韓鳳芹　付　陽(yáng)　武靖州

我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策效果評(píng)估及優(yōu)化建議

韓鳳芹付陽(yáng)武靖州

內(nèi)容提要：財(cái)稅政策是我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱。本文通過(guò)對(duì)“十二五”時(shí)期海洋經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅政策進(jìn)行評(píng)估，指出在中央和地方一系列財(cái)稅優(yōu)惠政策的支持下，我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)取得了較快發(fā)展，但與預(yù)期發(fā)展目標(biāo)相比仍有差距，凸顯了財(cái)稅政策存在的系統(tǒng)性不足、針對(duì)性不強(qiáng)等問(wèn)題。對(duì)此，本文建議以全面深化改革為契機(jī)，結(jié)合全面深化改革對(duì)財(cái)稅體制改革的部署和要求，把海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)和實(shí)際需要作為著力點(diǎn)，從探索與需求相契合的支出政策出發(fā)，探討符合海洋經(jīng)濟(jì)特殊性的稅收政策，以及以財(cái)政為引導(dǎo)的投融資政策及創(chuàng)新財(cái)政補(bǔ)貼政策等內(nèi)容，以期對(duì)財(cái)稅政策進(jìn)行優(yōu)化，整合財(cái)政資源，發(fā)揮政策合力，推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，落實(shí)中央關(guān)于拓展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)空間、壯大海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略要求。

海洋經(jīng)濟(jì)財(cái)稅政策政策評(píng)估全面深化改革

我國(guó)海域遼闊，海洋資源豐富，開(kāi)發(fā)潛力巨大。2003年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要（2001-2010）》中首次界定了海洋經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵，并提出“將海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的新增長(zhǎng)點(diǎn)，逐步把我國(guó)建設(shè)成為海洋強(qiáng)國(guó)”的發(fā)展目標(biāo)。此后一系列支持海洋經(jīng)濟(jì)的中央和地方政策相繼出臺(tái)，為海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了政策保障。其中，財(cái)稅政策作為支柱型政策，在培育海洋新興產(chǎn)業(yè)、提高海洋科技創(chuàng)新能力和加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮著重要作用。本文以“十二五”為例，通過(guò)對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅政策效果進(jìn)行評(píng)估，明確政策不足之處，同時(shí)結(jié)合全面深化改革要求提出財(cái)稅政策的優(yōu)化建議，以進(jìn)一步支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，落實(shí)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提出的拓展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)空間、壯大海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略要求。

一、“十二五”時(shí)期海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策

根據(jù)《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》要求，“十二五”時(shí)期海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)是提升海洋經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力，優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)海洋科技創(chuàng)新能力，加強(qiáng)海洋可持續(xù)發(fā)展能力。為此，財(cái)稅政策在延續(xù)既有支持方式和力度的基礎(chǔ)上，通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)發(fā)展資金等，重點(diǎn)支持海洋新興產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新試點(diǎn)示范項(xiàng)目的發(fā)展。

（一）中央支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策

從中央層面來(lái)看，支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策手段側(cè)重于專項(xiàng)資金、財(cái)政補(bǔ)貼、所得稅優(yōu)惠等，在支持現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展壯大的同時(shí)，通過(guò)支持地方先行先試，培育新興海洋產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

1.延續(xù)對(duì)海洋漁業(yè)等傳統(tǒng)型海洋產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼政策

“十二五”期間，中央財(cái)政繼續(xù)通過(guò)補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等形式支持海洋漁業(yè)等傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展，包括實(shí)施成品油價(jià)格補(bǔ)貼、漁民伏休補(bǔ)貼、漁民失海補(bǔ)貼、漁機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、漁船折舊補(bǔ)貼、漁船改造升級(jí)補(bǔ)貼、漁船或捕撈許可證的贖回補(bǔ)貼、海洋漁業(yè)開(kāi)發(fā)和科研補(bǔ)貼、養(yǎng)殖貸款補(bǔ)貼、水產(chǎn)品龍頭企業(yè)貸款貼息、遠(yuǎn)洋自捕魚(yú)進(jìn)口免稅補(bǔ)貼等。

2.繼續(xù)落實(shí)海洋相關(guān)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策

海洋經(jīng)濟(jì)的稅收優(yōu)惠政策散見(jiàn)于已有的支持高新技術(shù)企業(yè)、創(chuàng)新性企業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的稅收政策體系中，如遠(yuǎn)洋捕撈稅收優(yōu)惠政策、風(fēng)力發(fā)電增值稅優(yōu)惠政策、海洋可再生能源利用等領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策以及對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠，支持方式為對(duì)符合規(guī)定要求的企業(yè)進(jìn)行企業(yè)稅收減免、稅前扣除、先征后退、出口退稅等。

3.設(shè)立專項(xiàng)資金促進(jìn)海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展

一是通過(guò)海洋公益性行業(yè)科研專項(xiàng)資金、海洋可再生能源專項(xiàng)資金等，支持海洋科技研發(fā)及成果轉(zhuǎn)化，為海洋經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供支撐。以海洋可再生能源專項(xiàng)資金為例，截止到2013年底，中央財(cái)政累計(jì)投入8億元，支持了91項(xiàng)海洋可再生能源項(xiàng)目的實(shí)施與研究。二是設(shè)立海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，支持海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新示范區(qū)的海洋生物高效健康養(yǎng)殖、海洋生物醫(yī)藥與制品、海洋裝備以及海洋產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)項(xiàng)目等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2013年底，財(cái)政部已累計(jì)下?lián)?0億元補(bǔ)助資金。

4.安排專項(xiàng)補(bǔ)助支持地方海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新先行先試

