段盼盼　黃軍甫

摘 要 1989年后，東歐國(guó)家在政治和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中遭遇了經(jīng)濟(jì)滑坡、失業(yè)率激增和人口老齡化趨勢(shì)加劇的窘境，為了維持養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性，東歐國(guó)家陸續(xù)對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行了改革?？v觀東歐國(guó)家養(yǎng)老金制度的改革進(jìn)程，既存在較強(qiáng)的共性，也存在明顯的差異性。此外，改革既取得了一定的成效，也同時(shí)暴露出某些缺陷。本文通過(guò)對(duì)東歐國(guó)家養(yǎng)老金制度改革進(jìn)行比較分析，試圖總結(jié)出改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，從而為其他轉(zhuǎn)型國(guó)家的養(yǎng)老金制度改革提供寶貴的借鑒。

關(guān)鍵詞 東歐國(guó)家 養(yǎng)老金 改革

作者簡(jiǎn)介：段盼盼，東華大學(xué)人文學(xué)院2014級(jí)行政管理專業(yè)在讀研究生，研究方向：當(dāng)代中國(guó)行政管理；黃軍甫，東華大學(xué)人文學(xué)院，博士，副教授， 研究方向：當(dāng)代中國(guó)行政管理。

中圖分類號(hào)：D951 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.176

東歐國(guó)家自1989年劇變以后，開(kāi)啟了國(guó)家轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。在政治領(lǐng)域，從一黨制向多黨議會(huì)民主制轉(zhuǎn)變；在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。在轉(zhuǎn)型初期，東歐國(guó)家都經(jīng)歷了轉(zhuǎn)型的“陣痛”，無(wú)不受到國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)衰退、通貨膨脹、失業(yè)率加劇、人口老齡化等問(wèn)題的困擾。這也導(dǎo)致東歐國(guó)家原本承襲前蘇聯(lián)的國(guó)家保障型養(yǎng)老金制度一度出現(xiàn)赤字的情況。為了緩解日益加重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，東歐國(guó)家陸續(xù)對(duì)原有的養(yǎng)老金制度進(jìn)行了改革。從20世紀(jì)90年代末到21世紀(jì)初，東歐國(guó)家大多根據(jù)世界銀行的建議建立了“三支柱”養(yǎng)老金制度，有效地維護(hù)了養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性。東歐國(guó)家的養(yǎng)老金制度改革存在著較強(qiáng)的共性，也存在明顯的差異性。其改革既取得了一定成效，也暴露出某些缺陷，值得其他轉(zhuǎn)型國(guó)家借鑒。

一、東歐國(guó)家養(yǎng)老金制度改革的共性

（一）養(yǎng)老金制度改革的背景相同

東歐國(guó)家的政治體制從劇變后皆從一黨制向多黨議會(huì)民主制轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)體制皆從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型。首先，在多黨制的新政治環(huán)境之下，轉(zhuǎn)型前以社會(huì)主義為目標(biāo)的政治理想失去了人民的擁護(hù)，而各政黨為了爭(zhēng)取執(zhí)政的機(jī)會(huì)，紛紛把目光放在了以社會(huì)保障制度為首的各種惠民政策上；其次，大多數(shù)東歐國(guó)家紛紛采取了激進(jìn)的“休克療法”以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的迅速轉(zhuǎn)型，“休克療法”帶來(lái)的陣痛使得經(jīng)濟(jì)在短時(shí)期內(nèi)明顯下滑，通脹率、失業(yè)率和貧困率不斷上升，養(yǎng)老金面臨著進(jìn)少出多的巨大財(cái)政壓力。

