■/董建虹 羅會平

規(guī)范商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)研究——以甘肅省慶陽市為例

■/董建虹 羅會平

國庫集中支付是我國財政國庫管理制度改革的一項重要內(nèi)容，在此改革過程中，代理國庫集中支付業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行承擔(dān)著大量改革任務(wù)，成為改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。但在實際推廣過程中，因管理制度、企業(yè)定位和人員素質(zhì)等因素使其成為改革的薄弱環(huán)節(jié)。本文以甘肅省慶陽市為例對商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)進行了調(diào)查分析，有并針對性的提出改進建議。

商業(yè)銀行 代理國庫 集中支付

國庫集中支付是通過建立國庫單一賬戶體系，依托財稅庫銀電子清算系統(tǒng)，將所有財政性收入集中收繳到國庫單一賬戶體系管理，支出則根據(jù)同級財政部門的集中支付指令，將款項直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。建立和完善國庫集中支付制度是完善社會主義經(jīng)濟體制、健全公共財政框架體系、預(yù)防和治理腐敗的一項重大財政改革。2001年，黨的十五屆六中全會明確提出要“推行和完善國庫集中支付制度”。經(jīng)過15年的探索和實踐，目前，各級國庫集中支付業(yè)務(wù)制度和流程日益成熟。但是，在運行過程中也暴露了一些問題，需要我們進一步探索和研究。

一、慶陽市商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)的基本情況

2012年，慶陽市開始推廣財政國庫集中支付制度改革，為確保集中支付改革的順利推進，慶陽市財政局和人行慶陽市中心支行聯(lián)合下發(fā)了《慶陽市財政資金國庫集中支付改革實施辦法》、《國庫集中支付代理銀行資格認定有關(guān)事項的通知》等文件。市財政局采用公開招標的方式確定了代理國庫集中支付業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行（以下簡稱代理銀行），并簽訂《國庫集中支付代理銀行協(xié)議》和《代理財政資金支付與清算協(xié)議書》。截止2015年12月底，全市已有1369個預(yù)算單位納入了國庫集中支付范疇，其中一級預(yù)算單位1293個，二級預(yù)算單位76個，約占全市預(yù)算單位數(shù)量的78.14%。國庫集中支付業(yè)務(wù)量從2012年底的8.79萬筆，14.49億元，上升到2015年底的50.02萬筆，160.82億元，國庫直接支付占國庫集中支付總額由2012年的63.63%上升到2015年的97.81%。截止2016年5月底，全市國庫集中支付代理銀行共有9家，分別是工、農(nóng)、中、建四大國有商業(yè)銀行和郵儲銀行、蘭州銀行、甘肅銀行、農(nóng)村信用聯(lián)社和村鎮(zhèn)銀行。國庫集中支付各環(huán)節(jié)安全、高效運行，改革成效顯著。

二、慶陽市商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)存在的問題

（一）弱化了人民銀行國庫監(jiān)督職能

《國家金庫條例》明確規(guī)定：“國庫部門監(jiān)督財政存款開戶和財政庫款的支撥，對違反規(guī)定的，國庫有權(quán)拒絕執(zhí)行”。但國庫集中支付實施后，推行“先支付后清算”的資金清算方式，即代理銀行根據(jù)財政部門支付指令先將資金支付給收款人，再向人民銀行國庫部門申請資金清算。形成代理銀行撥付資金，人民銀行被動清算的局面。人民銀行對代理銀行已支付資金的合理性、合規(guī)性難以監(jiān)督，特別是大額撥款的審核權(quán)無法行使。為解決國庫監(jiān)督職能弱化問題，部分基層國庫依據(jù)《國庫集中支付清算協(xié)議》委托代理銀行對國庫集中支付業(yè)務(wù)進行監(jiān)督，但事實是這一要求既缺乏法律依據(jù)，又因代理銀行怕得罪客戶而使國庫監(jiān)督職能流于形式。同時，人民銀行國庫部門對預(yù)算單位通過財政授權(quán)支付方式提取現(xiàn)金缺乏有效監(jiān)督，部分預(yù)算單位化整為零多次提取現(xiàn)金，代理銀行不能掌握其現(xiàn)金去向，容易導(dǎo)致預(yù)算單位套取、轉(zhuǎn)移或挪用財政資金，存在風(fēng)險隱患。

