昌麗穎

摘 要：人民銀行基層行自2002年起實(shí)施縣支行報(bào)賬制管理，報(bào)賬制實(shí)施十多年來存在諸多問題，難以適應(yīng)在當(dāng)前財(cái)務(wù)工作的新形勢(shì)和新要求。本文分析了基層央行財(cái)務(wù)工作面臨的新常態(tài)，評(píng)估了縣支行報(bào)賬制存在的缺陷，提出了基層央行財(cái)務(wù)報(bào)賬模式流程再造的思路和建議，對(duì)于加強(qiáng)人民銀行財(cái)務(wù)工作“兩基建設(shè)”，提高基層行財(cái)務(wù)管理水平具有重要意義。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；基層央行；財(cái)務(wù)報(bào)賬制

一、基層央行財(cái)務(wù)管理的新常態(tài)

1.預(yù)算剛性約束和追責(zé)問效常態(tài)化

自2013年黨的十八屆三中全會(huì)以來，新修訂的《預(yù)算法》、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》和《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》等規(guī)定，將部門預(yù)算改革不斷向縱深推進(jìn)。根據(jù)財(cái)政部的要求，自2015年起人民銀行基層行實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理，編制三年滾動(dòng)預(yù)算，所有項(xiàng)目均要納入項(xiàng)目庫管理，各年度項(xiàng)目支出規(guī)模保持“零增長”且不得追加，支出總額下達(dá)數(shù)不得調(diào)整，同時(shí)，預(yù)算評(píng)審、定額標(biāo)準(zhǔn)和績效管理的應(yīng)用范圍不斷擴(kuò)大。可見，隨著滾動(dòng)預(yù)算、預(yù)算評(píng)審、預(yù)算績效等現(xiàn)代財(cái)政管理理念付諸實(shí)踐，要求人民銀行基層行預(yù)算編制更加科學(xué)規(guī)范，預(yù)算申報(bào)更加有據(jù)可依，預(yù)算執(zhí)行更加合法合規(guī)，人民銀行基層行預(yù)算剛性約束和追責(zé)問效將逐步成為常態(tài)化。

2.財(cái)經(jīng)紀(jì)律規(guī)范執(zhí)行和嚴(yán)肅監(jiān)督常態(tài)化

十八大以來，黨中央和國務(wù)院先后出臺(tái)了八項(xiàng)規(guī)定和“約法三章”，國務(wù)院和有關(guān)部門隨后密集出臺(tái)了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》以及會(huì)議、培訓(xùn)、差旅、因公出國、公務(wù)接待、停止新建樓堂館所和清理辦公用房等一系列制度規(guī)定，人民銀行基層行相應(yīng)制定了配套制度和實(shí)施細(xì)則。同時(shí)，為確保有關(guān)政策精神落到實(shí)處，各級(jí)審計(jì)、財(cái)政、紀(jì)委、巡視及紀(jì)檢監(jiān)察部門加大了財(cái)經(jīng)紀(jì)律審計(jì)、檢查和監(jiān)督力度，使財(cái)經(jīng)紀(jì)律和政策底線真正成為了帶電的“高壓線”，嚴(yán)管、嚴(yán)控、嚴(yán)問責(zé)的制度環(huán)境已經(jīng)全面形成，人民銀行基層行財(cái)經(jīng)紀(jì)律規(guī)范執(zhí)行和嚴(yán)肅監(jiān)督正逐步成為常態(tài)化。