（二）養(yǎng)老金制度改革的動(dòng)因相同

東歐國(guó)家養(yǎng)老金制度改革皆受到人口老齡化加劇與養(yǎng)老金連年赤字的影響。首先，“未富先老”可以說(shuō)是東歐國(guó)家的一個(gè)普遍特征。而不完善的資本市場(chǎng)更是拉開(kāi)了與西歐的差距。普遍的老齡化趨勢(shì)制約著東歐國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，主要表現(xiàn)在出生率低和平均預(yù)期壽命延長(zhǎng)兩個(gè)方面：轉(zhuǎn)型后，大多數(shù)東歐國(guó)家的出生率下降趨勢(shì)明顯；而東歐國(guó)家的平均預(yù)期壽命也在不斷延長(zhǎng)，如2014年斯洛文尼亞的平均預(yù)期壽命超過(guò)丹麥達(dá)到了81.2歲。其次，東歐國(guó)家在轉(zhuǎn)型初期大都采用較為激進(jìn)的改革方式，導(dǎo)致改革初期國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)普遍滑坡。這一時(shí)期除了波蘭以外的東歐國(guó)家，其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值皆下降了10%或以上。經(jīng)濟(jì)的蕭條導(dǎo)致許多國(guó)企職工失業(yè)，而為了緩和社會(huì)矛盾，大多東歐國(guó)家都出臺(tái)了提前退休政策，反而加劇了養(yǎng)老金的赤字。人口老齡化與養(yǎng)老金赤字給原有的養(yǎng)老金制度帶來(lái)了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，東歐國(guó)家出于緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)的目的紛紛開(kāi)啟了養(yǎng)老金制度改革的進(jìn)程。

（三）漸進(jìn)式延遲退休年齡

東歐國(guó)家原有養(yǎng)老金制度規(guī)定的退休年齡普遍較低，男女法定退休年齡分別為60歲和55歲。延遲退休年齡是國(guó)際上普遍采取的參數(shù)性改革措施，有利于在短時(shí)期內(nèi)緩解養(yǎng)老金收支不平衡的問(wèn)題。隨著東歐國(guó)家平均預(yù)期壽命的持續(xù)提高，特別是女性平均預(yù)期壽命明顯高于男性，為了保證養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性和待遇的充足性，東歐國(guó)家陸續(xù)提高了退休年齡。目前，大多數(shù)東歐國(guó)家都提出至2030年將男女退休年齡提高到63-65歲以及61-63歲。

二、東歐國(guó)家養(yǎng)老金制度改革的差異性

（一）第一支柱的改革路徑不同

東歐國(guó)家大多采取了世界銀行的建議建立了“三支柱”養(yǎng)老金制度。特別是在改革初期，大多數(shù)東歐國(guó)家為了能夠緩解養(yǎng)老金赤字問(wèn)題，在引入第二支柱的同時(shí)對(duì)第一支柱進(jìn)行了改革。改革方式大致可以分為兩種：

第一種為參數(shù)性改革。在改革初期，絕大多數(shù)東歐國(guó)家只是在原現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行了微調(diào)，而不是對(duì)其結(jié)構(gòu)進(jìn)行根本性改革。改革的具體措施可分為四類：一是加強(qiáng)養(yǎng)老金制度立法；二是養(yǎng)老金費(fèi)用由雇主和雇員共同承擔(dān)；三是通過(guò)嚴(yán)格養(yǎng)老金領(lǐng)取門(mén)檻、延遲退休年齡等手段控制養(yǎng)老金制度的開(kāi)支；四是調(diào)整養(yǎng)老金指數(shù)化原則。雖然參數(shù)性改革的措施類似，但是實(shí)施效果也與各國(guó)具體國(guó)情密切相關(guān)。

第二類為名義賬戶制改革。作為東歐國(guó)家中的“優(yōu)等生”，波蘭對(duì)第一支柱進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性的改革，即大膽地啟用名義賬戶制。一改原本現(xiàn)收現(xiàn)付待遇確定型模式，轉(zhuǎn)換成部分積累制的繳費(fèi)確定型模式。比起全盤(pán)照搬“智利模式”，波蘭通過(guò)引入名義賬戶制這種折中的方式取得了成功，巧妙地避免了隱性債務(wù)的問(wèn)題。名義賬戶制既能反映出養(yǎng)老金收入的增加又能直觀地反映出養(yǎng)老金債務(wù)的增長(zhǎng)情況，有助于維持養(yǎng)老金制度的可持續(xù)發(fā)展。

（二）各國(guó)對(duì)待第二支柱的態(tài)度不同

按世界銀行的定義，第二支柱是具有強(qiáng)制性的私有養(yǎng)老金計(jì)劃，該支柱與資本市場(chǎng)聯(lián)系密切。東歐大多國(guó)家在改革之初便引入了第二支柱，但其性質(zhì)并非全為強(qiáng)制性，如斯洛伐克引入的是半強(qiáng)制性的第二支柱。此外，顧慮到國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)發(fā)展不充分和第二支柱養(yǎng)老基金投資可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)型初期經(jīng)濟(jì)降幅較小的捷克直到2013年才引入了第二支柱，其性質(zhì)仍為自愿性。由于第二支柱養(yǎng)老基金的投資回報(bào)率明顯低于預(yù)期，匈牙利更是于2011年對(duì)原本自愿性的第二支柱實(shí)施了“國(guó)有化”改革。