表1 2015年慶陽市國庫集中支付情況統(tǒng)計表 單位：家、個、萬元

（二）財政專戶清理不徹底，清算方式突破制度框架

按照國庫集中支付實施方案，財政預(yù)算單位只保留零余額專戶、特設(shè)專戶和基建專戶，但是從2015年人民銀行對財政專戶的調(diào)查情況來看，商業(yè)銀行對人民銀行的調(diào)查普遍配合不積極，財政預(yù)算單位重復(fù)開戶和多頭開戶情況依然嚴重，銀行間競爭客戶和地方財政躲避資金監(jiān)督成為財政專戶清理的主要障礙。同時，商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)資金清算方式與現(xiàn)行部分會計法規(guī)制度相悖。如商業(yè)銀行“先支付后清算”違背了《支付結(jié)算管理辦法》中關(guān)于“恪守信用、履約付款、誰的錢進誰的賬，由誰支配，銀行不墊款”的基本原則。

（三）財政部門不能及時向代理銀行提供集中支付限額

集中支付限額是實行國庫集中支付的基礎(chǔ)，也是銀行進行支付結(jié)算的依據(jù)。但從目前運行的情況來看，預(yù)算單位每個月的限額確定以上月資金使用情況為參考，不僅不能保證及時向銀行提供集中支付限額，同時對于非常規(guī)性支出無法預(yù)測，導(dǎo)致財政部門不斷追加限額，增加了人民銀行及代理銀行清算的工作量，降低了清算效率。

（四）商業(yè)銀行違規(guī)使用集中支付“零余額”賬戶

按照國庫集中支付規(guī)定，代理國庫集中支付業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行需要設(shè)立國庫集中支付“墊資戶”和“清算戶”，按照先支付后清算的原則辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)，日終確?！皦|資戶”和“清算戶”余額為零。但在實際執(zhí)行過程中，由于種種原因?qū)е逻@兩個“零余額”賬戶長期有余額。

1.代理銀行未嚴格執(zhí)行先支付后清算的規(guī)定。部分代理銀行為防止財政占用銀行資金，先與國庫部門進行資金清算，再向收款人支付款項，以“支付退回”和“延遲支付”等方式違規(guī)占用財政資金，成為“國庫集中支付清算戶”長期不為零的主要原因。

2.資金匯劃失敗后不能及時退回國庫部門。按照國庫集中支付規(guī)定，商業(yè)銀行對國庫集中支付退回款項應(yīng)及時退回國庫部門，但據(jù)調(diào)查大部分代理銀行未執(zhí)行此規(guī)定，而是將資金掛在“集中支付清算戶”，自己協(xié)調(diào)會計核算中心更正后再進行匯劃。個別代理銀行甚至以資金退回為理由，長時間占壓財政資金。

3.國庫資金清算不及時造成財政無償使用銀行資金。由于人民銀行集中支付系統(tǒng)每日16：50關(guān)閉，因此人民銀行各級國庫部門大多要求各代理銀行15：30以前必須向人行國庫部門進行資金清算，否則國庫部門不予受理。這樣，就會出現(xiàn)代理銀行已支付而人行未清算的情況，形成代理銀行墊付資金問題，而目前沒有補償透支利息的規(guī)定，代理銀行存在墊付資金卻得不到及時清算或補償?shù)娘L(fēng)險，影響其代理國庫業(yè)務(wù)的積極性。

（五）代理銀行國庫集中支付業(yè)務(wù)自動化程度不高

一是集中支付系統(tǒng)軟件與國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）沒有接口，不能實現(xiàn)國庫集中支付系統(tǒng)與國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）數(shù)據(jù)信息共享，不利于提高國庫工作效率；二是資金清算環(huán)節(jié)手工干預(yù)多。雖然現(xiàn)在各代理銀行和人民銀行的資金清算系統(tǒng)已經(jīng)比較完善,但在國庫集中支付資金清算時需要逐筆進行導(dǎo)入、審核、匯總和清算，業(yè)務(wù)工作量較大；三是信息反饋和對賬仍以紙質(zhì)單據(jù)傳遞為主。除財政的信息監(jiān)控外,其他環(huán)節(jié)都是紙質(zhì)單據(jù)傳遞,如報表和對賬單等均是人工傳遞，沒有充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)，工作效率低，風(fēng)險隱患較大。