3.財(cái)務(wù)預(yù)算規(guī)范管理和深化轉(zhuǎn)型常態(tài)化

2015年末，人民銀行基層行人員經(jīng)費(fèi)和工資計(jì)劃不匹配的體制機(jī)制性問題的成功解決，不僅合理優(yōu)化了預(yù)算資金的總量和結(jié)構(gòu)，而且有效化解了財(cái)務(wù)工作面臨的深層次矛盾，改善了財(cái)務(wù)工作的被動(dòng)局面。基層行財(cái)務(wù)部門不再需要承擔(dān)籌措資金、應(yīng)對(duì)內(nèi)外部檢查的巨大壓力，而面臨著主動(dòng)轉(zhuǎn)型的新要求，即轉(zhuǎn)變財(cái)務(wù)管理理念，在財(cái)務(wù)管理上變“重財(cái)輕管”為“財(cái)管并重”，在費(fèi)用開支上變“先支后報(bào)”為“先算后用”，同時(shí)，改進(jìn)管理手段和措施，優(yōu)化管理模式和流程，明確部門職責(zé)和分工，提升財(cái)務(wù)工作效率和科學(xué)化管理水平。可見，人民銀行基層行財(cái)務(wù)規(guī)范管理和深化轉(zhuǎn)型正逐步成為常態(tài)化。

二、基層央行財(cái)務(wù)報(bào)賬制存在的問題

人民銀行自2002年起對(duì)縣級(jí)支行費(fèi)用支出實(shí)施報(bào)賬制管理，即縣級(jí)支行根據(jù)規(guī)定程序撥付業(yè)務(wù)周轉(zhuǎn)金后，按月將費(fèi)用支出的會(huì)計(jì)憑證（包括原始憑證和記賬憑證）報(bào)管轄行逐筆審核同意后準(zhǔn)予列賬，年終結(jié)清賬務(wù)，收回業(yè)務(wù)周轉(zhuǎn)金?？h支行財(cái)務(wù)報(bào)賬制對(duì)基層行強(qiáng)化財(cái)務(wù)控制和監(jiān)管、規(guī)范財(cái)務(wù)收支行為、提高預(yù)算資金使用效益發(fā)揮了積極的作用。但是，報(bào)賬制實(shí)施十多年來也暴露處較多問題，尤其是在當(dāng)前財(cái)務(wù)工作的新形勢(shì)下，傳統(tǒng)報(bào)賬模式在責(zé)任劃分、監(jiān)督力度和監(jiān)督手段上存在缺陷和不足，難以適應(yīng)國家預(yù)算管理體制改革和基層行強(qiáng)化內(nèi)部財(cái)務(wù)管理的新要求。

1.財(cái)務(wù)責(zé)任劃分不清，縣支行財(cái)務(wù)審核過度依賴管轄行。在財(cái)務(wù)報(bào)賬制中，管轄行逐筆審核所轄各縣級(jí)支行費(fèi)用開支，對(duì)審核中發(fā)現(xiàn)的問題，要求縣支行進(jìn)行糾正和調(diào)整。在執(zhí)行過程中，縣支行往往在財(cái)務(wù)控制、監(jiān)督和審核工作方面過度依賴管轄行，而疏于對(duì)自身財(cái)務(wù)收支行為的規(guī)范管理和監(jiān)督審查，一旦發(fā)生違法違規(guī)行為，便將相關(guān)責(zé)任和矛盾推卸給管轄行?？梢姡瑘?bào)賬制導(dǎo)致縣支行和管轄行的財(cái)務(wù)責(zé)任劃分不清，縣支行自身財(cái)務(wù)監(jiān)督控制機(jī)制弱化，存在較高的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。

2.財(cái)務(wù)監(jiān)督力度不夠，縣支行成為內(nèi)外部監(jiān)督的盲點(diǎn)。一方面，管轄行對(duì)縣支行財(cái)務(wù)收支的審核大多僅限于憑證要素和科目使用的審核，重復(fù)了縣支行財(cái)務(wù)復(fù)核人員的操作，對(duì)收支活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和合規(guī)性的審核力度不夠，無法對(duì)財(cái)務(wù)收支活動(dòng)實(shí)施有效的監(jiān)督。另一方面，報(bào)賬制中管轄行對(duì)縣支行財(cái)務(wù)收支僅限于事后監(jiān)督，對(duì)于審核中發(fā)現(xiàn)的依據(jù)不充分、支出不合理問題，因其資金支付已經(jīng)完成，進(jìn)行整改和糾正的難度較大。此外，縣支行作為人民銀行的基層單位，機(jī)構(gòu)數(shù)量龐大，地域分布分散，盡管近幾年人民銀行內(nèi)外部審計(jì)監(jiān)督力度不斷加大，但是受到審計(jì)監(jiān)督力度、深度和廣度的限制，縣支行接受外部檢查頻率低，仍然是巡視、審計(jì)和檢查的盲點(diǎn)。

