和隱瞞收入等不良情況。
因?yàn)轭A(yù)算外資金牽扯到各部門、單位以及有關(guān)個(gè)人的切實(shí)利益,實(shí)踐過程中將預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)進(jìn)行管理定會(huì)受到較大阻礙。依賴部門或單位積極主動(dòng)并不可靠,財(cái)政部門的監(jiān)督和檢查要成為督促的必要措施。對(duì)預(yù)算外資金實(shí)施監(jiān)督和檢查時(shí),可用如下兩類方式:(1)公開預(yù)算外資金信息。政府現(xiàn)在并沒有將財(cái)政專戶的資金進(jìn)行公開,財(cái)政也沒有將政府性基金等有關(guān)資金的內(nèi)容進(jìn)行公開。若可以在進(jìn)行監(jiān)督和檢查的過程中公開以上信息,會(huì)給有關(guān)部門造成一定的壓力及動(dòng)力,由此漸使預(yù)算外資金管理更趨規(guī)范化,遵循要求將有關(guān)預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)進(jìn)行管理。(2)關(guān)注個(gè)人懲處。目前,懲處一般只針對(duì)單位或者部門實(shí)施,很少或基本不針對(duì)個(gè)人實(shí)施,即便法律和法規(guī)上對(duì)個(gè)人進(jìn)行的懲處有所規(guī)定,但實(shí)踐過程中也因?yàn)槿饲榈雀黝愐蛩睾茈y執(zhí)行。建議在相關(guān)法規(guī)內(nèi),針對(duì)個(gè)人應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)行政責(zé)任作出具體的規(guī)定,將刑事等各類懲處政策落實(shí)到位,真正對(duì)個(gè)人的不法行為產(chǎn)生震懾。
我國對(duì)政府預(yù)算的管理大都以部門預(yù)算為基礎(chǔ),開展全口徑預(yù)算需從強(qiáng)化部門預(yù)算應(yīng)有的完整性開始。
首先,對(duì)部門預(yù)算的分配權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一。同傳統(tǒng)功能的預(yù)算比較,部門預(yù)算管理在口徑上有所擴(kuò)張,可仍不能算作真正意義上的全口徑預(yù)算,原因是現(xiàn)在許多部門預(yù)算所僅涵蓋財(cái)政部門分配出的資金,而被其它有預(yù)算分配權(quán)的部門分配的資金卻并不包含在內(nèi),年初各部門所報(bào)到人大的預(yù)算草案并不包含此部分預(yù)算。政府預(yù)算分配權(quán)被割裂,隨意調(diào)整預(yù)算出現(xiàn)釣魚工程,導(dǎo)致地方總預(yù)算編制不準(zhǔn)確,而且不符合全口徑預(yù)算的要求。長期來看,將預(yù)算分配權(quán)歸入財(cái)政部門是促使部門預(yù)算完整性的有益選擇。
其次,保障充足的編審時(shí)間。部門預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算相比,其編制時(shí)間已有所提前,可因?yàn)榛鶖?shù)較大,項(xiàng)目的論證比較復(fù)雜,時(shí)間不夠充足,使得編制質(zhì)量較差。我國可在每年財(cái)政決算結(jié)束之后考慮下一年要進(jìn)行的預(yù)算編制工作。為了確保預(yù)算編制的時(shí)間,也可把有關(guān)內(nèi)容納入《預(yù)算法》中。同時(shí)應(yīng)適度延長預(yù)算審批的時(shí)間,根據(jù)預(yù)算的終審時(shí)間而言,我國全國人大通常需要半月左右,而省級(jí)人大則需要一周左右,市級(jí)人大則通常需4天左右,縣級(jí)人大需要3天左右,基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大則只需1天左右即可。在會(huì)期間具體用在審查預(yù)算方面的時(shí)間會(huì)更少。從初審用時(shí)來看,各地的財(cái)經(jīng)委或者預(yù)算工委等有關(guān)單位雖然對(duì)預(yù)算的初審漸漸重視起來,可時(shí)間依然不夠充足,一般初審的時(shí)間是三個(gè)月左右,但如此短的時(shí)間里要認(rèn)真仔細(xì)地進(jìn)行預(yù)算審議難度很大,所以基于人大議事的規(guī)則和會(huì)期,工作機(jī)構(gòu)以及人員等有關(guān)內(nèi)容的前提,可適度提高預(yù)算初審及終審所用的時(shí)間,并提升部門預(yù)算的審批質(zhì)量,給全口徑預(yù)算實(shí)現(xiàn)民主打下良好根基。
第三,提升基本支出信息的準(zhǔn)確性。部門預(yù)算信息準(zhǔn)確性不高,預(yù)算即便在形式上較為完整,也是徒有其表。進(jìn)行部門預(yù)算編制時(shí),常有基本支出信息準(zhǔn)確性和真實(shí)性不夠的狀況。以人員經(jīng)費(fèi)為例,信息化管理部門臨時(shí)聘用人員的工資福利等無法納入預(yù)算編制系統(tǒng),所以部門預(yù)算信息系統(tǒng)自動(dòng)生成的工資福利等人員支出并不包含為臨時(shí)工支出的費(fèi)用。在實(shí)踐里,各部門通常把這種開支列入了專項(xiàng),待年終決算時(shí)再轉(zhuǎn)進(jìn)基本支出里。使得部門預(yù)決算信息出現(xiàn)不對(duì)稱情況,要解決這個(gè)問題,必須對(duì)定額管理系統(tǒng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)升級(jí),就是動(dòng)態(tài)考核部門人員和他們的職位等有關(guān)信息,更新人工的定額相關(guān)軟件,保障有關(guān)開支可以較為準(zhǔn)確而完整地計(jì)入到基本支出中,還可規(guī)避基本支出內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)指標(biāo)較低的問題。