三、規(guī)范商業(yè)銀行國庫集中支付業(yè)務(wù)的建議

（一）建立健全國庫集中支付監(jiān)督控制體系

1.增強人民銀行的監(jiān)督職權(quán)。健全的監(jiān)督機制除了包括財政部門自身的監(jiān)督職能外，還應(yīng)包括相關(guān)業(yè)務(wù)往來的外部監(jiān)督。加強人民銀行對財政資金的外部監(jiān)督有助于國庫集中支付資金的安全、高效使用，解決財政部門內(nèi)部監(jiān)督職能弱化等問題。一方面要增加人民銀行國庫部門對代理銀行資金清算業(yè)務(wù)的監(jiān)督，全面把握和監(jiān)督每筆資金的流向。事前做好對每筆財政資金用途的合規(guī)性審核、事中審核代理銀行申請劃款數(shù)額的及時性和準確性、事后定期開展對代理銀行國庫集中支付業(yè)務(wù)進行監(jiān)督檢查；另一方面要做好集中支付月度對賬工作，通過和財政、代理銀行實時對賬，防范和化解國庫資金風(fēng)險。

2.明確代理銀行國庫集中支付監(jiān)督職權(quán)?！跋戎Ц逗笄逅恪币?guī)定使代理銀行的國庫集中支付監(jiān)督作用更加突顯，若不能發(fā)揮代理銀行的監(jiān)督職能，就有可能超范圍撥付資金，甚至造成財政資金流失。

3.開發(fā)國庫集中支付業(yè)務(wù)實時監(jiān)控系統(tǒng)。充分發(fā)揮計算機和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，對財政資金實施動態(tài)監(jiān)測，實現(xiàn)財政資金的實時、動態(tài)、在線監(jiān)控，將被動監(jiān)督轉(zhuǎn)為主動監(jiān)督。通過動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)問題和疑點，及時核實和糾正，有效預(yù)防預(yù)算單位、代理銀行向其他賬戶劃轉(zhuǎn)資金等違規(guī)行為的發(fā)生。

（二）因地制宜實施制度創(chuàng)新，不斷完善國庫集中支付制度

1.修改完善《國庫集中支付資金清算管理辦法》。財政、國庫、代理銀行要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，切實制定符合本地實際的國庫集中支付資金清算管理辦法，詳細規(guī)定集中支付業(yè)務(wù)操作流程和要求，確保國庫集中支付資金清算及時。

2.制定與國庫集中支付相適應(yīng)的部門預(yù)算管理制度。逐步建立科學(xué)完善的預(yù)算定額和支出標準，使部門預(yù)算更準確、更及時、更有效，減少臨時性限額追加和限額調(diào)整頻次。

3.明確財政占用銀行資金的補償標準。目前，對于銀行占壓財政資金的行為人民銀行按照《金融違法行為處罰辦法》對代理銀行進行處罰。但對財政占用銀行資金的情況，卻沒有相關(guān)的補償依據(jù)，導(dǎo)致部分代理銀行不能嚴格執(zhí)行先支付后清算的國庫集中支付要求，挫傷銀行代理國庫業(yè)務(wù)的積極性。因此，財政部門與銀行簽訂代理國庫集中支付協(xié)議時必須明確規(guī)定財政占用銀行資金的補償標準，充分維護代理銀行的合法權(quán)益。

（三）加強財政專戶管理和公務(wù)卡推廣

1.加強對財政專戶的監(jiān)督管理。國庫部門對外要加強與財政部門的協(xié)調(diào)，做好財政專戶的清理，對內(nèi)要加強與賬戶管理部門的協(xié)調(diào)溝通，建立專戶開設(shè)情況共享機制，做到對專戶的全面掌控，杜絕重復(fù)開戶和多頭開戶情況的發(fā)生，確保專戶資金合理規(guī)范使用。

2.進一步推廣公務(wù)卡結(jié)算方式，取消預(yù)算單位零余額賬戶提取現(xiàn)金的功能。公務(wù)卡中單位卡賬戶中有一筆財政部門核定的備用金，由預(yù)算單位的零余額賬戶轉(zhuǎn)入，用于預(yù)算單位辦理公務(wù)支出報銷，代扣代繳支付結(jié)算，其不能提取現(xiàn)金、不能消費，只能用于報銷、轉(zhuǎn)賬。當(dāng)發(fā)生相關(guān)支出時，先由公務(wù)卡賬戶進行支付，再由財務(wù)人員及時按照實際支出，通過國庫集中支付系統(tǒng)分項目轉(zhuǎn)回公務(wù)卡單位賬戶，補足備用金。通過公務(wù)卡的推廣，最大限度地控制預(yù)算單位提取現(xiàn)金，準確地掌握財政資金每一筆支出的用途和去向，強化對財政資金的監(jiān)督管理。