3.財(cái)務(wù)報(bào)賬方式落后，流程管理和控制審批效率低下。在當(dāng)前的報(bào)賬模式下，縣支行每月末由報(bào)賬人員集中將當(dāng)月所有的紙質(zhì)會(huì)計(jì)憑證送至管轄行財(cái)務(wù)部門進(jìn)行現(xiàn)場審核，審核不通過的會(huì)計(jì)憑證還需縣支行報(bào)賬人員再次往返修改和送審，審核通過的會(huì)計(jì)憑證由報(bào)賬人員返回縣支行，在其財(cái)務(wù)綜合管理系統(tǒng)中進(jìn)行集中記賬、登賬和報(bào)賬操作。這種傳統(tǒng)落后的集中報(bào)賬、人工送審、現(xiàn)場審核的管理流程和模式，不僅增加了縣支行和管轄行的報(bào)賬成本費(fèi)用和工作量，而且影響了財(cái)務(wù)核算的及時(shí)性，造成報(bào)賬流程管理和控制審批效率低下。

三、新常態(tài)下基層央行財(cái)務(wù)報(bào)賬制的流程再造

新常態(tài)下基層央行財(cái)務(wù)報(bào)賬制流程再造的總體思路是根據(jù)成本效益原則，依托現(xiàn)有的財(cái)務(wù)管理模式和現(xiàn)有的核算方式，優(yōu)化“信息化”的財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)，實(shí)施“雙重點(diǎn)”的支出審批機(jī)制，建立“全過程”的財(cái)務(wù)管理模式。

1.建立基層行“全過程”的財(cái)務(wù)管理模式，重點(diǎn)加強(qiáng)事前審批和事后考核。在基層行建立“申請(qǐng)與審批-執(zhí)行與核算-監(jiān)督與考核”的全過程財(cái)務(wù)管理模式。其中，申請(qǐng)與審批是指縣支行在執(zhí)行預(yù)算時(shí)發(fā)生的支出，先要提出申請(qǐng)，經(jīng)歸口管理部門、財(cái)務(wù)部門和管轄行事前審批，使不符合預(yù)算的支出控制在發(fā)生之前；執(zhí)行與核算是指縣支行按規(guī)定進(jìn)行預(yù)算的費(fèi)用支出和賬務(wù)處理；監(jiān)督與考核是指管轄行對(duì)所轄縣支行財(cái)務(wù)收支行為進(jìn)行監(jiān)督和考核，其中，管轄行對(duì)所轄縣支行財(cái)務(wù)收支行為負(fù)有監(jiān)督管理責(zé)任，縣級(jí)支行對(duì)本單位費(fèi)用開支的真實(shí)性、合規(guī)性、合法性負(fù)責(zé)，兩者責(zé)任關(guān)系不可相互替代。此外，管轄行可以通過與所轄縣支行主要負(fù)責(zé)人簽訂財(cái)務(wù)管理責(zé)任書，明確和落實(shí)管理責(zé)任，完善職責(zé)明確、權(quán)責(zé)對(duì)等、制約有效、監(jiān)督有力的“全過程”財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，做到一級(jí)管好一級(jí)，一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)，風(fēng)險(xiǎn)防控到位，責(zé)任落實(shí)到人。