“十一五”末至“十二五”時(shí)期，國(guó)家先后批準(zhǔn)了海南國(guó)際旅游島，山東、浙江、廣東、福建、天津等海洋經(jīng)濟(jì)示范區(qū)以及浙江舟山群島新區(qū)、青島西海岸新區(qū)等國(guó)家級(jí)新區(qū)開(kāi)展海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行先試，中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金有力地支持了這些地區(qū)的創(chuàng)新探索。以海南為例，2010年起中央財(cái)政每年安排海南國(guó)際旅游島開(kāi)發(fā)建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金10億元，累計(jì)已達(dá)50億元。國(guó)家發(fā)改委通過(guò)新增專項(xiàng)規(guī)劃和項(xiàng)目，為海南額外增加了75億元中央投資，用于交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有力促進(jìn)了國(guó)際旅游島的建設(shè)。

5.利用海域使用金等加強(qiáng)海域保護(hù)與管理

一是利用海域使用金，支持海域海岸帶整治修復(fù)項(xiàng)目、海島整治修復(fù)項(xiàng)目、海洋環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)以及海洋執(zhí)法能力建設(shè)等。2011年至2014年，全國(guó)共征收海域使用金387.21億元，納入中央財(cái)政116.08億元，其中在2013年中央留成部分中，有29.3億元分別使用到東部沿海諸省市46個(gè)項(xiàng)目。二是設(shè)立“海島保護(hù)專項(xiàng)資金”，支持海島生態(tài)修復(fù)示范工程與領(lǐng)?；c(diǎn)保護(hù)試點(diǎn)工作。其中2012年專項(xiàng)資金額度為2億元，為15個(gè)海島保護(hù)項(xiàng)目提供資金支持。這些措施為海洋經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展壯大提供了良好的生態(tài)環(huán)境和優(yōu)質(zhì)的發(fā)展資源，具有重要的意義。

（二）地方政府支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策

除中央層面的財(cái)稅支持政策外，主要沿海省市結(jié)合自身實(shí)際，陸續(xù)出臺(tái)了各類支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅優(yōu)惠措施。主要包括：

1.設(shè)立專項(xiàng)資金支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展

各省結(jié)合自身財(cái)力紛紛設(shè)立專門用于海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專項(xiàng)資金，支持海洋經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級(jí)。如，遼寧省設(shè)立省長(zhǎng)專項(xiàng)資金，建立市、縣兩級(jí)海洋開(kāi)發(fā)專項(xiàng)資金，支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展；江蘇省建立海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金，加大對(duì)海洋產(chǎn)業(yè)、海洋生態(tài)和資源保護(hù)等支持力度；福建省設(shè)立省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金和省藍(lán)色產(chǎn)業(yè)投資基金，重點(diǎn)用于支持海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2.加大財(cái)政支出支持海洋基礎(chǔ)性項(xiàng)目建設(shè)

各省財(cái)政通過(guò)加大對(duì)海洋事業(yè)的資金投入，重點(diǎn)支持海洋經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性、公益性等項(xiàng)目建設(shè)。如上海通過(guò)加大對(duì)海洋觀測(cè)預(yù)報(bào)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、執(zhí)法裝備等的財(cái)政投入力度，提高海洋綜合管理能力和公共服務(wù)水平；廣東財(cái)政部門建立了海洋環(huán)保、科技、教育、文化、防災(zāi)減災(zāi)等公益性事業(yè)投入的正常增長(zhǎng)機(jī)制；江蘇加大對(duì)海洋資源勘探研究的投入力度。

3.加強(qiáng)海域使用金支出管理

按照“取之于海，用之于?！钡脑瓌t，各地加強(qiáng)了對(duì)地方留成的海域使用金的支出管理，著重用于扶持引導(dǎo)重大海洋項(xiàng)目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。如遼寧提出海域使用資金要按比例用于發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，扶持引導(dǎo)重大海洋項(xiàng)目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)；浙江通過(guò)運(yùn)用海域使用金、無(wú)居民海島使用金等涉海收費(fèi)資金支持海洋事業(yè)發(fā)展；廣東進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)各涉海部門的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)專項(xiàng)資金的整合和統(tǒng)籌安排。

（三）“十二五”時(shí)期支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)稅政策的主要特點(diǎn)1.優(yōu)先支持試驗(yàn)區(qū)先行發(fā)展發(fā)揮示范作用

“十二五”時(shí)期，我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略部署中最濃墨重彩的一筆是設(shè)立了海洋經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、成立了以海洋經(jīng)濟(jì)為主題的國(guó)家級(jí)新區(qū)，“以點(diǎn)帶面”帶動(dòng)周邊沿海區(qū)域發(fā)展。為配合國(guó)家戰(zhàn)略部署，財(cái)稅支持政策的重點(diǎn)也集中在對(duì)這些先行試點(diǎn)、示范區(qū)域的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行支持，鼓勵(lì)其優(yōu)先發(fā)展，發(fā)揮示范和引導(dǎo)作用。

2.財(cái)稅支持手段多元化、目標(biāo)清晰化

“十二五”期間，中央和地方財(cái)政分別通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)資金、財(cái)政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付、政府采購(gòu)、稅收減免等多種方式，鼓勵(lì)漁業(yè)等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支持海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高海洋邊遠(yuǎn)海島公共服務(wù)能力，加強(qiáng)海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及鼓勵(lì)海洋高科技企業(yè)發(fā)展，政策目標(biāo)清晰，支持手段多元，有利于集中有限的財(cái)政資金形成政策合力。

3.財(cái)稅支持重點(diǎn)向新興產(chǎn)業(yè)、科技研發(fā)和生態(tài)保護(hù)傾斜

“十二五”期間，結(jié)合國(guó)家海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃要求，中央和地方財(cái)政資金使用方向逐步向海洋經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域傾斜，通過(guò)設(shè)立海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金以及加大海域使用金使用力度等，鼓勵(lì)海洋新興產(chǎn)業(yè)、海洋科技研發(fā)和海洋生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域發(fā)展。