（四）加強代理銀行國庫業(yè)務(wù)人員的教育和管理

沒有規(guī)范的管理就沒有高質(zhì)量的核算，沒有合格的業(yè)務(wù)人員就無法真正發(fā)揮國庫集中支付監(jiān)督職能。據(jù)調(diào)查，慶陽市9家國庫集中支付代理銀行均沒有國庫集中支付相關(guān)內(nèi)部管理制度，單位業(yè)務(wù)考核制度涉及國庫集中支付業(yè)務(wù)的只有工商銀行和農(nóng)業(yè)銀行2家。2015年代理銀行對工作人員進行集中支付業(yè)務(wù)培訓(xùn)的只有工商銀行、甘肅銀行和村鎮(zhèn)銀行3家，絕大多數(shù)銀行機構(gòu)業(yè)務(wù)人員對國庫集中支付規(guī)章制度不熟悉，工作責(zé)任心不強，監(jiān)督意識不強。因此，強化對代理銀行國庫集中支付業(yè)務(wù)人員的教育和培訓(xùn)，成為規(guī)范商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)的重中之重。一是要推行國庫代理業(yè)務(wù)持證上崗制度。財政部門和人民銀行在確認商業(yè)銀行國庫集中支付業(yè)務(wù)代理資格前，應(yīng)組織工作組對其業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)情況進行檢查驗收，對國庫業(yè)務(wù)制度和操作流程熟悉的人員下發(fā)國庫業(yè)務(wù)上崗資格證，只有每個代理網(wǎng)點有2名以上國庫業(yè)務(wù)持證人員的商業(yè)銀行才能代理國庫集中支付業(yè)務(wù)；二是要建立國庫業(yè)務(wù)培訓(xùn)機制。要求地方財政和人民銀行每年定期組織國庫代理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，集中講解最新的國庫集中支付等國庫業(yè)務(wù)制度、規(guī)定和要求，不斷提高國庫工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)；三是要健全國庫集中支付業(yè)務(wù)人員考核激勵機制。代理銀行的行員績效考核制度應(yīng)明確列入國庫代理業(yè)務(wù)的考核和獎懲規(guī)定，增加其考核比重，通過各種方式鼓勵國庫人員不斷學(xué)習(xí)新知識，掌握各項政策法規(guī)和制度要求，為有效履行國庫職責(zé)奠定基礎(chǔ)。

（五）增強國庫集中支付業(yè)務(wù)的自動化程度

推行國庫業(yè)務(wù)無紙化辦公，增強國庫集中支付業(yè)務(wù)自動化程度，減輕一線國庫工作人員的業(yè)務(wù)量。財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，為各聯(lián)網(wǎng)單位搭建了信息交換和信息共享平臺。特別是人民銀行國庫會計核算數(shù)據(jù)集中后，TCBS系統(tǒng)（國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)）與TIPS系統(tǒng)（財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)）實現(xiàn)了無縫連接，為國庫集中支付橫向聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的開展奠定了基礎(chǔ)。同時通過財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享、多方對賬和多渠道監(jiān)控的目的，實現(xiàn)財政資金實時清算，減少代理銀行墊資等問題，提高國庫集中支付的效率。建議大力開發(fā)TCBS中與國庫集中支付相關(guān)的應(yīng)用軟件，完善TCBS的對賬和監(jiān)督功能，實現(xiàn)國庫集中支付系統(tǒng)和TCBS的無縫連接，進一步增強國庫集中支付業(yè)務(wù)的電子化程度。

[1]魏麗婷，王畢平等.關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行代理國庫集中收付業(yè)務(wù)的制度研究〔J〕.金融實務(wù)，2012（09）.

[2]段小玲.縣級國庫集中支付改革的問題及建議〔J〕.武漢金融，2014（06）.

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[4]曹晏平.對商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)督管理的思考〔J〕.時代金融旬刊，2015（03）.

◇作者信息：中國人民銀行合水縣支行

◇責(zé)任編輯：何 眉

◇責(zé)任校對：何 眉

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