王東亞，張國棟

社會保障發(fā)展新常態(tài)的特征、成因與對策

王東亞，張國棟

經(jīng)濟新常態(tài)下，我國社會保障的發(fā)展也出現(xiàn)新常態(tài)：社會保障項目已經(jīng)建立，社會保障制度基本框架已經(jīng)形成，城鄉(xiāng)社會保障制度已經(jīng)逐步實現(xiàn)統(tǒng)籌甚至統(tǒng)一，社會保障主要項目已經(jīng)實現(xiàn)基本覆蓋或者全覆蓋。社會保障發(fā)展在新常態(tài)下可以考慮的發(fā)展對策是：社會保障法治建設(shè)亟需完善，社會保障管理機構(gòu)亟需理順，社會保障統(tǒng)籌層次亟需提高，社會保障基金投資問題亟需解決，社會保障發(fā)展亟需外向化。

社會保障；新常態(tài)；特征；成因

一、問題的提出

（一）經(jīng)濟新常態(tài)是對經(jīng)濟發(fā)展新階段、新趨勢的及時科學(xué)總結(jié)

經(jīng)濟“新常態(tài)”這個概念，是習(xí)近平總書記在2014年5月份首次提出的。在2014年11月9日的亞太經(jīng)合組織(APEC)工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會上，習(xí)近平總書記又對新常態(tài)含義做了論述。

2014年10月，發(fā)布的中共十八屆四中全會公報中提到了“新常態(tài)”：中央政治局適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，……。這也是中央會議文獻(xiàn)中第一次提到新常態(tài)。

（二）“新常態(tài)”戰(zhàn)略思路將是指導(dǎo)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一段時間內(nèi)的指導(dǎo)思想

經(jīng)濟新常態(tài)意味著，在客觀方面，一種新的經(jīng)濟發(fā)展趨勢、發(fā)展態(tài)勢已經(jīng)成為一種常態(tài)；在主觀方面，應(yīng)該轉(zhuǎn)變思路，遵循客觀經(jīng)濟發(fā)展新趨勢、新規(guī)律，因勢利導(dǎo)。2014年12月的中央經(jīng)濟工作會議提出經(jīng)濟新常態(tài)的九個特點，并指出：“認(rèn)識新常態(tài)，適應(yīng)新常態(tài)，引領(lǐng)新常態(tài)，是當(dāng)前和今后一個時期我國經(jīng)濟發(fā)展的大邏輯，也是做好經(jīng)濟工作的基本前提①新華網(wǎng).中央經(jīng)濟工作會議在京舉行習(xí)近平李克強作重要講話[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n/2014/1211/c64094-26191827.htm l，2014-12-11.。”所以，經(jīng)濟新常態(tài)的提法，是未來一段時間內(nèi)我國經(jīng)濟領(lǐng)域的指導(dǎo)思想。

二、社會保障發(fā)展新常態(tài)的五大特征

從目前我國社會保障發(fā)展的現(xiàn)狀和未來趨勢看，我國社會保障發(fā)展的新常態(tài)主要有以下五大基本特征：

（一）社會保障項目已經(jīng)建立

改革開放以來，我國一方面改革原有的計劃經(jīng)濟體制下的社會保障項目，另一方面建立新的社會保障項目，使社會保障項目適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。到目前，我國社會保障項目體系已經(jīng)建立。目前我國社會保障項目體系主要有：以五項基本社會保險為主的社會保險，以最低生活保障和五保戶項目為主的社會救助，以教育福利和住房保障福利為主的社會福利，以軍人社會保險和優(yōu)撫撫恤為主的軍人社會保障，以補充養(yǎng)老保險（企業(yè)年金、職業(yè)年金和個人儲蓄性養(yǎng)老保險）、補充醫(yī)療保險、慈善事業(yè)以及扶貧開發(fā)為主的補充保障。

