陳兆敏

摘要：土地整理在我國(guó)發(fā)揮著不可估量的重要作用，在當(dāng)前及可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)的一段很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)將是我國(guó)一項(xiàng)十分重要的制度。文章結(jié)合了當(dāng)前土地整理融資過(guò)程中面臨著的困境與問(wèn)題，就多元化融資模式進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：土地整理 困境 前置事項(xiàng) 模式

由于我國(guó)的耕地面積有限，且面臨著較大的壓力，為了緩解耕地壓力，土地整理在近些年來(lái)發(fā)揮了十分重要的作用。土地整理，指的是科學(xué)、系統(tǒng)地采用多種土地整治方式，對(duì)田、水、路、林等進(jìn)行綜合性地治理，使得有效的耕地面積得到較大的提高。

當(dāng)前，隨著土地整理逐漸成為我國(guó)補(bǔ)充耕地的主要來(lái)源，其在我國(guó)的整體農(nóng)業(yè)中發(fā)揮著不可替代的重要作用。與此同時(shí)，為了更好地實(shí)現(xiàn)土地整理，各級(jí)政府都積極籌措資金進(jìn)行投入，然而，由于資金來(lái)源較為單一，融資模式較為傳統(tǒng)，影響著我國(guó)土地整理的進(jìn)一步發(fā)展。因此，當(dāng)前亟需重視土地整理的多元化融資模式，為土地整理提供多渠道、多方面的融資方式，更好地保護(hù)耕地。

一、土地整理融資過(guò)程中面臨的困境

（一）面臨著資金的難題

近些年來(lái)，隨著土地整理的不斷發(fā)展，在我國(guó)各地都取得了較好的成績(jī)，各級(jí)政府也注重推動(dòng)多元化的融資模式，開始采用不同的渠道進(jìn)行資金的籌措。然而，就整體上來(lái)看，土地整理資金的主要來(lái)源還是以行政推動(dòng)為主導(dǎo)，主要的參與機(jī)構(gòu)也是仍然以政府委托為主，市場(chǎng)主體參與的程度仍然較低。

由于當(dāng)前土地整理融資渠道仍然較為狹窄，資金的規(guī)模也較小，效益較低，使得土地整理難以迅速地提高規(guī)模。

（二）專項(xiàng)資金管理效率不高

許多地區(qū)為了保障政府對(duì)土地整理資金的投入，防止出現(xiàn)資金鏈斷裂的問(wèn)題，都為土地管理設(shè)立了專項(xiàng)資金。近些年來(lái)，專項(xiàng)資金對(duì)土地整理的發(fā)展功不可沒(méi)，很大程度上滿足了地方進(jìn)行土地整理的需要，專項(xiàng)資金有的源于財(cái)政撥款、有的源于土地有償使用的收益、有的源于土地統(tǒng)籌使用費(fèi)、有的源于農(nóng)業(yè)發(fā)展基金等。

但是，正是由于缺乏中央或省級(jí)規(guī)范性文件，地方對(duì)于專項(xiàng)資金的規(guī)定較為零散，使得專項(xiàng)資金在進(jìn)行管理時(shí)，難以形成一個(gè)統(tǒng)一的管理方法，在管理過(guò)程中可能會(huì)面臨著各種各樣的問(wèn)題，卻不能在其他地區(qū)獲得相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)或解決方法，管理起來(lái)效率不高，且在使用的過(guò)程中也面臨著種種的問(wèn)題。

（三）多元化融資模式缺乏系統(tǒng)性理論

當(dāng)前，可以說(shuō)多元化融資模式是土地整理的發(fā)展方向與發(fā)展目標(biāo)，不同地區(qū)的政府也在不斷嘗試采用不同的融資模式來(lái)確保土地整理資金的充裕。

然而，整體上來(lái)看我國(guó)多元化融資模式仍然處于較為散亂、零散的階段，雖然部分地區(qū)在嘗試的過(guò)程中，取得了一定的成績(jī)，既滿足了土地整理資金的需要，又帶動(dòng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但仍然有部分地區(qū)還在不斷地探索、嘗試過(guò)程中。這主要是由于我國(guó)土地整理多元化融資模式缺乏系統(tǒng)性的理論，許多地區(qū)仍然處于“摸著石頭過(guò)河”的階段，這樣的方式對(duì)于我國(guó)亟需提高效率的土地整理來(lái)說(shuō)，效率較低。只有通過(guò)系統(tǒng)性的理論，才能更好地推進(jìn)我國(guó)土地整理多元化融資模式的創(chuàng)新與發(fā)展。

二、選擇多元化融資模式的前置事項(xiàng)

毋庸置疑，多元化融資模式是我國(guó)土地整理發(fā)展的必然方向，但是，這并不意味著所有的融資模式都適合我國(guó)的土地整理發(fā)展的需要。在選擇多元化融資模式前，必須了解相關(guān)的前置事項(xiàng)，才能保證所選擇的融資模式能符合我國(guó)的現(xiàn)狀需要與未來(lái)發(fā)展要求。

（一）融資模式是否適應(yīng)我國(guó)土地現(xiàn)狀

考慮融資模式是否適應(yīng)我國(guó)土地現(xiàn)狀，包括我國(guó)的法律現(xiàn)狀、政策現(xiàn)狀與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀。我國(guó)的法律、政策與經(jīng)營(yíng)環(huán)境是在不斷地改變、不斷地進(jìn)步的，可能在過(guò)去不適應(yīng)我國(guó)土地整理的融資模式，隨著我國(guó)相關(guān)制度的不斷發(fā)展，逐步適合了我國(guó)當(dāng)前的需要，也可能在過(guò)去適合我國(guó)的融資模式，經(jīng)實(shí)踐證明，并不利于我國(guó)土地整理的發(fā)展，現(xiàn)在為相關(guān)制度所限制。