4.探索以政府投資為引導(dǎo)，創(chuàng)新資金投入多元機(jī)制

“十二五”期間，各沿海地區(qū)不斷加強(qiáng)海洋經(jīng)濟(jì)多元投入機(jī)制建設(shè)，探索以國(guó)家和省市級(jí)資金為引導(dǎo)，投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道、經(jīng)營(yíng)主體多形式，調(diào)動(dòng)多方面投資海洋開(kāi)發(fā)建設(shè)的新機(jī)制。如江蘇建立了科技興海多元資金投入機(jī)制；浙江鼓勵(lì)各類投資主體參與海洋事業(yè)建設(shè)；廣東提出海洋開(kāi)發(fā)項(xiàng)目一律對(duì)民間資本開(kāi)放。

二、“十二五”時(shí)期海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策效果評(píng)估

本文從“十二五”海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)定目標(biāo)完成情況，海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、海洋經(jīng)濟(jì)科技創(chuàng)新以及海洋環(huán)境保護(hù)等財(cái)稅政策著力點(diǎn)的發(fā)展成效兩個(gè)方面，分別對(duì)包括海洋財(cái)稅政策在內(nèi)的一攬子支持政策、海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型基金等政策進(jìn)行評(píng)估，以此來(lái)反映海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策實(shí)施效果。

（一）政策評(píng)估的思路和方法

考慮到財(cái)稅政策的發(fā)力點(diǎn)主要是圍繞“十二五”海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體目標(biāo)來(lái)展開(kāi)的，為此在缺乏系統(tǒng)數(shù)據(jù)的情況下，本文將分別沿著兩條路徑對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策效果進(jìn)行定性和定量的評(píng)估：

1.定性評(píng)估

通過(guò)評(píng)估“十二五”時(shí)期海洋經(jīng)濟(jì)的總體目標(biāo)完成情況和創(chuàng)新發(fā)展情況來(lái)反向評(píng)估海洋經(jīng)濟(jì)財(cái)稅政策效果。根據(jù)“十二五”海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃要求，2011至2015年間海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要目標(biāo)包括提升海洋經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力、優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)海洋科技創(chuàng)新能力、加強(qiáng)海洋可持續(xù)發(fā)展能力。與之相呼應(yīng)，財(cái)稅政策除了延續(xù)以往的支持力度外，尤其在支持海洋新興產(chǎn)業(yè)、試點(diǎn)示范發(fā)展等方面加大了力度，理論上來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)對(duì)加快這些方面的發(fā)展起到正向推動(dòng)作用。反言之，若海洋經(jīng)濟(jì)在結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等方面取得了顯著成效，那么可以間接地判斷財(cái)稅政策發(fā)揮了一定的效果，若發(fā)展效果不顯著，那么可以間接地判斷財(cái)稅政策的效果不足。

2.定量評(píng)估

借助二次指數(shù)平滑預(yù)測(cè)方法對(duì)新舊兩種政策力度下的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行比較來(lái)判斷政策驅(qū)動(dòng)作用。由于“十二五”期間財(cái)稅政策頻頻發(fā)力，在支持海洋經(jīng)濟(jì)示范發(fā)展、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新等方面的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于上一輪發(fā)展期，為此通過(guò)對(duì)上一輪政策力度下的發(fā)展趨勢(shì)與“十二五”時(shí)期海洋經(jīng)濟(jì)的實(shí)際發(fā)展情況進(jìn)行比較分析，若后者大于前者，表明本輪政策對(duì)于海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)作用更強(qiáng)，以此說(shuō)明政策發(fā)揮了應(yīng)有的效果。反之，則表明政策驅(qū)動(dòng)力不足。

（二）政策評(píng)估的主要考核指標(biāo)

由于海洋經(jīng)濟(jì)財(cái)稅政策內(nèi)容較多、實(shí)施范圍廣泛，為了使政策評(píng)估的結(jié)果具備較高的代表性，本文重點(diǎn)選取以下指標(biāo)進(jìn)行全面考量：

1.“十二五”期間海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要預(yù)期指標(biāo)

《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提出了海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的四大指標(biāo)，分別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技創(chuàng)新和環(huán)境保護(hù)。為此，在評(píng)估海洋經(jīng)濟(jì)財(cái)稅政策效果時(shí)，首先對(duì)總體發(fā)展目標(biāo)的完成情況進(jìn)行對(duì)比分析，以此來(lái)判斷包括財(cái)稅政策在內(nèi)的一攬子支持政策對(duì)推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的效果。

表1　“十二五”期間海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要預(yù)期指標(biāo)

2.“十二五”期間海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展指標(biāo)

根據(jù)“十二五”海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃要求，海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、科技創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展是重要發(fā)展任務(wù)，因此選取“十二五”期間海洋經(jīng)濟(jì)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化情況、海洋科技成果轉(zhuǎn)化率、三大區(qū)域發(fā)展速度以及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況四個(gè)方面，作為評(píng)估海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的指標(biāo)，來(lái)判斷海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的效果。

表2　“十二五”期間海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展指標(biāo)

（三）以海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效評(píng)估財(cái)稅政策效果

1.以規(guī)劃目標(biāo)完成情況評(píng)估財(cái)稅等一攬子政策效果

《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》中制定了“十二五”時(shí)期海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)。從指標(biāo)完成情況看，除了增長(zhǎng)速度和占GDP的份額等指標(biāo)外，其他預(yù)期目標(biāo)基本完成，說(shuō)明以財(cái)稅為主的一攬子支持政策發(fā)揮了預(yù)期的作用。

