譚 銳，尤成德

(1. 華南理工大學(xué)公共政策研究院，廣州 510640； 2. 集美大學(xué)工商管理學(xué)院，廈門 361021)

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基于經(jīng)費收支視角的智庫組織治理：中美比較

譚 銳1，尤成德2

(1. 華南理工大學(xué)公共政策研究院，廣州 510640； 2. 集美大學(xué)工商管理學(xué)院，廈門 361021)

文章以經(jīng)費收支為切入點分析了中美智庫的組織治理機(jī)制。分析指出，美國主流智庫的政策研究質(zhì)量及政策影響力都遙遙領(lǐng)先于中國同行，這種差異是不同組織治理結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。美國智庫大多由社會創(chuàng)辦并依賴于社會捐贈，在這種模式下，出資者參與、信息披露與稅務(wù)監(jiān)管形成智庫的外部壓力，而以研究和人力資本為核心的資金分配形成智庫的內(nèi)部激勵，兩種力量共同作用于智庫，使之高效運作。相反，大部分中國智庫的主體資金來自政府的財政撥款，出資者監(jiān)管動力缺失、法律制度不完善以及信息不對稱等問題阻礙了外部力量發(fā)揮作用。另一方面，智庫的資金配置缺乏靈活性，并且忽視了對智力勞動的補(bǔ)償，致使內(nèi)部激勵弱化。文章最后對新型智庫建設(shè)提出了一些方向性的政策建議。

智庫；經(jīng)費；組織治理；中國；美國

一、引 言

現(xiàn)代智庫起源于美國，發(fā)展至今已有上百年歷史。據(jù)McGann統(tǒng)計[1]，2014年美國智庫達(dá)1830家，位居世界首位。不僅如此，蘭德公司、布魯金斯學(xué)會、卡內(nèi)基國際和平研究院、對外關(guān)系委員會等智庫對美國的內(nèi)政外交政策影響深遠(yuǎn)。美國智庫的多與強(qiáng)已成標(biāo)桿，以至于當(dāng)今談智庫，言必稱美國。反觀中國智庫，盡管名義上有429家之眾[1]，數(shù)量上僅次于美國，但到底有多少家能夠嚴(yán)格定義為智庫卻是一個謎[2]。至于研究質(zhì)量、活躍程度以及政策影響力，中國智庫還沒有建立起自己的聲譽(yù)。

自國家決策層提出要建設(shè)“中國特色新型智庫”以來，國內(nèi)學(xué)界掀起了一股研究智庫的熱潮，形成了多視角、多層次、多領(lǐng)域的豐富文獻(xiàn)，例如，智庫的本質(zhì)和性質(zhì)[3-4]、類型學(xué)[5-6]、獨立性和影響力塑造[7-8]、內(nèi)外部關(guān)系[9]、國際化趨勢[10-11]等，這些成果有助于人們深化對智庫的認(rèn)識，并指導(dǎo)新型智庫的建設(shè)。然而，系統(tǒng)地探討智庫組織治理的文獻(xiàn)還比較少。我們認(rèn)為，中美智庫在運營效果上有著巨大差異，是因為它們面臨著不同的組織治理結(jié)構(gòu)。在諸多治理工具中，財務(wù)手段是最直接和有效的，因此，本文選擇以經(jīng)費收支為視角來剖析中美智庫的組織治理機(jī)制。

文章安排如下，第二節(jié)首先提出一個簡單的分析框架，來解釋智庫運營效果的動力來源。其次，按照該分析框架介紹美國主流智庫的財務(wù)治理模式。緊接著分析中國體制內(nèi)和體制外智庫的經(jīng)費來源及使用情況，并與美國模式作比較。文末給出簡短的結(jié)論和方向性的政策建議。

二、分析框架

(一)智庫的組織性質(zhì)

克勒納在回顧眾多學(xué)者對智庫概念的界定之后，將智庫定義為“以政策研究和政策分析為基礎(chǔ)，以影響公共政策為目標(biāo)的研究機(jī)構(gòu)”[12]。智庫提供的產(chǎn)品是政策研究和分析服務(wù)，以及影響決策的能力。這些產(chǎn)品的專業(yè)性很強(qiáng)，價值不易評估，作用和效果也并非立竿見影，因而智庫不可能通過在市場上直接銷售其產(chǎn)品來補(bǔ)償其運營成本甚至盈利。如果沒有銷售收入之外的資金支持，智庫很難存活，然而政策研究和分析服務(wù)又確實是改善國家治理、促進(jìn)社會進(jìn)步所需要的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點來看，智庫產(chǎn)品具有正外部性，是一種公共品。為了保證這種公共品的供給，其活動所需資金通常來自于政府撥款和社會捐贈，就像教育和基礎(chǔ)科學(xué)研究這類公益事業(yè)一樣。

智庫的這種特性決定了它通常以非營利性組織的形式出現(xiàn)[13-14]。在美國，非營利組織可以泛指除政府和企業(yè)以外的所有組織類型，又稱為“第三部門”。非營利組織不以服務(wù)換取收入和利潤，其成立是為了完成特定的組織使命和公益目的，在管理上強(qiáng)調(diào)組織成員的自覺性和奉獻(xiàn)精神。這些特性使得非營利組織的治理既不同于公司，也有別于政府[15]。