2.實(shí)施基層行“雙重點(diǎn)”的支出審批機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)大額支出和重要科目的監(jiān)督。人民銀行基層行報(bào)賬制應(yīng)遵循內(nèi)部控制的重要性原則，在全面控制的基礎(chǔ)上，將大額資金和重點(diǎn)科目支出作為高風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)審核監(jiān)督。首先，基層行應(yīng)明確大額資金的標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)科目的范圍，如1萬元以上屬于大額資金支出，招待費(fèi)、福利費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和會(huì)議費(fèi)等科目屬于重點(diǎn)科目。其次，基層行應(yīng)規(guī)定縣支行符合上述大額資金和重要科目的支出，應(yīng)事前報(bào)管轄行審批，經(jīng)批準(zhǔn)后方可執(zhí)行與核算。最后，管轄行應(yīng)將財(cái)務(wù)收支管理作為縣支行業(yè)績考核的重要內(nèi)容，通過財(cái)務(wù)監(jiān)督與考核掛鉤，凸出財(cái)經(jīng)法規(guī)和政策的重要性，強(qiáng)化財(cái)經(jīng)紀(jì)律的執(zhí)行，引起縣支行的高度重視。

3.優(yōu)化基層行“信息化”的財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)報(bào)賬和遠(yuǎn)程監(jiān)督。依托現(xiàn)有的財(cái)務(wù)綜合管理系統(tǒng)，以網(wǎng)絡(luò)信息和大數(shù)據(jù)集中技術(shù)為手段，優(yōu)化系統(tǒng)功能，提高信息承載量，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的集成化、電子化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化。一是增加遠(yuǎn)程審批和網(wǎng)絡(luò)報(bào)賬模塊，通過事前審批和事后報(bào)賬的“無紙化”傳輸，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上實(shí)時(shí)報(bào)賬和遠(yuǎn)程監(jiān)督，提高財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的傳輸、反饋和應(yīng)用效率，保障管轄行與所轄縣支行溝通的有效性和及時(shí)性；二是設(shè)定各層級(jí)審批和歸口部門管理權(quán)限，將“全過程”管理流程、“雙重點(diǎn)”控制權(quán)限固化到財(cái)務(wù)綜合管理系統(tǒng)中，以規(guī)范報(bào)賬管理各環(huán)節(jié)的操作，從而提高財(cái)務(wù)管理工作效率，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)預(yù)算的動(dòng)態(tài)控制，確保財(cái)務(wù)報(bào)賬審批制度得到嚴(yán)格的執(zhí)行。

四、新常態(tài)下優(yōu)化基層央行財(cái)務(wù)報(bào)賬制的配套措施

1.健全財(cái)務(wù)制度體系，明確財(cái)務(wù)報(bào)賬制的職責(zé)權(quán)限和操作流程。根據(jù)財(cái)務(wù)報(bào)賬制“全過程”管理框架和“雙重點(diǎn)”的支出審批機(jī)制，從職責(zé)權(quán)限、操作流程、考核監(jiān)督等方面，修訂現(xiàn)有財(cái)務(wù)報(bào)賬管理辦法，形成全面規(guī)范的制度保障，提高基層行報(bào)賬制管理的規(guī)范化水平，確保財(cái)務(wù)監(jiān)督的及時(shí)性和有效性。

2.加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)，提高報(bào)賬業(yè)務(wù)操作水平和綜合業(yè)務(wù)能力。加強(qiáng)對(duì)基層行財(cái)務(wù)人員財(cái)經(jīng)法規(guī)、業(yè)務(wù)流程、系統(tǒng)操作等方面的培訓(xùn)，提升財(cái)務(wù)人員綜合能力水平。同時(shí)，為基層行配備年輕的財(cái)務(wù)人員，解決人員老化、知識(shí)陳舊的問題，為提升財(cái)務(wù)管理水平提供人才支持和保障。

3.強(qiáng)化財(cái)務(wù)工作輔導(dǎo)，提升基層行財(cái)務(wù)預(yù)算管理和內(nèi)部控制水平。加強(qiáng)對(duì)基層行財(cái)務(wù)預(yù)算、內(nèi)部控制等制度執(zhí)行情況的檢查和輔導(dǎo)，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)進(jìn)行糾正，增強(qiáng)基層行敏感度和重視度，切實(shí)降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

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