三、東歐國(guó)家養(yǎng)老金制度改革的優(yōu)點(diǎn)

（一）樹(shù)立起雇員個(gè)人養(yǎng)老的責(zé)任意識(shí)

劇變前東歐國(guó)家皆實(shí)行國(guó)家大包大攬型的福利制度，國(guó)民普遍認(rèn)為國(guó)家養(yǎng)老是理所應(yīng)當(dāng)，對(duì)國(guó)家保障的養(yǎng)老金制度過(guò)分依賴。而在改革后，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金繳費(fèi)從雇主一概承擔(dān)到由雇主和雇員共同承擔(dān)的轉(zhuǎn)變，減輕了企業(yè)沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，有利于企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提高。此外，由于新建立的多支柱養(yǎng)老金體系與收入相關(guān)聯(lián)，因而促使雇員為了獲得更多的養(yǎng)老金而主動(dòng)加入自愿性的補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃。這一舉措在很大程度上扭轉(zhuǎn)了國(guó)民原本依賴國(guó)家養(yǎng)老的思想，使個(gè)人養(yǎng)老的責(zé)任意識(shí)得到提升。

（二）嚴(yán)格的退休標(biāo)準(zhǔn)對(duì)提前退休形成負(fù)激勵(lì)

改革前，東歐國(guó)家對(duì)于提前退休的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于寬泛。為了降低失業(yè)率而鼓勵(lì)提前退休的舉措反而加劇了養(yǎng)老金赤字。因而在改革后，東歐諸國(guó)紛紛對(duì)退休標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，并對(duì)提前退休制定了相應(yīng)的懲罰措施，對(duì)于延遲退休更是予以獎(jiǎng)勵(lì)。由于改革后的養(yǎng)老金待遇水平與雇員繳費(fèi)總額密切相關(guān)，并對(duì)提前退休采取懲罰措施，使得國(guó)民認(rèn)識(shí)到提前退休將降低養(yǎng)老金待遇。因此，為了保證退休后能獲得更多的養(yǎng)老金，雇員們更傾向于延遲退休，在一定程度上延長(zhǎng)了雇員平均退休年齡。

（三）多支柱養(yǎng)老金體系促進(jìn)養(yǎng)老金制度穩(wěn)健發(fā)展

改革前東歐國(guó)家實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付的單一養(yǎng)老金制度，其可持續(xù)性很大程度上取決于穩(wěn)定的人口結(jié)構(gòu)。但人口老齡化趨勢(shì)的加劇對(duì)原本穩(wěn)定的人口結(jié)構(gòu)造成了破壞，致使原有制度維系困難。改革后，東歐各國(guó)養(yǎng)老金的投資風(fēng)險(xiǎn)被多支柱所分散。在新體系中，第一支柱為強(qiáng)制性的公共養(yǎng)老金計(jì)劃，而第二和第三支柱為基金積累制并由私人基金管理公司進(jìn)行投資，這樣原本只靠勞動(dòng)力市場(chǎng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓜趧?dòng)力市場(chǎng)和資本市場(chǎng)共同分擔(dān)。此外，由于第一支柱的繳費(fèi)率所占比例最高，也相應(yīng)減弱了第二和第三支柱的投資風(fēng)險(xiǎn)。改革后的多支柱養(yǎng)老金體系抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力得到提升，也使得養(yǎng)老金制度更為穩(wěn)健。