(二)治理結(jié)構(gòu)

充足的資金是一切組織開展活動的先決條件之一，組織的資金管理包括籌資和分配兩大方面，因而治理也應(yīng)從這兩個方面入手。圖1給出了一個簡單的分析框架，有兩種力量共同作用于智庫的運營效果。智庫不具備營利能力，運營資金要對外籌集，募集對象可能是政府，也可能是社會組織和個人，出資者為保證捐助資金的正確使用，會有動力去對智庫施壓，并采取可信的威脅實現(xiàn)這一目的，例如停止捐贈，或者斥諸司法，從而對智庫造成一種資金來源方面的外在壓力。另一方面，智庫內(nèi)部人員并不是被動地由外部壓力驅(qū)使著工作，他們有自己的職業(yè)追求和價值目標(biāo)，更重要的是努力工作會有好的回報，管理者(理事會)通過資金的合理配置，調(diào)動員工的積極性和創(chuàng)造力，從而形成組織內(nèi)部的驅(qū)動力。一里一外的兩種力量共同作用于智庫，調(diào)節(jié)著組織運營的效率水平，任何力量的弱化或者缺失都會造成智庫運營效果的下降。

圖1 分析框架

三、美國智庫

(一)資金來源與外部治理

美國許多著名智庫的資金來源都是多元化的，但總的歸結(jié)起來有三大部分：社會捐贈、項目合同、投資收益。各個智庫會因自身的具體情況，如目標(biāo)定位、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、組織結(jié)構(gòu)、歷史傳統(tǒng)、思想理念等的不同而有所偏重。根據(jù)代表性和數(shù)據(jù)可得性，本文選取了8家主流智庫作為研究樣本，它們分別是蘭德公司、城市研究所(UI)、布魯金斯學(xué)會、胡佛研究所、卡托研究所、戰(zhàn)略與國際研究中心(CSIS)、卡內(nèi)基國際和平研究院、對外關(guān)系委員會(CFR)。表1展示了這8家智庫的資金來源結(jié)構(gòu)，容易看出，除了蘭德和UI，其余智庫的捐贈收入占比都很高，尤其是卡托和CSIS，捐贈收入幾乎就是全年的總收入。向智庫進(jìn)行捐贈的金主包括個人、公司、社會團(tuán)體和基金會。甚至外國政府也會對智庫進(jìn)行捐贈，例如CSIS接受的政府捐贈可以說是所有智庫中最國際化的，這些政府來自全球18個國家和地區(qū)。

智庫獲得無償捐贈并不意味著可以毫無顧忌地自由支配，出資者可以對捐出的財物指定用途和使用方式，以保證捐贈不會被濫用。在很多情況下，出資者本人就是智庫的成員，通過參與智庫的各項活動可以直接進(jìn)行監(jiān)督，例如CSIS得到的個人捐贈幾乎全部都是由內(nèi)部成員給予的，他們是理事和榮譽(yù)理事，以及國際顧問委員會、咨詢委員會和圓桌會議的成員*CSIS網(wǎng)站主頁：http://csis.org/support-csis/our-donors/foundations，2015年10月8日訪問。。卡托研究所的資金絕大部分來自社會捐贈。2014年卡托獲得的總收入是3731萬美元，其中86%來自個人捐贈(圖2)。布魯金斯、胡佛、卡內(nèi)基等智庫最早都是由創(chuàng)始人的基金會資助成立的，在今天基金會仍然是他們的贊助者，基金會通過派出成員在智庫中擔(dān)任職務(wù)，維護(hù)著組織創(chuàng)設(shè)的宗旨和原則，這種制度安排也保證了智庫有效率地運作。

表1 美國主流智庫資金來源結(jié)構(gòu)

注：(1)資金單位是百萬美元，數(shù)據(jù)四舍五入，保留一位小數(shù)；(2)年度總收入構(gòu)成項不止項目收入、捐贈收入和投資收入，因此三項之和不等于總收入；(3)/表示數(shù)據(jù)不可得。

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)各智庫相關(guān)稅務(wù)報表、年報、審計報告整理，這些材料可在各智庫網(wǎng)站主頁下載。

圖2 卡托研究所經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)(2014，單位：美元)資料來源：Cato Institute [16]。

除了出資者直接參與，法律監(jiān)管提供了一種更為正式的機(jī)制。在美國，智庫一般以非營利組織(公司)的形式在各州司法部注冊登記，非營利組織的身份可以獲得免稅資格，智庫可以根據(jù)《國內(nèi)稅收法典》501(c)(3)條款的規(guī)定向國家稅務(wù)局申請免稅資格，501(c)(3)類型的非營利組織所享受的免稅待遇是所有非營利組織類型中最高的[17]。智庫所能獲得的稅收優(yōu)惠包括，免除財產(chǎn)稅、增值稅、銷售稅、關(guān)稅等直接稅，以及所得稅豁免，即智庫接受的捐款、項目委托撥款、提供專業(yè)服務(wù)的收入、為維持自身運作進(jìn)行投資的收益都可以得到減免稅金的優(yōu)惠[18]。智庫的非營利組織身份不僅使自己獲得稅收上的好處，而且對于那些向智庫捐贈的個人、企業(yè)和社會組織也可以享受稅收減免。《國內(nèi)稅收法典》規(guī)定，向非營利組織的捐贈可以在稅前扣除，基本上捐贈越多，稅收抵扣的幅度越大，如果是遺產(chǎn)捐贈，捐贈者完全不用納稅[19]。這樣一來，向智庫捐贈成為一種避稅手段，這種制度設(shè)計鼓勵了美國富豪對智庫慷慨捐資，這就是為什么福特、洛克菲勒、比爾·蓋茨和梅琳達(dá)等大型基金會頻繁出現(xiàn)在多個智庫捐贈者名單中的原因之一。