第四,健全復(fù)式預(yù)算。同單式預(yù)算相比,復(fù)式預(yù)算能更加完整詳細(xì)地反映各類性質(zhì)的政府收支,同全口徑預(yù)算要求相符。(1)細(xì)化預(yù)算。在《預(yù)算法》修正案第一稿中,提出了公共預(yù)算細(xì)化一般收支的要求,但對(duì)政府性基金、國有資本經(jīng)營以及社保預(yù)算應(yīng)細(xì)化至何種等級(jí)并無明確要求。可同公共預(yù)算相比,以上幾類預(yù)算里的項(xiàng)目支出比例較大,更應(yīng)細(xì)化來完整反映。第一,應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施細(xì)化,如國有資本經(jīng)營預(yù)算、收支都要根據(jù)類別及重大建設(shè)項(xiàng)目來分別編制。社保預(yù)算的收支則根據(jù)社保與補(bǔ)助類別進(jìn)行編制。轉(zhuǎn)移支付的收支則根據(jù)通常和專項(xiàng)的轉(zhuǎn)移門類編制。第二,根據(jù)功能及經(jīng)濟(jì)分類實(shí)施細(xì)化,必須同時(shí)具備經(jīng)濟(jì)與功能的分類信息才可全面反映預(yù)算的行為及結(jié)果,且各分類均需要適度的細(xì)化。(2)擴(kuò)大編制范圍。為進(jìn)一步促進(jìn)國資經(jīng)營預(yù)算實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算,可持續(xù)擴(kuò)大具體實(shí)行范圍,也可適度提升國資經(jīng)營的收益上繳比率,即便現(xiàn)在的資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模較小,可其于國有經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和均衡產(chǎn)業(yè)收入的分配上有重大作用,屬于全口徑的完整預(yù)算中重要的內(nèi)容。若比率或規(guī)模太低太小,就很難使其發(fā)揮出它的作用。受我國社保制度不夠健全的約束,社保預(yù)算很難實(shí)現(xiàn)全面和完整化。從2010年起嘗試編制社保預(yù)算后,其收支統(tǒng)計(jì)在口徑上依舊未能達(dá)到統(tǒng)一和完整,財(cái)政、社保等有關(guān)單位也不能給出社保收支的詳細(xì)數(shù)據(jù)資料。短期而言可把社保較為分散的資金歸并起來并統(tǒng)一置入社保的預(yù)算范圍中。如現(xiàn)在被分散于一般預(yù)算內(nèi)的住房公積金以及殘疾人的就業(yè)保障金或社會(huì)福利基金等社保類的項(xiàng)目則可考慮納入至社保預(yù)算中。長期看除了社保預(yù)算之外還要對(duì)社會(huì)救濟(jì)、福利等預(yù)算進(jìn)行編制,才屬于完善完整的社保預(yù)算。而要達(dá)到完善的目標(biāo)需要有一個(gè)健全的社保制度為基礎(chǔ)。(3)建立銜接制度。為保障復(fù)式預(yù)算內(nèi)各預(yù)算構(gòu)成的獨(dú)立性和互為聯(lián)系的整體性必須建立各預(yù)算間的銜接機(jī)制。第一,國有資本同公共支出的預(yù)算間可經(jīng)專門的銜接項(xiàng)目進(jìn)行分別設(shè)置來實(shí)施連接。在公共預(yù)算期有結(jié)余時(shí),可按產(chǎn)業(yè)政策要求對(duì)國資預(yù)算實(shí)施投資。而在國有資產(chǎn)預(yù)算產(chǎn)生結(jié)余時(shí),國資經(jīng)營預(yù)算所獲部分收入也可按有關(guān)規(guī)定及程序流至公共預(yù)算中,彌補(bǔ)其缺口。如各級(jí)政府因承接國企剝離任務(wù),公共預(yù)算出現(xiàn)增長;或之前積極的財(cái)政政策導(dǎo)致后續(xù)工程支出;還包括穩(wěn)健的中性財(cái)政政策在執(zhí)行中引起的公共預(yù)算支出缺口等;或?yàn)榱私鉀Q基層商業(yè)銀行商行金融風(fēng)險(xiǎn)付出的成本等。第二,國有資產(chǎn)與社保預(yù)算間也可銜接,目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的改革正向著縱深推動(dòng),國企改革同社保間本來就有著十分緊密的關(guān)聯(lián)。社保給保障國企的改革支付了巨大成本,所以國資預(yù)算也可用在填補(bǔ)社保資金的缺口上。
(編輯 陳 玲)
*本文系湖北省教育廳課題“‘以實(shí)際會(huì)計(jì)工作崗位’能力需要為導(dǎo)向,構(gòu)建高職會(huì)計(jì)專業(yè)課程體系”(項(xiàng)目編號(hào):2012408)階段性研究成果。