一是海洋經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)速度未達(dá)預(yù)期。“十二五”期間，海洋經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值從2010年的3.96萬(wàn)億元增長(zhǎng)到2015年的6.47萬(wàn)億元，年均增速達(dá)到8%，略高于同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增速。但由于在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的宏觀背景下，海洋經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)速度有所降低，2013、2014、2015年的生產(chǎn)總值年增速不足8%，低于預(yù)期目標(biāo)。受此影響，海洋經(jīng)濟(jì)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重平均為9.56%，距目標(biāo)10%仍有一定距離。

表3　“十二五”期間海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要指標(biāo)完成情況

圖1　2010-2015年我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)模及增速與占GDP的比重情況

二是海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展完成預(yù)期目標(biāo)，但份額仍相對(duì)偏低?！笆濉逼陂g，以海洋生物醫(yī)藥、海洋電力業(yè)、海洋水利用三項(xiàng)為代表的海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，占海洋生產(chǎn)總值的比重從2010年的0.7%增加到2015年的1.6%，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃預(yù)定的翻番目標(biāo)。但仍需注意的是，新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在海洋經(jīng)濟(jì)總量中的比重仍相對(duì)偏低，有待進(jìn)一步發(fā)展。

圖2　2010-2015年海洋生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)的增加值完成情況

三是海洋服務(wù)業(yè)發(fā)展完成預(yù)期目標(biāo)，發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁?！笆濉逼陂g，以濱海旅游業(yè)、海洋交通運(yùn)輸業(yè)和海洋科研教育管理服務(wù)業(yè)為代表的海洋服務(wù)業(yè)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，增加值的平均年增速達(dá)13%，較好地完成了預(yù)期目標(biāo)。特別是海洋旅游業(yè)，在海洋經(jīng)濟(jì)總體增速放緩的情況下，實(shí)現(xiàn)了大幅度增長(zhǎng)，年增速?gòu)?010年的7.9%增加到2015年的11.4%，是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要增長(zhǎng)來(lái)源。

圖3　2010-2015年交通運(yùn)輸?shù)群Ｑ蠓?wù)業(yè)的增加值完成情況

2.以海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展成效評(píng)估財(cái)稅政策的實(shí)施效果

“十二五”時(shí)期，海洋經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅政策側(cè)重于支持海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)；支持海洋科技創(chuàng)新，提高科技轉(zhuǎn)化率；支持經(jīng)濟(jì)示范區(qū)創(chuàng)新，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展；加大海洋資源環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)海洋可持續(xù)發(fā)展等。通過(guò)對(duì)政策側(cè)重點(diǎn)的發(fā)展情況比較看，海洋經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得到了一定的優(yōu)化，區(qū)域間實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)發(fā)展，海洋環(huán)境得到了進(jìn)一步改善，這些成績(jī)從側(cè)面反映出財(cái)稅政策在推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮著重要的作用。

一是財(cái)稅政策通過(guò)支持海洋新興產(chǎn)業(yè)，有效地促進(jìn)了海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。“十二五”期間，中央和地方財(cái)政支出和稅收優(yōu)惠政策的重點(diǎn)逐步向新興海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展傾斜，重點(diǎn)扶持海洋生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在政策的作用下，海洋新興產(chǎn)業(yè)得到了一定程度的發(fā)展，海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也隨之進(jìn)一步優(yōu)化，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2010年的5.1∶47.8∶47.1調(diào)整為2015年的5.1∶42.5∶52.4，其中第三產(chǎn)業(yè)對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率①第三產(chǎn)業(yè)對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率=第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的增加量/海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值的增加量。由2010年的49.96%增加到2015年的89.24%，對(duì)拉動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用更加突出。

圖4　2010-2015年海洋經(jīng)濟(jì)三次產(chǎn)業(yè)比重變化情況

二是財(cái)稅政策通過(guò)支持海洋科技創(chuàng)新，提升了海洋科技轉(zhuǎn)化率。國(guó)家海洋局第一海洋研究所研究人員劉大海等人對(duì)海洋科技轉(zhuǎn)化率進(jìn)行了界定，即是指一定時(shí)期內(nèi)涉海單位進(jìn)行自我轉(zhuǎn)化或轉(zhuǎn)化生產(chǎn)，處于投入應(yīng)用或生產(chǎn)狀態(tài)，并達(dá)到成熟應(yīng)用的海洋科技成果占全部海洋科技應(yīng)用技術(shù)成果的百分率。按照這一定義，劉大海等人給出了2000年至2015年我國(guó)海洋科技轉(zhuǎn)化率（表4），可以看出在2011至2015年間，海洋科技成果轉(zhuǎn)化率穩(wěn)步提升，從47.5%提高至50.35%，從側(cè)面反映出財(cái)稅政策作為重點(diǎn)支持政策，在促進(jìn)海洋科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化中發(fā)揮了一定的效果。但需要注意的是，盡管近年來(lái)財(cái)政不斷加大對(duì)海洋科技創(chuàng)新的投入力度，但科技轉(zhuǎn)化率的增長(zhǎng)速度有所降低，其原因主要在于科技創(chuàng)新仍停留在重研究、輕開(kāi)發(fā)的固有模式，且政府對(duì)海洋科技成果轉(zhuǎn)化的中間環(huán)節(jié)投入不足等。此外與國(guó)外80%以上的科技轉(zhuǎn)化率相比，我國(guó)的海洋科技成果轉(zhuǎn)化率仍相對(duì)偏低，對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用未能有效發(fā)揮。