《國內(nèi)稅收法典》還規(guī)定，獲得免稅地位的非營利組織需要公布其活動及財務(wù)狀況。一個重要的手段是公開990稅務(wù)報表，里面的信息包括：財務(wù)收支概要、主要管理人員的酬金細(xì)節(jié)、境外活動支出、有無關(guān)聯(lián)交易等[20]。國家稅務(wù)局每年都會對智庫的稅收情況進(jìn)行評估，若查出有違法行為將予以處罰，最嚴(yán)厲的處罰是取消其免稅資格。在這種制度安排下，為了維持免稅地位以及社會捐贈，智庫都會自覺地嚴(yán)格遵守信息披露制度，自覺主動地接受國家稅務(wù)部門的檢查，聘請第三方專業(yè)會計機(jī)構(gòu)對自身經(jīng)營和財務(wù)狀況進(jìn)行審計，并公之于眾，將自己的資金使用行為置于全社會的監(jiān)督之下，通過這種方式建立信譽(yù)，讓公眾放心捐款。

我們注意到，蘭德和UI的主要收入來源是項目收入，而布魯金斯的項目收入也超過了捐贈收入，這表明，智庫也可以以非常市場化的方式運作。此時，治理機(jī)制就是競爭性的市場交易，如果智庫的研究成果無法達(dá)到客戶的要求，那么它就會失去在思想市場上的份額。

(二)資金配置與內(nèi)部治理

從資金來源方面形成的外部壓力型治理機(jī)制能夠驅(qū)使智庫對出資者負(fù)責(zé)，以便獲得更多的捐助和項目維持組織的可持續(xù)發(fā)展。但僅僅依靠外部治理是不夠的，智庫組織的內(nèi)部治理同樣重要。有效的內(nèi)部治理要達(dá)到最大地調(diào)動員工工作積極性的效果，這主要依賴于資金在組織內(nèi)各項開支上的調(diào)配。表2列出了8家主流智庫的資金使用情況，除CSIS及卡內(nèi)基數(shù)據(jù)不詳外，研究項目開支無一例外地成為這些智庫經(jīng)費收支中最大的活動開支，占比范圍在53%-96%之間。

研究項目的展開需要人員、場地、設(shè)備、數(shù)據(jù)、文獻(xiàn)、資料等投入要素，財務(wù)報表中的功能性支出細(xì)項能夠幫助我們更詳細(xì)地了解經(jīng)費支出是如何在這些投入中分配的。在上述諸多要素中，人員是研究活動的核心，豐厚的報酬才能保證研究者的專注，激發(fā)他們對工作的熱情和創(chuàng)造力，從而形成高質(zhì)量的研究成果，因此工資、獎金、福利、津貼等補(bǔ)償勞動的支出就成為占比最大的開支。表3所列舉的智庫將一半以上的開支用于支付員工的工資及福利。據(jù)粗略估算，卡托及CSIS員工的平均年薪大約分別為5.7萬及5.9萬美元，而UI和布魯金斯員工收入更高，分別達(dá)到10.1萬和13.9萬美元。根據(jù)美國普查局2012年美國社區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)[21]顯示，華盛頓特區(qū)家庭收入中位數(shù)為6.7萬美元，按照這個標(biāo)準(zhǔn)，一些主流智庫員工的收入水平還是相當(dāng)高的。

表2 美國主流智庫資金使用比較

注：(1)資金單位是百萬美元，數(shù)據(jù)四舍五入，保留一位小數(shù)；(2)某些智庫的總支出構(gòu)成項不止研究項目支出、管理及一般性支出、籌資支出，因此三項之和不一定等于總支出；(3)/表示數(shù)據(jù)不可得。

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)各智庫相關(guān)稅務(wù)報表、年報、審計報告整理，這些材料可在各智庫網(wǎng)站主頁下載。

表3 美國主流智庫工資及福利支出

注：(1)資金單位是百萬美元，數(shù)據(jù)四舍五入，保留一位小數(shù)；(2)蘭德及胡佛的數(shù)據(jù)不詳，故未列出；(3)/表示數(shù)據(jù)不可得。

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)各智庫相關(guān)稅務(wù)報表、年報、審計報告整理，這些材料可在各智庫網(wǎng)站主頁下載。