（二）社會保障制度基本框架已經(jīng)形成

以社會保障法律、政策、法令、條例等為主要表現(xiàn)形式的社會保障制度框架，在我國已經(jīng)基本形成。

首先，以社會保險法為主要標(biāo)志的法律已經(jīng)實施。我國的《社會保險法》已經(jīng)于2011年7月1日施行。

其次，以2014年5月1日實施的國務(wù)院《社會救助暫行辦法》標(biāo)志著我國社會救助制度上了一個新臺階。

再次，以機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度的建立標(biāo)志著我國社會保障制度的改革最后一個關(guān)鍵性的“堡壘”已經(jīng)攻克。

（三）城鄉(xiāng)社會保障制度已經(jīng)逐步實現(xiàn)統(tǒng)籌甚至統(tǒng)一

目前，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險（即新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險）已經(jīng)普遍建立，并且部分省、市、縣，分別在不同層次上已經(jīng)合二為一。關(guān)于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險（即新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險）也已經(jīng)普遍建立，并且在2014年2月，國務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，正式要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，現(xiàn)在基本上實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一。

（四）社會保障主要項目已經(jīng)實現(xiàn)基本覆蓋或者全覆蓋

根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)計算，到2014年底，社會保障主要項目已經(jīng)實現(xiàn)基本覆蓋或者全覆蓋。

首先，基本養(yǎng)老保險制度基本覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動力及其退出勞動年齡人口（含城鎮(zhèn)離退休者、城鄉(xiāng)60歲及以上年齡人口）。

其次，基本醫(yī)療保險接近于全覆蓋。

再次，社會救助基本上做到了應(yīng)保盡保。2014年底，城鄉(xiāng)居民最低生活保障人數(shù)7089.2萬人，另有529.5萬人享受農(nóng)村五保戶生活保障待遇（包括集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)），共7618.7萬人②國家統(tǒng)計局.中華人民共和國2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[N].2015-02-26.，占13.6782億人的5.57%。

另外，國家撫恤、補助各類優(yōu)撫對象不斷增加，國家擴大了撫恤優(yōu)撫對象的范圍；同時，待遇標(biāo)準(zhǔn)也在大幅度的提高。1978年，國家撫恤、補助各類優(yōu)撫對象205.9萬人，2002年459.0萬人①民政部財務(wù)和機關(guān)事務(wù)司.中國民政統(tǒng)計年鑒（2003）[M].中國統(tǒng)計出版社2003年出版第125頁.，是1978年的2倍多；2014年11月934.7萬人②民政部.2014年11月份社會服務(wù)統(tǒng)計月報[EB/OL].http://files2.mca.gov.cn/cws/201412/20141222105146922.htm，2015-01-20.，是2002年的2倍多。

（五）社會保障支出規(guī)模的速度將相對放緩

我國社會保障各種項目的建立、社會保障覆蓋面的擴大，幾乎經(jīng)歷了30多年的急風(fēng)暴雨式的快速階段，由此也帶來了社會保障支出規(guī)模的急劇擴大，其直接結(jié)果就是財政對社會保障的支出規(guī)模迅速擴大，其次是社會保障支出占GDP的比重大幅上升。

全國財政對社會保障支出占財政總支出比重，從1998年的5.16%③中國財政雜志社.中國財政年鑒（2011）[M].中國財政雜志社編輯部出版，2011年第477、478頁.，上升到2014年的17.00%④財政部國庫司.2014年財政收支情況[EB/OL].http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201501/t20150130_1186487.htm l，2015-02-10.。

三、我國社會保障新常態(tài)發(fā)展階段的形成原因

毫無疑問，我國社會保障發(fā)展將處于一個新常態(tài)階段，這是由社會保障發(fā)展的內(nèi)在原因和外在原因共同促成的，是不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的，具有客觀性。

（一）經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)是最主要的外部原因

我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，其突出的標(biāo)志是經(jīng)濟發(fā)展速度由10%以上的高度發(fā)展進(jìn)入7%左右的中高速發(fā)展的發(fā)展階段，并由此帶來財政收入增幅減緩，2014年我國一般公共財政收入僅比2013年增長8.6%⑤財政部國庫司.2014年財政收支情況[EB/OL].http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201501/t20150130_1186487.htm l，2015-02-15.，創(chuàng)20多年來的最低增幅，這將直接制約財政對社會保障的支付能力。