表4　“十二五”期間海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要指標(biāo)完成情況

三是財(cái)稅政策通過(guò)支持創(chuàng)新示范，促進(jìn)區(qū)域間海洋經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展?！笆濉逼陂g，中央和地方財(cái)政通過(guò)支持海洋經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、以海洋經(jīng)濟(jì)為主題的國(guó)家級(jí)新區(qū)先行先試，有力地促進(jìn)了區(qū)域間的協(xié)同發(fā)展。其中，環(huán)渤海地區(qū)、長(zhǎng)江三角洲地區(qū)和珠江三角洲地區(qū)的海洋生產(chǎn)總值分別由2010年的1.33萬(wàn)億元、1.21萬(wàn)億元和0.83萬(wàn)億元增長(zhǎng)到2015年的2.34萬(wàn)億元、1.84萬(wàn)億元和1.38萬(wàn)億元，年均增速分別為12.2%、8.9%和10.84%，區(qū)域間海洋經(jīng)濟(jì)得到同步快速發(fā)展。

四是通過(guò)加大海洋資源保護(hù)支出力度，提高了海洋可持續(xù)發(fā)展能力。在財(cái)政資金的支持下，“十二五”期間各沿海省市通過(guò)實(shí)施海洋修復(fù)工程，建設(shè)海洋生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)；優(yōu)化海岸線產(chǎn)業(yè)布局，嚴(yán)格控制陸源污染；加強(qiáng)海洋生物多樣性保護(hù)，建立海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；完善海洋生態(tài)監(jiān)控體系，形成20個(gè)重點(diǎn)生態(tài)監(jiān)控區(qū)；強(qiáng)化海島管理，修復(fù)典型受損海島；加大重大專項(xiàng)的資金投入，加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)。2013年，我國(guó)海洋發(fā)展指數(shù)環(huán)境生態(tài)子指數(shù)為106.7，比2012年增長(zhǎng)2.5，2010年至2013年子指數(shù)年均增速為2.2%，海洋生態(tài)環(huán)境穩(wěn)步優(yōu)化。

圖5　2010-2015年我國(guó)渤海灣地區(qū)、長(zhǎng)三角和珠三角海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況

（四）財(cái)稅政策實(shí)施效果實(shí)證分析

為進(jìn)一步明確財(cái)稅政策等一攬子政策的作用，本文采用二次指數(shù)平滑預(yù)測(cè)法對(duì)“十二五”財(cái)稅新政和沒(méi)有“十二五”財(cái)稅新政兩種條件下的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行對(duì)比。根據(jù)分析結(jié)果顯示，以財(cái)稅政策為主的一攬子支持政策對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率達(dá)到4.7%；作為海洋新興產(chǎn)業(yè)的重要支持政策，財(cái)稅政策對(duì)海洋生物醫(yī)藥和海水利用兩類海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)率相對(duì)較高。

1.支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展一攬子政策的總體效果評(píng)估

為了明確包括財(cái)稅政策在內(nèi)的一攬子政策效果，基于2001年至2010年全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值對(duì)2011～2015年全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值進(jìn)行二次指數(shù)平滑法預(yù)測(cè)，可以看出預(yù)測(cè)值均低于實(shí)際值，也即新一輪以財(cái)稅政策為代表的一攬子支持政策對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用大于上一輪。若定義政策貢獻(xiàn)率=［實(shí)際值-模擬值（基于第一輪的發(fā)展速度）］÷模擬值，“十二五”期間國(guó)家海洋經(jīng)濟(jì)支持政策的貢獻(xiàn)率平均達(dá)到1.34%。從不同年份的比較來(lái)看，2011年的政策貢獻(xiàn)率最大，此后逐年減小。綜合來(lái)看，以財(cái)稅為主的一攬子支持政策對(duì)促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大發(fā)揮了一定的作用，但政策作用力度和政策實(shí)施效果正逐年減弱。

表5　“十二五”時(shí)期國(guó)家一攬子政策對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用評(píng)估

2.財(cái)政專項(xiàng)資金對(duì)海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效果評(píng)估

為評(píng)估財(cái)稅政策對(duì)海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動(dòng)作用，以海洋生物醫(yī)藥業(yè)、海洋可再生能源（電力）、海洋水利用業(yè)為代表進(jìn)行說(shuō)明。同樣采取上述二次指數(shù)平滑法，沿著2001年至2010年的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)2011年至2015年三個(gè)產(chǎn)業(yè)增加值進(jìn)行預(yù)測(cè)，結(jié)果顯示多數(shù)年份的預(yù)測(cè)值普遍小于實(shí)際值，說(shuō)明財(cái)政資金的投入對(duì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮著推動(dòng)作用。其中，財(cái)政政策對(duì)海洋生物醫(yī)療業(yè)的推動(dòng)作用最大，在政策的支持下，2011年以來(lái)的實(shí)際值要比沿著前十年發(fā)展趨勢(shì)下的預(yù)測(cè)值高出了一倍之多，增長(zhǎng)勢(shì)頭迅猛，說(shuō)明了財(cái)政專項(xiàng)資金的扶持作用顯著。但是，海洋可再生能源的發(fā)展勢(shì)頭卻放緩，說(shuō)明了海洋可再生能源專項(xiàng)資金的政策效果有待進(jìn)一步提高。

表6　“十二五”時(shí)期財(cái)稅政策對(duì)海洋生物醫(yī)藥業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用評(píng)估　單位：億元

三、政策評(píng)估結(jié)果凸顯財(cái)稅政策在支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的不足

通過(guò)政策效果評(píng)估可以看出，財(cái)稅政策有力地推動(dòng)了海洋經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，但其發(fā)展程度和速度與預(yù)期目標(biāo)仍有差距，生產(chǎn)總值增速放緩、新興產(chǎn)業(yè)比重偏低等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題依然存在，從側(cè)面反映出與政策預(yù)期目標(biāo)相比，以財(cái)稅政策為主的一攬子支持政策仍存在一定不足，有待進(jìn)一步優(yōu)化。