表4 布魯金斯和卡內(nèi)基的功能性支出細(xì)目

注：(1)資金單位是百萬美元，數(shù)據(jù)四舍五入，保留兩位小數(shù)；(2)本表調(diào)整了原表中的項目順序；(3)為使表格對齊，卡內(nèi)基的數(shù)據(jù)中有三行空白，用-表示。

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)各智庫財務(wù)報告整理，這些材料可在各智庫網(wǎng)站主頁下載。

當(dāng)今的社會科學(xué)體系日趨復(fù)雜，學(xué)科內(nèi)部分工越來越精細(xì)化，學(xué)科間又不斷交叉融合，智庫研究人員不可能掌握所有的知識，或者事事親力親為，每個智庫的工作必然是嵌入在狹長的上下游“產(chǎn)業(yè)鏈”中的，智庫研究成果的形成需要很多別的專業(yè)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品和服務(wù)作為中間投入，如專業(yè)咨詢、數(shù)據(jù)的收集和整理、出版發(fā)行、信息服務(wù)等等。以布魯金斯(2014年)和卡內(nèi)基(2012年)為例(表4)，布魯金斯花在專業(yè)服務(wù)、出版、信息服務(wù)上的開支有1790萬美元，占總開支的18%，卡內(nèi)基在專業(yè)服務(wù)和出版上的開支則為357萬美元，占總開支的12%。實際上，由于兩者的項目并不完全對應(yīng)，因此不宜比較兩者在中間投入上的花費。電腦、軟件、儀器設(shè)備、辦公耗材、辦公場地、家具等物質(zhì)類投入對實體化的智庫來說也不可或缺，在財務(wù)報表中，這部分投入體現(xiàn)在折舊和攤銷、日常供應(yīng)以及租借上。表4顯示，布魯金斯2014年在這方面的開支是916萬美元，占總額的9%，而2012年卡內(nèi)基花費了328萬美元，占比11%。

美國法律并不對非營利組織總支出中的各個項目占比做硬性規(guī)定，資金的使用完全由理事會決定[22]。因此，智庫對資金的使用有相當(dāng)大的自主性和靈活性。綜合上述數(shù)據(jù)來看，美國主流智庫將大部分資金投入到了研究項目上，而從事研究項目的關(guān)鍵要素是人，超過一半的功能性支出用于支付工資及福利。需要補(bǔ)充的是，“胡蘿卜加大棒”是美國人的管理哲學(xué)，智庫優(yōu)渥的薪酬福利之外是嚴(yán)格的績效管理，例如，蘭德公司每年都要對研究人員進(jìn)行成果考核，參考的指標(biāo)有政策報告、學(xué)術(shù)著作、研究項目的數(shù)量和質(zhì)量，每隔4-5年又會進(jìn)行一次綜合審查，考察研究成果的社會評價和影響力。蘭德會辭退那些成果數(shù)量和質(zhì)量達(dá)不到考核標(biāo)準(zhǔn)的研究人員[23]。

四、中國智庫

前文提到，美國的智庫一般是以非營利組織的身份登記在冊，在中國，非營利組織并不是界定組織性質(zhì)的法律概念。中國智庫一般以兩種身份出現(xiàn)，一是事業(yè)單位。事業(yè)單位是國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織*“國務(wù)院關(guān)于修改《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的決定”，http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_6422.htm，2015年10月13日訪問。。事業(yè)單位性質(zhì)的智庫可稱之為體制內(nèi)智庫，主要包括黨政軍內(nèi)部的研究機(jī)構(gòu)、高校下屬研究機(jī)構(gòu)及科研單位。另一種是民間組織，通常以民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體或企業(yè)單位性質(zhì)注冊。這類智庫可稱為體制外智庫(或民間智庫)，它們的運營模式與美國主流智庫相類。按照《2014年中國智庫報告》[24]的分類與統(tǒng)計，我國體制內(nèi)智庫155家，占總量的63%，而民間智庫89家，占了剩下的37%。

(一)資金來源與外部治理

1.體制內(nèi)智庫

體制內(nèi)智庫的經(jīng)費主要來源于財政撥款，同時行政上接受上級主管部門的指導(dǎo)和管理，財務(wù)、人事、科研都要遵循政府制定的規(guī)章制度行事。體制內(nèi)智庫根據(jù)其所依附的主體，又可以分為官方智庫、半官方智庫及高校智庫。國務(wù)院發(fā)展研究中心(DRC)是一個典型的官方智庫，它是國務(wù)院直屬事業(yè)單位，其設(shè)立的目的就是為黨和政府提供政策研究和決策咨詢服務(wù)。數(shù)據(jù)顯示*《國務(wù)院發(fā)展研究中心部門預(yù)算(2014年度)》，http://www.drc.gov.cn/ysjs/20140418/183-477-2879581.htm，2015年10月13日訪問。，DRC的經(jīng)費來源有三塊：財政撥款收入、事業(yè)收入、其他收入。財政撥款收入是中央財政當(dāng)年撥付的資金，事業(yè)收入來自承接橫向社會課題項目獲取的收入，其他收入由提供各類服務(wù)所得和利息收入構(gòu)成。2014年DRC的總收入約為1.4億元，三者的比例大致為7:2:1。