因此，在選擇土地整理融資模式時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)考慮的就是“入門坎”的問(wèn)題，即哪些融資模式是為我國(guó)所接受的，哪些融資模式是不為我國(guó)接受的，必須明確。

（二）做好前期準(zhǔn)備工作

為了使土地融資模式更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，應(yīng)當(dāng)做好前期準(zhǔn)備工作。前期準(zhǔn)備工作包括制度工作和經(jīng)濟(jì)工作。

為了實(shí)現(xiàn)多元化的融資模式，各地政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的土地整理工作小組，負(fù)責(zé)制定相應(yīng)的制度，吸引市場(chǎng)主體，并做好項(xiàng)目規(guī)劃。項(xiàng)目規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括可行性研究、經(jīng)濟(jì)效益報(bào)告、社會(huì)效益報(bào)告等內(nèi)容，為土地整理帶來(lái)更大的現(xiàn)金流。

三、土地整理的多元化融資模式

（一）項(xiàng)目融資模式

近些年來(lái)，項(xiàng)目融資模式受到了許多地區(qū)政府的歡迎，也取得了一定的成效。項(xiàng)目融資模式依托土地整理工作小組或土地整理部門，在每年的年初將本年度的土地整理計(jì)劃以項(xiàng)目為單位進(jìn)行分組，分組參考的因素包括土地的位置、土地的資金、地塊等。在完成項(xiàng)目的分組后，分批或統(tǒng)一進(jìn)行公開招標(biāo)。

在傳統(tǒng)的項(xiàng)目融資模式上，還發(fā)展出了與金融機(jī)構(gòu)合作的新模式，為土地整理模式的創(chuàng)新開辟了新的道路。

項(xiàng)目融資模式中，較受歡迎的是BOT和PPP模式，尤其是PPP模式，是當(dāng)前炙手可熱的新融資模式。BOT模式相對(duì)于PPP來(lái)說(shuō)較為傳統(tǒng)，但也是我國(guó)土地整理多元化融資中一種十分重要的模式，既實(shí)現(xiàn)了政企權(quán)責(zé)的明確劃分，又有效地激勵(lì)了企業(yè)進(jìn)行參與投入。PPP模式則是政府部門通過(guò)采購(gòu)的方式，與意向單位簽訂委托合同，該單位直接進(jìn)行投資、建設(shè)與經(jīng)營(yíng)。PPP模式適應(yīng)了當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多樣化發(fā)展的需要，正逐漸成為土地整理融資渠道的中堅(jiān)力量。

（二）信托模式

信托是一種金融制度，在過(guò)去，由于我國(guó)的金融市場(chǎng)發(fā)展程度不高，尚未達(dá)到信托的要求，因此，一直以來(lái)，缺乏明確的法律、法規(guī)的規(guī)定。近些年來(lái)，隨著我國(guó)金融市場(chǎng)的成熟，信托制度也在實(shí)務(wù)中流行開來(lái)，在土地整理中，土地信托指的是土地所有權(quán)人將土地收益或土地的本身作為信托的財(cái)產(chǎn)，信托金融機(jī)構(gòu)通過(guò)向投資者發(fā)放信托憑證，籌集社會(huì)資金，以此投入到土地中去，定期將信托財(cái)產(chǎn)的收益分發(fā)到投資者手中的一種模式。

（三）證券化模式

由于土地具有保值、增值等特殊性，具有穩(wěn)定的、可預(yù)期的收入，因此，土地可以通過(guò)證券化的模式來(lái)實(shí)現(xiàn)融資。證券化模式，是將土地收益或土地本身作為擔(dān)保，來(lái)進(jìn)行證券的發(fā)行，籌集社會(huì)資金，來(lái)實(shí)現(xiàn)土地整理的融資。

證券化模式與信托模式相比，具有更強(qiáng)的可行性與更為簡(jiǎn)便的操作性。這是由于我國(guó)的證券市場(chǎng)發(fā)展時(shí)間較信托市場(chǎng)更長(zhǎng)，市場(chǎng)更廣闊，證券發(fā)行的周期短，可以在比信托更短的時(shí)間內(nèi)籌集大量的資金。

（四）設(shè)立基金模式

為土地設(shè)立基金，并不是一種新的模式，提出這種傳統(tǒng)的模式，是由于這種融資模式較前文所述幾種模式具有更高的穩(wěn)定性，當(dāng)然，與此相對(duì)的，其收效可能會(huì)較低于前面幾種融資模式。

我國(guó)許多地區(qū)的政府都設(shè)立了公益性的土地基金，增加了傳統(tǒng)的土地整理融資渠道。相對(duì)應(yīng)了，許多的經(jīng)營(yíng)性土地基金也逐漸設(shè)立，在吸引社會(huì)資金的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了土地整理資金的籌集，激發(fā)了土地整理市場(chǎng)的活力，這也是我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)不斷鼓勵(lì)發(fā)展的方向。

四、結(jié)束語(yǔ)

為了解決土地整理中資金的問(wèn)題，必須要拓寬融資渠道，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與到融資中來(lái)。在多種的融資渠道中，政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身的具體情況，制定相應(yīng)的土地整理融資制度，通過(guò)制度性的規(guī)定，將不同的融資方式納入其中，實(shí)現(xiàn)規(guī)范性、科學(xué)性、系統(tǒng)性的管理，有選擇、有依據(jù)地在不同的時(shí)期，選擇最為適合的融資模式，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化選擇。

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