（二）社會保障發(fā)展水平進(jìn)入相對較高階段是基本的內(nèi)在原因

我國城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險作為社會保險的主要險種，也作為社會保障中的主要項目，已經(jīng)實現(xiàn)基本覆蓋。城鄉(xiāng)社會救助作為社會保障項目中的最后一道“安全網(wǎng)”，也已經(jīng)實現(xiàn)應(yīng)保盡保。財政支出中社會保障所占比重已經(jīng)由1998年的5個百分點左右上升到2014年的20%左右，盡管還有上升的空間，但是上升速度將減緩。

四、社會保障發(fā)展的新常態(tài)下的對策思考

（一）社會保障法治建設(shè)亟需新常態(tài)

我國社會保障法治建設(shè)亟需完善的內(nèi)容，主要包括以下幾個方面：第一，法律空白亟需填補。第二，法律的內(nèi)容亟需細(xì)化。

（二）社會保障管理機構(gòu)亟需新常態(tài)

我國社會保障管理機構(gòu)仍然存在多頭管理的問題，這主要是醫(yī)療保險中的農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險（新農(nóng)合）歸衛(wèi)生部管，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險歸人保部管。全部社會保險基金都應(yīng)該歸人保部管理。

（三）社會保障統(tǒng)籌層次亟需新常態(tài)

目前的社會保障項目，尤其是社會保險項目和社會救助項目，基本上還是縣級統(tǒng)籌，真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的省份和項目并不多。這導(dǎo)致層層政府部門制定政策，層層下達(dá)指標(biāo)等，繁文縟節(jié)；在資金方面，卻是層層截留、儲備資金；社保對象待遇水平在不同地區(qū)之間差距較大。不僅應(yīng)該在基本養(yǎng)老保險方面實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，而且在社會救助等方面，也應(yīng)該提高統(tǒng)籌層次，而不應(yīng)該一個縣級地區(qū)就有一個標(biāo)準(zhǔn)，尤其是同一個城市的不同市區(qū)，不應(yīng)該有不同的政策和標(biāo)準(zhǔn)。

（四）社會保障基金投資運營亟需新常態(tài)

社會保障基金（主要是社會保險基金）投資問題一直是長期困擾社會保障事業(yè)發(fā)展和全體國民合法權(quán)益的問題，意義重大而深遠(yuǎn)。這一問題至今沒有得到較妥善的解決，在本質(zhì)上反映出社會保障發(fā)展的深層次的內(nèi)部問題和外部環(huán)境問題。從內(nèi)部看，只要是社會保障統(tǒng)籌層次沒有提高（至少實現(xiàn)省級真正統(tǒng)籌），社會保障基金投資問題就無法解決。從外部看，我國金融投資機構(gòu)、投資環(huán)境、投資法律等也都還存在令人擔(dān)心的缺陷。另外，社會保障基金的內(nèi)外監(jiān)督制度也不夠完善。

（五）社會保障發(fā)展外向化亟需新常態(tài)

新常態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的一個重要新特征是經(jīng)濟走出國門。2014年，我國實際使用外商直接投資1196億美元，對外直接投資1029億美元，⑥⑦李克強.政府工作報告（2014）[N].2015.3.17.我國吸引外資與對外投資首次實現(xiàn)基本平衡。如果加上通過第三地融資再對外投資，2014年我國對外投資規(guī)模約在1400億美元，實際使用外資金額1195.6億美元，實際對外投資高于利用外資約200億美元⑦。這是一個重大標(biāo)志性的事件，它意味著我國經(jīng)濟對外投資外向化發(fā)展將成為一個新常態(tài)。

王東亞，安徽財經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院副教授；

張國棟，國家電網(wǎng)安徽省電力公司蚌埠供電公司人力資源部經(jīng)濟師。

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1008-4428（2016）11-149-02