中國社會科學(xué)院(CASS)被認(rèn)為是中國最龐大的半官方智庫，這種說法未必準(zhǔn)確，因為CASS的下屬單位還包含一些與政策研究不是那么有直接關(guān)聯(lián)的機(jī)構(gòu)，如文學(xué)研究所、語言研究所、考古研究所等。由于沒有細(xì)分?jǐn)?shù)據(jù)，我們姑且看看其總體的經(jīng)費來源分布。2014年CASS的總收入約24.9億元，其中財政撥款是主體，約19.2億元。其余是事業(yè)收入(2億元)、經(jīng)營收入(0.008億元)、附屬單位上繳收入(0.2億元)和其他收入(3.5億元)*“中國社會科學(xué)院2014年度部門決算”，http://cass.cssn.cn/tongzhigonggao/201507/t20150716_2082211.html，2015年10月13日訪問。。與DRC不同的是，CASS的事業(yè)收入包括辦學(xué)收入、培訓(xùn)收入、社科基金等項目，而其他收入則包括引進(jìn)人才專項費用、政府特殊津貼、博士后經(jīng)費，橫向課題收入以及利息收入等。

中國的高校智庫實際上就是高校下屬的研究院所，學(xué)科領(lǐng)域集中在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、人口、法律、管理等學(xué)科上。相對于官方和半官方智庫，高校智庫處于政府決策咨詢的外圍，對政府決策的影響力較弱。高校智庫并不會單獨公開其收支預(yù)算，但毫無疑問，其主體資金也來自中央和地方政府的財政撥款。上海高校智庫建設(shè)計劃有助于我們了解政府對高校智庫的支持力度。2013年上海市政府撥款啟動了上海高校新型智庫建設(shè)計劃，首批接受資助的上海高校智庫共18家，其中15家每年獲得200萬元經(jīng)費，另外3家年度資助額度為50萬元*“2013年上海高校智庫建設(shè)情況”，http://www.shmec.gov.cn/web/wsbs/webwork_article.php?article_id=76079，2015年11月2日訪問。。據(jù)作者調(diào)研了解到，原先每年每家智庫撥付200萬經(jīng)費的設(shè)想，后改為發(fā)放100萬固定經(jīng)費，用于機(jī)構(gòu)的日常運轉(zhuǎn)。剩余的經(jīng)費留在市教委，作為競爭性建設(shè)資金。

對智庫來說，國家財政供養(yǎng)的最大好處在于資金來源有保障，數(shù)額穩(wěn)定，機(jī)構(gòu)不用在籌資上花費精力。然而其弊端也顯而易見。盡管政府是出資者，但是它缺乏動力去監(jiān)管體制內(nèi)智庫，原因就在于撥付的資金歸根到底源于納稅人，只要不發(fā)生重大的貪污腐敗案件，財政資金是否被正確地使用、用得有沒有效率并不是政府關(guān)注的焦點。由于事業(yè)單位眾多，常規(guī)性的審計監(jiān)督操作起來都非常困難，更不用說政府在每個智庫都派駐稽查人員直接監(jiān)督智庫的經(jīng)費使用情況。此外，《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的確規(guī)定了事業(yè)單位必須接受財稅、審計部門的監(jiān)督，但是財務(wù)信息對于每個單位來說都是高度保密的，很少對外公開，或者只公開粗略的數(shù)據(jù)，這就使得監(jiān)督變得很困難。所有這些制度上的弊端都導(dǎo)致了體制內(nèi)智庫的外部治理機(jī)制的弱化。

2.體制外智庫

與美式主流智庫一樣，中國的體制外智庫由社會個人或團(tuán)體發(fā)起成立，經(jīng)費來源主要靠個人出資和社會捐贈，政府不會提供常規(guī)性的財政撥款，但智庫可以通過承接政府課題的方式獲得來自政府的資金。以中國成立最早，也是最著名的民間智庫——天則經(jīng)濟(jì)研究所為例，目前其經(jīng)費來源主要分為三塊，一是項目咨詢收入。天則所在經(jīng)濟(jì)研究領(lǐng)域深耕細(xì)作，形成了自己的優(yōu)勢，許多企業(yè)和政府會委托天則所進(jìn)行相關(guān)課題研究，在獲得經(jīng)費來源的同時，天則所也與企業(yè)和政府的經(jīng)濟(jì)部門建立了良好的合作關(guān)系。二是向國內(nèi)外的基金會申請研究資助，如董輔礽基金、博源基金、福特基金、阿特拉斯基金等。三是社會捐贈，機(jī)構(gòu)創(chuàng)始人之一的茅于軾在這方面有很大貢獻(xiàn)，2014年他個人就捐贈了34.4萬元。有的企業(yè)以實物的形式進(jìn)行捐贈，如辦公場地。另一家近年來發(fā)展迅速的智庫，中國與全球化智庫(CCG)的資金結(jié)構(gòu)大致是，自有資金與企業(yè)贊助占30%，承接政府課題所獲收入占25%，其余為出版項目及其他經(jīng)營活動收入*數(shù)據(jù)來自與CCG負(fù)責(zé)人的訪談(2015年8月)。。由于出資者同時也是智庫的管理者，或者智庫理事會的成員，出資者本身就可以形成對智庫運作的直接監(jiān)督，或者至少會積極關(guān)注智庫的運作，當(dāng)智庫行為違背成立初衷或者有其他不軌行為時，出資者可以對相關(guān)人員采取可信的懲罰措施予以糾正。