（一）與海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求相比，財(cái)政投入力度不足

與國(guó)際海洋大國(guó)相比，我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)仍處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的初級(jí)階段，迫切需要提升內(nèi)在質(zhì)量和外在競(jìng)爭(zhēng)力，做好上述工作無(wú)一不需要大量的資金支持和政策扶植。面對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)迫切的資金和政策需求，現(xiàn)有財(cái)政投入的力度仍有不足。

以海洋科技為例。由于人在海洋環(huán)境中從事生產(chǎn)勞動(dòng)，必須借助于高科技技術(shù)和專業(yè)設(shè)備，因此現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是建立在高新技術(shù)之上。從我國(guó)海洋科技投入來(lái)看，海洋科技研發(fā)資金多散落于各個(gè)科研計(jì)劃之中，專項(xiàng)用于海洋事業(yè)發(fā)展的資金只有海洋公益性行業(yè)科研專項(xiàng)、海洋可再生能源專項(xiàng)兩項(xiàng)，這兩項(xiàng)資金的年均投入力度分別為3.15億元和2億元，投入規(guī)模相對(duì)較小，對(duì)提高海洋創(chuàng)新水平的貢獻(xiàn)率偏低，影響了科技和創(chuàng)新對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力作用。

（二）稅收優(yōu)惠未能體現(xiàn)海洋產(chǎn)業(yè)的特殊性，針對(duì)性不強(qiáng)

與需求相比，支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策存在三個(gè)方面問(wèn)題：分散在現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策中，未形成體系，無(wú)法滿足海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特殊性；大量稅收優(yōu)惠政策采取通知、公函和批復(fù)的形式，缺乏法律約束和過(guò)程監(jiān)督；優(yōu)惠手段以企業(yè)所得稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅、關(guān)稅的稅率減免和稅額優(yōu)惠等為主，存在優(yōu)惠手段單一、企業(yè)實(shí)際得到的稅收激勵(lì)力度較小等缺陷。這些問(wèn)題說(shuō)明了當(dāng)前海洋經(jīng)濟(jì)的稅收優(yōu)惠力度不夠，針對(duì)性不強(qiáng)，更缺乏穩(wěn)定性和前瞻性，因此對(duì)海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化作用的效果并不顯著。

（三）財(cái)政資金使用效率不高，弱化了政策效果

用財(cái)政資金支持和引導(dǎo)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，除了存在投入總量不能滿足發(fā)展需求的問(wèn)題外，還存在著資金使用效率不高的問(wèn)題，進(jìn)一步弱化了財(cái)稅政策對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用。以漁船燃油補(bǔ)貼為例，漁船柴油補(bǔ)貼是在高油價(jià)的背景下出臺(tái)的，參照的標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)業(yè)柴油補(bǔ)貼政策，對(duì)象包括依法從事國(guó)內(nèi)海洋捕撈、遠(yuǎn)洋漁業(yè)、內(nèi)陸捕撈及水產(chǎn)養(yǎng)殖并使用機(jī)動(dòng)漁船的漁民和漁業(yè)企業(yè)。由于在政策設(shè)計(jì)上未考慮船只是否運(yùn)營(yíng)的實(shí)際問(wèn)題，只按照功率大小進(jìn)行補(bǔ)貼，使得非運(yùn)營(yíng)船只未進(jìn)行任何經(jīng)營(yíng)活動(dòng)卻也得到補(bǔ)貼，導(dǎo)致出現(xiàn)部分漁民購(gòu)買報(bào)廢船只套取補(bǔ)貼的現(xiàn)象，違背了政府支持的本意，降低了財(cái)政資金的使用效率。

（四）財(cái)稅政策與其他政策的配合度不夠

在出臺(tái)促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策的同時(shí)，中央和地方層面也一并出臺(tái)了其他經(jīng)濟(jì)政策，如投融資政策、金融政策等來(lái)支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但由于海洋經(jīng)濟(jì)管理部門分散，管理職能存在交叉，也使得相關(guān)政策間缺乏相互協(xié)調(diào)配合，不僅加大了中央和地方財(cái)政的壓力，同時(shí)也難以形成政策合力推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如，在財(cái)政政策與投融資政策相結(jié)合方面，尚未從國(guó)家層面建立起海洋產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金，中央層面的財(cái)政資金支持方式仍“以補(bǔ)為主”，未能很好地建立起多元化的投融資機(jī)制，既增加了財(cái)政的負(fù)擔(dān)，又產(chǎn)生了資金使用效率低下問(wèn)題，一定程度上也影響了財(cái)稅政策的實(shí)施效果。與之形成對(duì)比的是在創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)方面，截止到2015年3月底，全國(guó)批復(fù)213支創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金，總規(guī)模達(dá)到570多億元，以財(cái)政出資為主，目前這213支基金已經(jīng)引導(dǎo)了1400余億元社會(huì)資金共同投向創(chuàng)業(yè)類企業(yè)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了中央財(cái)政資金1∶10的放大率，未來(lái)將有望達(dá)到1∶20的放大。

四、全面深化改革背景下海洋經(jīng)濟(jì)財(cái)稅政策的優(yōu)化思路及建議

新一輪海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將在全面深化改革的背景下展開(kāi)。全面深化改革對(duì)財(cái)政作為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的新定位，將財(cái)稅改革置于更加重要的位置，對(duì)優(yōu)化海洋經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅支持政策既提供了機(jī)遇，同時(shí)也提出了挑戰(zhàn)。為此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合全面深化改革的要求，分階段、有重點(diǎn)地完成海洋經(jīng)濟(jì)財(cái)稅政策的優(yōu)化；通過(guò)財(cái)稅政策的優(yōu)化，整合財(cái)政資源，形成財(cái)稅政策對(duì)促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合力，以更快、更好地完成中央關(guān)于拓展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)空間、壯大海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略要求。