四、東歐國(guó)家養(yǎng)老金制度改革的缺陷

（一）第三支柱普遍發(fā)展緩慢

目前絕大多數(shù)東歐國(guó)家都引入了自愿性的第三支柱，起到對(duì)養(yǎng)老金的補(bǔ)充作用。但大多數(shù)東歐國(guó)家對(duì)第三支柱的養(yǎng)老基金投資設(shè)定了嚴(yán)格的限制，該支柱的基金大多被用于投資如政府債券等風(fēng)險(xiǎn)較低的項(xiàng)目。而為了吸引國(guó)民積極加入第三支柱，各國(guó)還推出了許多優(yōu)惠政策。如捷克每月會(huì)根據(jù)繳費(fèi)金額補(bǔ)助50-150克朗，導(dǎo)致加入的雇員大多是以獲得國(guó)家補(bǔ)貼為目的的中老年人，這顯然淡化了第三支柱的儲(chǔ)蓄功能。優(yōu)惠政策的出臺(tái)最終淪為人們獲取國(guó)家補(bǔ)貼的途徑，也導(dǎo)致了養(yǎng)老金繳費(fèi)率普遍較低。此外，由于東歐國(guó)家普遍資本市場(chǎng)發(fā)展不完善，第三支柱養(yǎng)老基金的投資回報(bào)率大都低于預(yù)期。2008年的世界金融危機(jī)更是使東歐國(guó)家的經(jīng)濟(jì)損失巨大，絕大多數(shù)東歐國(guó)家的養(yǎng)老基金投資回報(bào)率跌至負(fù)數(shù)，且后期回升乏力。目前，第三支柱在不少東歐國(guó)家已經(jīng)淪為擺設(shè)。

（二）國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)發(fā)展不成熟

基金積累制的第二支柱將資金投入市場(chǎng)時(shí)會(huì)面臨較大的資本風(fēng)險(xiǎn)，而養(yǎng)老基金的良好運(yùn)作離不開(kāi)國(guó)內(nèi)成熟的資本市場(chǎng)的支撐。但東歐國(guó)家普遍資本市場(chǎng)發(fā)展不完善，這也就阻礙了第二和第三支柱的投資和發(fā)展。東歐國(guó)家在轉(zhuǎn)型的過(guò)程中大多敞開(kāi)大門(mén)吸引外資，經(jīng)過(guò)多年的轉(zhuǎn)型，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的銀行業(yè)在許多國(guó)家中也逐漸被外資所控制。并且許多東歐國(guó)家的負(fù)債率都在不斷攀升，過(guò)高的負(fù)債率對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成巨大隱患，也使得國(guó)家更容易遭受到金融危機(jī)的打擊。2008年的世界金融危機(jī)便重創(chuàng)東歐國(guó)家的第二支柱，導(dǎo)致投資回報(bào)率負(fù)增長(zhǎng)，匈牙利更是在2011年啟動(dòng)了第二支柱國(guó)有化改革?？梢哉f(shuō)，東歐國(guó)家的養(yǎng)老金制度私有化改革仍然任重而道遠(yuǎn)。

（三）養(yǎng)老金制度的征管能力不足

大多數(shù)東歐國(guó)家在轉(zhuǎn)型的過(guò)程中失業(yè)率攀升，大部分失業(yè)人員進(jìn)入了非正式經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域謀生，出現(xiàn)了相對(duì)活躍的灰色經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，波蘭從事灰色經(jīng)濟(jì)的人口高達(dá)40%。雖然失業(yè)的國(guó)民可以通過(guò)這種方式再就業(yè)，但大大增加了養(yǎng)老金繳納的征管難度。為了實(shí)現(xiàn)利益最大化，企業(yè)和雇員通常選擇逃避繳納養(yǎng)老金，中小企業(yè)不登記用工的情況一度成為常態(tài)。即使選擇繳費(fèi)，有的雇員也只是為了保障老年生活而繳納最低額度的養(yǎng)老金。這種現(xiàn)象的泛濫無(wú)疑對(duì)養(yǎng)老金的繳費(fèi)收入造成巨大損失。此外，東歐國(guó)家目前對(duì)養(yǎng)老金制度管理和監(jiān)督的法律法規(guī)仍不健全，監(jiān)督的力度也不夠。而這種普遍現(xiàn)象越發(fā)導(dǎo)致養(yǎng)老金財(cái)政狀況的吃緊與籌資不暢。

目前，人口老齡化已成為普遍趨勢(shì)，而對(duì)養(yǎng)老金制度的改革也成為世界各國(guó)都要面對(duì)的共同問(wèn)題?？傮w來(lái)說(shuō)，東歐國(guó)家的養(yǎng)老金制度改革取得了巨大成效，在緩解國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，有效地維持了養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性。但在實(shí)踐過(guò)程中也暴露出資本市場(chǎng)發(fā)展不完善、征管能力不足等缺陷。由于東歐國(guó)家皆為轉(zhuǎn)型國(guó)家，通過(guò)對(duì)其養(yǎng)老金制度改革的比較分析，總結(jié)出改革中的優(yōu)點(diǎn)與不足，可以為其他轉(zhuǎn)型國(guó)家提供有益借鑒。

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