盡管體制外智庫比體制內(nèi)智庫有這樣的機(jī)制優(yōu)勢，但體制外智庫面臨著迥異于美國的政治和法律制度環(huán)境。在強(qiáng)政府弱社會的政治格局面前，民間智庫很難有真正的政策影響力，由于不能成為社會公眾利益的有效代言人，社會捐贈的意愿就變得很小。在法律制度方面，管理民間智庫的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》及《社會團(tuán)體登記管理條例》的條款籠統(tǒng)模糊，賦予了行政機(jī)關(guān)很大的自由裁量權(quán)[25]。例如上述條例都規(guī)定，“違反國家有關(guān)規(guī)定收取費用、籌集資金或者接受、使用捐贈、資助的”情形要面臨制裁，而何為“國家有關(guān)規(guī)定”并沒有明確界定。這樣一來，如果政府覺得民間智庫的言論和觀點對其不利，很容易就可以“不符合規(guī)定”為由阻斷其接受資助和捐贈，抑制其發(fā)展壯大。

(二)資金配置與內(nèi)部治理

1.體制內(nèi)智庫

在經(jīng)費支出方面，DRC和CASS沒有公開事業(yè)收入和其他收入的使用細(xì)節(jié)，因而我們只能聚焦于財政撥款的支出結(jié)構(gòu)(表5)。兩者對財政撥款的使用分為基本支出和項目支出兩大部分。基本支出用于維持機(jī)構(gòu)正常運作、完成日常工作，一方面要對人進(jìn)行投入，包括支付職工的工資、社會保障費用、各種補(bǔ)貼；另一方面對物和活動進(jìn)行投入，如購入設(shè)備和耗材、建造和維修辦公場所、舉辦會議、外出公干、委托業(yè)務(wù)等。DRC的人員經(jīng)費和公用經(jīng)費分別占財政撥款支出總額的36%和15%。而CASS的這兩項比例較低，分別是27%和5%。(半)官方智庫圍繞各個課題進(jìn)行研究活動所產(chǎn)生的費用記錄在項目支出中， 2014年DRC和CASS的項目支出占財政撥款支出的比重分別是49%和68%。需要注意的是，項目支出并不完全用于社會科學(xué)研究活動，像CASS的項目支出還包含了花在教育培訓(xùn)、外交活動、宣傳出版等方面的費用，所以科研活動的費用占比是低于前述數(shù)字的。

表5 DRC和CASS的支出結(jié)構(gòu)(2014)

數(shù)據(jù)來源：《國務(wù)院發(fā)展研究中心部門預(yù)算(2014年度)》，《中國社會科學(xué)院2014年度部門決算》。

我們注意到， 2014年DRC項目支出的預(yù)算額與決算額相差約4900萬元，其中的原因在于“項目支出結(jié)轉(zhuǎn)資金較大，例如‘推進(jìn)高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化’項目，2014年形成結(jié)轉(zhuǎn)資金503.64萬元”*《發(fā)展研究中心2014年度財政撥款預(yù)算執(zhí)行總體情況》，http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c67488/content.html，2015年10月13日訪問。，“4個財政撥款課題2014年度預(yù)算233萬元，至2015年3月底仍未支出*《國務(wù)院發(fā)展研究中心2014年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結(jié)果》，http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c67488/content.html，2015年10月13日訪問。” 。這反映了項目經(jīng)費花不出去的問題。來自財政撥款的項目經(jīng)費在人力和物質(zhì)資本的分配比例上一般設(shè)計為前者小，后者大。然而在社會科學(xué)研究中最重要的投入是人力資本，物質(zhì)資本處于次要的地位，資金分配結(jié)構(gòu)的錯配會導(dǎo)致研究人員的積極性不足，官方智庫活力缺失。財政管理者一般認(rèn)為，研究人員的酬勞已經(jīng)在人員經(jīng)費中支付過了，做課題項目本來就是研究人員分內(nèi)之事，項目經(jīng)費是專門用于購買工具設(shè)備和開展活動的，研究人員的酬勞不應(yīng)從這里再次支取。實際上，智庫被體制化之后，市場交易就讓位于等級命令，官方智庫要優(yōu)先滿足上級的要求，不能討價還價。由于職能邊界的模糊性，官方智庫被指派的任務(wù)很可能會超出其本職范圍或可承受的限度，如果沒有額外的酬勞作為補(bǔ)償，那么他們只能調(diào)整自己在各項事務(wù)上的努力成本，直至與給定的工資福利相適應(yīng)，這是固定工資制的一個必然結(jié)果。