（一）全面深化改革的財(cái)稅改革部署對(duì)優(yōu)化海洋財(cái)稅政策的影響

根據(jù)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》要求，財(cái)稅體制改革將從預(yù)算管理制度、稅收制度、中央與地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系三個(gè)層面同步推進(jìn)，目標(biāo)是要建立現(xiàn)代財(cái)政制度。全面深化改革所作出的財(cái)稅體制改革部署，對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅政策優(yōu)化所產(chǎn)生的影響表現(xiàn)在：

1.為優(yōu)化海洋財(cái)稅政策提供了重要契機(jī)

我國(guó)現(xiàn)有海洋財(cái)稅政策背后還存在著涉海事權(quán)劃分不到位、政府間事權(quán)和支出責(zé)任不清晰、政府與市場(chǎng)關(guān)系處理不恰當(dāng)?shù)痊F(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而這些問(wèn)題恰巧都是當(dāng)前財(cái)稅改革中要解決的核心問(wèn)題，將為解決我國(guó)海洋財(cái)稅政策現(xiàn)有問(wèn)題提供契機(jī)，也將進(jìn)一步加快政策優(yōu)化的步伐，盡早、盡好地提高財(cái)稅政策對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持和引導(dǎo)作用。

2.對(duì)支持形式和效率提出了新的要求

在新一輪改革中，財(cái)政的定位轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，為此優(yōu)化財(cái)稅支持政策，提高財(cái)政資金使用效率，不僅關(guān)系到產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí)，更關(guān)系到國(guó)家治理的根基和水平。因此，在優(yōu)化財(cái)稅政策支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，要轉(zhuǎn)變思路，找準(zhǔn)財(cái)稅政策的定位，創(chuàng)新支持方式，提高支持效率，在發(fā)揮好財(cái)政“直接扶持”作用的同時(shí)，挖掘其“杠桿”作用，以有效帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)揮有限財(cái)力的最大效益。

3.對(duì)政策體系設(shè)計(jì)提出了更高的要求

隨著預(yù)算管理制度和稅收制度改革的不斷深入，一些與海洋經(jīng)濟(jì)相關(guān)的補(bǔ)貼政策將被取消，而一些新的稅收制度又將補(bǔ)充進(jìn)來(lái)，這對(duì)于地方財(cái)政收入將會(huì)產(chǎn)生一定的影響，對(duì)未來(lái)財(cái)稅支持政策的具體方式和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)提出了新的要求。

（二）優(yōu)化財(cái)稅政策，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的整體思路

新一輪海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨著適應(yīng)新常態(tài)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、形成創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)以及堅(jiān)守海洋環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用“紅線”等新挑戰(zhàn)，因此優(yōu)化財(cái)稅政策要結(jié)合全面深化改革的要求，同時(shí)也要契合海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要。為此，在優(yōu)化財(cái)稅政策時(shí)，一方面要更好地發(fā)揮對(duì)財(cái)稅政策市場(chǎng)的引導(dǎo)作用，另一方面要注重政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性。經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。海洋經(jīng)濟(jì)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，無(wú)疑也要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。如通過(guò)深化海洋經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制改革，促進(jìn)資源要素的自由流動(dòng)和市場(chǎng)配置，推動(dòng)海洋相關(guān)要素交易市場(chǎng)與交易平臺(tái)的建設(shè)；創(chuàng)新發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅和金融支持機(jī)制，加快解決海洋經(jīng)濟(jì)的投融資瓶頸問(wèn)題。同時(shí)，通過(guò)政策評(píng)估和實(shí)踐檢驗(yàn)，篩選出“十二五”時(shí)期具有效率和效果的財(cái)稅政策，繼續(xù)在新一輪政策中延伸應(yīng)用。如：“十二五”期間實(shí)行的對(duì)邊遠(yuǎn)海島轉(zhuǎn)移支付，建立促進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)基金，通過(guò)減免稅鼓勵(lì)海洋新興產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和高科技企業(yè)發(fā)展等政策，對(duì)促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極的作用，應(yīng)在“十三五”時(shí)期繼續(xù)施行并加大投入力度。

（三）支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策優(yōu)化路徑建議

1.建議探索與發(fā)展需求相契合的財(cái)政支出政策

從海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求來(lái)看，未來(lái)財(cái)政支出應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益事業(yè)領(lǐng)域的支持力度。為此，建議在以下領(lǐng)域考慮提高財(cái)政支出的投入比例，加大政策傾斜，強(qiáng)化政策效應(yīng)：海水綜合利用、海洋新能源開(kāi)發(fā)、海洋工程裝備設(shè)計(jì)、深海資源勘探開(kāi)發(fā)、海洋藥物與生物制品研發(fā)、海水養(yǎng)殖、遠(yuǎn)洋漁業(yè)、海洋產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排、海洋環(huán)境保護(hù)等。此外，中央和省級(jí)財(cái)政要加大對(duì)邊遠(yuǎn)海島的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域建設(shè)，提高邊遠(yuǎn)海島地區(qū)的公共服務(wù)能力。

2.建議探索與海洋產(chǎn)業(yè)特殊性相匹配的特殊性稅收政策

稅收優(yōu)惠政策是培育和扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段，適用于技術(shù)示范、降低成本階段以及大規(guī)模商業(yè)化的初期。通過(guò)稅收優(yōu)惠政策幫助生產(chǎn)者降低成本，提高市場(chǎng)占有率，以達(dá)到鼓勵(lì)或限制個(gè)別產(chǎn)業(yè)發(fā)展目的，并以此配合政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。為此，新一輪的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展稅收優(yōu)惠政策要在逐步形成體系的前提下，側(cè)重于支持海洋高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展、支持海水淡化綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)現(xiàn)代海洋物流業(yè)發(fā)展以及支持設(shè)立綜合保稅區(qū)，實(shí)行離島免稅政策等。