同樣的問題也困擾著高校智庫。由于資金來自財政撥款，財政/財務(wù)部門希望對其使用者進(jìn)行約束，以達(dá)到平衡、節(jié)約、控制等目標(biāo)，故而經(jīng)費使用規(guī)定很可能是與智庫活動所需的資金配置方式相矛盾的。這種矛盾導(dǎo)致了資金使用的扭曲及智庫活動效率的損失。最突出的一點就是，項目經(jīng)費中能用于給研究人員發(fā)放酬勞的部分較少，例如《國家社會科學(xué)基金項目經(jīng)費管理辦法》*http://www.npopss-cn.gov.cn/GB/219644/15039122.html，2015年11月2日訪問。規(guī)定，“勞務(wù)費的支出總額，重大項目不得超過項目資助額的5%，其它項目不得超過項目資助額的10%”，而且只能支付給無工資性收入的人員(大多是學(xué)生)，正式的研究人員沒有勞務(wù)費。不僅如此，管理部門為了防止以實物的形式發(fā)放福利，規(guī)定消費品和餐飲費用都不能由項目經(jīng)費報銷。得不到正常的報酬，項目主要負(fù)責(zé)人自然會減少在項目上投入的時間和精力，研究報告變成學(xué)生的“習(xí)作”。其次，大學(xué)財務(wù)制度對經(jīng)費的用途、額度、時限做了詳細(xì)的規(guī)定。有時外出公干的食宿交通補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過低導(dǎo)致研究活動收縮，研究人員傾向于在辦公桌前做二手材料的整理。又如，資金不能用于發(fā)放勞務(wù)費就用來裝修、建大樓、買豪華的辦公用具等等，而這些過度的固定資產(chǎn)投資對智庫研究水平的提高幫助不大。上述種種經(jīng)費管理弊端是高校智庫不活躍、研究質(zhì)量普遍不高、建言獻(xiàn)策積極性低的重要原因。智庫所從事的政策研究和咨詢服務(wù)本來是一個很專業(yè)的事情，在我國卻變成了“行有余力”而為之的業(yè)余行為。

2.體制外智庫

由于體制內(nèi)外智庫的財務(wù)報表不一致，我們無法對兩者的資金分配進(jìn)行直接的比較。下面僅就天則所的經(jīng)費支出(表6)做粗淺的分析。天則所2014年的經(jīng)費支出中約64%用于課題研究。由于經(jīng)費籌集不易，體制外智庫一般會將大部分經(jīng)費用在研究上，而盡量精簡行政開支。這與體制內(nèi)智庫保留大的行政部門和諸多附屬機(jī)構(gòu)形成對比。另外，在行政管理費用中，人工費用是最大的支出，占管理支出的65%，這個分配比例與美式智庫相近。體制外智庫的資金使用不受財政資金使用規(guī)定的約束，它們可以根據(jù)自身活動的需要進(jìn)行配置和調(diào)整，具有高度的靈活性，這是其優(yōu)于體制內(nèi)智庫的地方。盡管如此，體制外智庫仍受到資金總量不足的困擾。天則所一直沒有固定的主體性經(jīng)費來源，在最困難的時候甚至需要創(chuàng)始人拿出個人儲蓄發(fā)工資[26]。天則所成立以來的財務(wù)數(shù)據(jù)顯示，2002年以前絕大多數(shù)年份出現(xiàn)財務(wù)赤字，2005年之后財務(wù)狀況才有所好轉(zhuǎn)，但也僅是收支平衡略有盈余而已[26] [27]。另據(jù)天則所的負(fù)責(zé)人透露，目前所里全職工作人員21名*數(shù)據(jù)來自與天則所負(fù)責(zé)人的訪談(2015年8月)。，2014年工資及福利費用約216.7萬，按此估算，人均年薪約10.3萬元，負(fù)責(zé)人認(rèn)為這個薪酬水平在北京只屬于中等，較難吸引新畢業(yè)的年輕人加盟天則所。

表6 天則所經(jīng)費支出(2014)

數(shù)據(jù)來源：《天則經(jīng)濟(jì)研究所2014年鑒》*www.china-review.com/xiazai/20150310.pdf，2015年10月21日訪問。。

五、結(jié)論與政策建議

(一)結(jié)論

本文從智庫經(jīng)費收支的視角探討了中美智庫所面臨的組織治理模式。我們發(fā)現(xiàn)，在美國的政治、法律制度下，智庫外部有來自于出資者的直接監(jiān)督以及法律監(jiān)管，而在其內(nèi)部，合理的資金分配調(diào)動了人員的積極性和創(chuàng)造力，強(qiáng)的外部壓力與內(nèi)部激勵共同作用于智庫組織，促使智庫高效運作。反觀中國的情形，體制內(nèi)智庫經(jīng)費主體是財政撥款，政府資金的公共品屬性、法律制度不完善以及信息不對稱等問題在一定程度上屏蔽了外部壓力；另一方面，智庫的資金配置需要服從于體制內(nèi)整齊劃一的財務(wù)規(guī)定，缺乏靈活性，并且忽視了對智力勞動的補(bǔ)償，致使內(nèi)部激勵弱化。而對于體制外智庫，它的內(nèi)外治理機(jī)制與美式智庫相似，最大的問題在于中國現(xiàn)行的政治和法律制度限制了它獲得充足的生存和發(fā)展資金。因此，中國智庫在專業(yè)性、創(chuàng)新性和影響力上的表現(xiàn)都不盡如人意。

(二)政策建議

1.轉(zhuǎn)變體制內(nèi)智庫經(jīng)費管理方式，提高政策研究和建議的質(zhì)量與效率。

如果能對現(xiàn)行的經(jīng)費管理方式做出相應(yīng)的調(diào)整，就有可能激發(fā)體制內(nèi)智庫的活力，這些制度設(shè)計包括：

(1)對于項目經(jīng)費，應(yīng)該提高支付給研究人員的報酬份額，而不是過度限制，同時要有相應(yīng)的監(jiān)督、考核、評估研究成果的制度，實現(xiàn)高投入、高質(zhì)量、高產(chǎn)出。

(2)將官方智庫登記在冊，對于被認(rèn)定的智庫在財政撥款的總量上實行控制，但資金的用途、配置金額、使用時限等方面由智庫自己決定。

(3)探索官方智庫設(shè)立機(jī)構(gòu)運營基金的可能性，每年的結(jié)余全部注入到基金池中，基金資金可以用于投資，投資收益用于機(jī)構(gòu)的日常運營。基金規(guī)模及其收益大小不影響下一年的財政撥款額度。運營基金的設(shè)立還可以避免突擊花錢造成的無效率。

(4)政府相關(guān)管理部門每年聘請第三方會計師事務(wù)所對在冊的官方智庫的資金使用情況進(jìn)行審計評估，審計結(jié)果以統(tǒng)一規(guī)范的形式向社會公開，接受社會監(jiān)督。

(5)智庫要以年報的形式反映其一年的工作概要及成果，智庫年報可以通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)布，允許公眾免費下載和研究。

(6)官方智庫管理部門嘗試著構(gòu)建合理的智庫活動成果考核標(biāo)準(zhǔn)，實行年度考核，并根據(jù)考核結(jié)果決定下一年的撥款額度。

(7)改變財政撥款在人員經(jīng)費和項目經(jīng)費上的分配比例，更多地以項目發(fā)包和自主立項申請資金的形式撥付經(jīng)費，以增強(qiáng)資金使用的激勵性。

2.允許民間智庫作為多元化利益訴求的表達(dá)渠道，利用稅收工具鼓勵民間辦智庫。

(1)政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，利用民間智庫建立協(xié)商民主機(jī)制，將其爭論和批評視為對政府施政不當(dāng)?shù)木?，敢于納諫，不斷改進(jìn)治理方式和水平。要活躍民間智庫，政治上的支持比資金支持更重要，而且一旦政府對民間智庫參政議政的地位予以承認(rèn)，民間智庫可以自由地為民間的利益團(tuán)體代言，社會捐贈自然會流向民間智庫。

(2)建立正式的法規(guī)制度對民間智庫進(jìn)行管理。管理的內(nèi)容應(yīng)該包括：組織性質(zhì)的認(rèn)定、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、注冊登記、給予優(yōu)惠政策的資格認(rèn)定、經(jīng)營活動范圍、行為監(jiān)督等。通過不斷的實踐形成固定的規(guī)章制度甚至是法律條款。

(3)利用稅收工具支持民間智庫的運營和鼓勵社會捐贈。針對民間智庫設(shè)計稅收優(yōu)惠政策，減免其稅負(fù)，增強(qiáng)其依靠自身資金的運作能力。把智庫活動界定為公益事業(yè)，對捐贈人的無償捐贈給予稅收抵免優(yōu)惠。

(4)每年智庫管理機(jī)構(gòu)要求民間智庫以年報的形式總結(jié)和匯報活動概況和主要成果，并令其出具第三方會計機(jī)構(gòu)對其資金使用情況的審計報告，并向社會公開，接受監(jiān)督。

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(本文責(zé)編：辛 城)

Finance and Organizational Governance of Thank Tanks: A Comparable Study of China and U.S.

TAN Rui1, YOU Cheng-de2

(1.IPP,SCUT,Canton510640,PRC; 2.SchoolofBusinessAdministration,JimeiUniversity,Amoy361021,PRC)

This paper analyzed the organizational governance of China and US think tanks through their structure of revenue and expenditure. Our analysis point out that the reason why US important think tanks have higher research quality and powerful impact on public policy relative to China counterparts relays on their good organizational governance. Most US think tanks are sponsored by private resources, under this mode, sponsors’ direct involvement, information exposure and tax law create the outside pressure to think tanks, while expenditure focusing on research and human capital creates internal incentive for their researchers, these two forces push think tanks operate in a efficient way. To the contrary, China think tanks are funded and Managed by governments. Due to the problems from administration, law and asymmetry information, think tanks in China face weaken outside pressure; on the other hand, the distribution of revenue is less flexible and ignores the compensation for intellectual effort. We proposed some suggestions on designing the institution for better operation of China think tanks.

thank tanks; finance; organizational governance; China; U. S.

教育部重大攻關(guān)項目“決策咨詢制度與中國特色新型智庫建設(shè)研究”(14JZD023)。

譚銳(1982-)，男，廣西貴港人，華南理工大學(xué)公共政策研究院助理研究員，博士，研究方向：公共政策、產(chǎn)業(yè)組織及城市經(jīng)濟(jì)。

C24

A

1002-9753(2016)11-0022-10

2016-09-18

2016-11-22