3.建議探索以財(cái)政為引導(dǎo)的海洋經(jīng)濟(jì)投融資政策

財(cái)政資源的稀缺性和部門需求的無(wú)限性是一對(duì)永恒的矛盾，因此，財(cái)政資金應(yīng)發(fā)揮“四兩撥千斤”的乘數(shù)效應(yīng)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展。按照這一思路，未來(lái)應(yīng)結(jié)合財(cái)政部出臺(tái)的政府與社會(huì)資本合作模式（PPP模式）相關(guān)制度、政策，探索海洋領(lǐng)域PPP模式，盡快形成多元化的投融資機(jī)制，支持海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)海洋漁業(yè)和海洋新興產(chǎn)業(yè)的信貸支持力度，發(fā)揮信貸資源優(yōu)化配置對(duì)海洋產(chǎn)業(yè)投資結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)和調(diào)整作用；支持有實(shí)力、有潛力且符合條件的涉海企業(yè)上市融資；探索建立促進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)基金，鼓勵(lì)各類創(chuàng)業(yè)投資基金投資小型微型海洋科技企業(yè)；探索海洋自然災(zāi)害保險(xiǎn)的運(yùn)作機(jī)制，研究建立由被保險(xiǎn)人、保險(xiǎn)公司、相關(guān)政府和融資市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的保險(xiǎn)和擔(dān)保機(jī)制。

4.建議探索財(cái)政補(bǔ)貼、國(guó)債、政府采購(gòu)等財(cái)政支持方式的創(chuàng)新

目前，國(guó)內(nèi)外財(cái)政補(bǔ)貼形式多樣，財(cái)政貼息方式逐漸成為主流，因它可通過(guò)少量財(cái)政資金引導(dǎo)更多的社會(huì)資本投入到政府鼓勵(lì)的領(lǐng)域，適用于新建或技改項(xiàng)目，代表了未來(lái)財(cái)政資金使用方式的改革方向。由于海洋經(jīng)濟(jì)中的部分產(chǎn)業(yè)，如海洋工程建筑業(yè)、海洋交通運(yùn)輸業(yè)等產(chǎn)業(yè)屬于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，具有資金投入巨大、建設(shè)和回收周期長(zhǎng)等特性，為此，建議在新一輪財(cái)稅政策設(shè)計(jì)時(shí)，啟用國(guó)債投入手段，在國(guó)債資金中預(yù)留一定比例，以支持和保障這類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外，還可以通過(guò)將海洋產(chǎn)業(yè)納入政府采購(gòu)范圍，進(jìn)一步加大對(duì)其扶持力度。

［1］國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知［EB/OL］.中國(guó)政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zwgk/2013-01/ 17/content_2314162.htm.

［2］國(guó)家海洋局.財(cái)政部、國(guó)家海洋局聯(lián)合印發(fā)《中央海島保護(hù)專項(xiàng)資金管理辦法》規(guī)范專項(xiàng)資金管理提高使用效益［N］.中國(guó)海洋報(bào)，2012-09-03，A1.

［3］5組數(shù)據(jù)看國(guó)際旅游島建設(shè)“成績(jī)單”［N］.海南日?qǐng)?bào)，2015-03-28，A04.

［4］劉大海，李曉璇，王春娟等.海洋科技成果轉(zhuǎn)化率測(cè)算與預(yù)測(cè)研究［J］.海洋經(jīng)濟(jì)，2015，5（2）.

［5］沈婷婷.《2014中國(guó)海洋發(fā)展指數(shù)報(bào)告》發(fā)布［J］.海洋世界，2014（8）.

［6］劉大海等.國(guó)家海洋創(chuàng)新指數(shù)構(gòu)建與評(píng)估研究［J］.科技進(jìn)步與對(duì)策，2015（24）.

［7］張偉等.我國(guó)稅收政策對(duì)海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響研究［J］.海洋開(kāi)發(fā)與管理，2015（3）.

［8］財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組.促進(jìn)我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政政策研究［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2013（57）.

［9］新華網(wǎng).570億創(chuàng)投基金引導(dǎo)1400億社會(huì)資金投向創(chuàng)業(yè)企業(yè)［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/talking/2015-07/09/c_ 1115868169.htm.

［10］查志強(qiáng).創(chuàng)新財(cái)稅政策促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干思考——基于舟山群島新區(qū)的分析［J］.地方財(cái)政研究，2014（4）.

付陽(yáng)，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究生部

武靖州，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心，副研究員

（責(zé)任編輯：李利華）

Analysis of the Marine Economy Related Fiscal Policy and the Improvement Suggestions in China

Han FengqinFu YangWu Jingzhou

This paper is focused on evaluating the effect of the fiscal policy on the marine economy in the past five years,showing that with the support of fiscal policy China’s marine economy has achieved rapid development in recent years,while there is still a gap compared with the expected targets which highlights the outstanding lack of systematic and targeted characters within the present policy.In this regard,the improvement suggestions are taking the opportunity of deepening public finance system reform to explore the suitable expenditure policy,to establish the targeted tax policy,to design the fiscal policy with the guidance of fiscal fund and to reform fiscal subsidy policy.With these efforts,it could improve the efficiency of present fiscal policy and create the greatest combined power to promote the further development of marine economy and implement the strategy of expanding the blue economic space which is emphasized by the central government.

Marine Economy；Fiscal Policy；Policy Evaluation；Deepening Reform

F812.4

A

2096-1391（2016）10-0052-14

*本文是中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院韓鳳芹研究員主持的《“十三五”海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)稅政策研究》課題的階段性成果。

韓鳳芹，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院教科文研究中心，研究員，博士生導(dǎo)師