阿計

人大主導(dǎo)的軌跡

清點最近一年留下的立法財富，立法數(shù)量和內(nèi)容固然不可或缺，但只有深入立法創(chuàng)造的過程，挖掘立法背后的故事，才能尋找到更為深層的意義。

全國人大及其常委會主導(dǎo)立法進程、掌控立法舵盤，是近年來國家立法的鮮明趨勢。人大行權(quán)意識的高企，從根本上影響了立法的布局和風(fēng)貌。尤其是在最近一年，人大的立法主導(dǎo)權(quán)更是留下了清晰可見的軌跡。

其中的一個標(biāo)志性事件是，2015年8月，十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃經(jīng)調(diào)整后再次公布，一、二類立法項目從原有的68件增至102件，實際增加了34件立法項目。編纂民法典、制定能源法、落實“稅收法定”原則的七大稅法等重要立法項目紛紛被列入本屆人大常委會任期內(nèi)擬提請審議的一類立法項目。與以往通過年度立法計劃進行個別調(diào)整的慣例相比，如此大幅度調(diào)整立法規(guī)劃史無前例，由此也重構(gòu)了未來幾年的立法路線圖。這既體現(xiàn)了立法決策呼應(yīng)改革決策的時代需求，更昭示了人大引領(lǐng)立法全局的雄圖大略。

越來越多的重要法律草案由人大自行或領(lǐng)銜起草，以防止部門起草所帶來的借法擴權(quán)、借法逐利等“挾私”風(fēng)險，是最近一年國家立法的又一突出特征。分析顯示，2015年3月至2016年3月，全國人大及其常委會的全部立法中，除了調(diào)整個別條文的“小修”法律外，新法律和作出重大修改的法律共有15部，其中就有9部由人大主導(dǎo)起草，仍在審議過程中的6部法律草案中，也有4部采取了這一起草模式，其比例遠超以往。具體包括立法法、地方組織法、選舉法、代表法、刑法的修改，國家勛章和國家榮譽稱號法以及正在審議中的網(wǎng)絡(luò)安全法草案，均由全國人大常委會法制工作委員會牽頭起草；慈善法由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會牽頭起草；種子法修改由全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會牽頭起草；深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法和正在審議中的野生動物保護法修訂草案，由全國人大環(huán)境與資源保護委員會牽頭起草；正在審議中的資產(chǎn)評估法草案和證券法修訂草案，由全國人大財政經(jīng)濟委員會牽頭起草。此外，對于其他國家機關(guān)負責(zé)起草的法律案，人大也派出有關(guān)專門委員會或工作機構(gòu)，提前介入、監(jiān)控和督促起草流程。

最近一年，人大代表立法話語權(quán)的進一步崛起，是彰顯人大立法主導(dǎo)權(quán)的一個重要維度。2016年3月9日提交全國人代會審議的常委會工作報告顯示，201 5年全國人大代表提交的議案所涉及的立法項目，17個已經(jīng)出臺，8個正在審議，49個已列入常委會立法規(guī)劃計劃。這些數(shù)據(jù)顯示，代表議案所表達的立法訴求，已匯聚成強大的立法動力。

更說明問題的是人大代表和人大常委會組成人員對立法的深度介入和影響。食品安全法修改過程中，有十多名全國人大代表參與了立法調(diào)研。在常委會的三次審議中，先后有330人次發(fā)言，即使是通常被視為“微調(diào)”階段的最后一次審議，仍有116人表達意見。審議殿堂的思想碰撞，最終推動修法草案作出了55處調(diào)整。而立法法修正案草案提交去年全國人代會審議后，短短幾天內(nèi)，就有1011位全國人大代表提出了立法意見，最終轉(zhuǎn)化為修法草案的73處調(diào)整，其中實質(zhì)性修改就達27處。

人大日益褪去“表決機器”的陰影，不輕易為法律案加蓋通行證，是見證人大立法主導(dǎo)權(quán)最有說服力的一個特殊視角。尤其是最近一年，兩起打破常規(guī)的“意外事件”，更是史上罕見。

2015年4月，全國人大常委會修改涉及簡政放權(quán)的一批法律時，國務(wù)院最初提交的是將26部相關(guān)立法一攬子“打包”修改的議案，但不少審議意見指出，如此“打包”體量過大，并不符合科學(xué)立法的精神，應(yīng)當(dāng)進行合理拆分。最終，按照行政審批、價格管制等不同的修法內(nèi)容分門別類，拆分成了6個修法決定。尤其是，修法議案曾提出取消特種設(shè)備安全法中有關(guān)特種設(shè)備檢驗人員資質(zhì)的條款，但因反對意見眾多，最終被“拿下”，原定修改的26部立法也因此縮減為25部。

僅僅事隔8個月，這種擱置立法既定計劃和時間表的“稀罕事”，竟然再次發(fā)生。2015年12月，全國人大常委會對國務(wù)院提交的教育法律一攬子修改草案二審時，民辦教育促進法修法草案中有關(guān)民辦學(xué)校分類管理的規(guī)定激起了諸多反對意見。最終，原定的一攬子修法方式作出重大調(diào)整，涉及的3部教育法律中，教育法、高等教育法修法草案分別過關(guān)，而民辦教育促進法修法草案暫不交付表決，并要求國務(wù)院根據(jù)審議意見抓緊完善修法草案。

“打包修法”分拆減量也好，教育法律“三法變兩法”也罷，審慎負責(zé)的立法態(tài)度，塑造了人大主導(dǎo)、掌控立法的行權(quán)典范。而這種立法“孤例”逐漸增多，乃至走向常態(tài)，正是值得期待的未來方向。

開門立法的演進

在現(xiàn)代法律體系已經(jīng)形成的時代語境下，中國立法的核心問題，已非“無法可依”，而是如何實現(xiàn)“良法可依”。增進法律的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，使法律接地氣、立得住、行得通、真管用，防止陷入“好看不管用”的誤區(qū)，是當(dāng)下國家立法的明確追求。而實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵路徑，就是全力推進立法的民主化。

回望最近一年，啟動大規(guī)模、高密度、深層次的立法調(diào)研、立法評估、立法論證等民主機制，以從善如流的姿態(tài)吸納各方立法意見，已成為諸多立法的標(biāo)準(zhǔn)流程。國家安全法、反恐怖主義法、大氣污染防治法、廣告法等法律的制定或修改過程中，專門提煉了法律草案所涉及的重點、難點問題，進行了專題論證；修改促進科技成果轉(zhuǎn)化法時，立法調(diào)研的觸角深入科研單位密集的地區(qū)，“零距離”傾聽科研人員的呼聲，并最終對修法草案作出了科技成果轉(zhuǎn)讓法定獎勵比例由20%提升至50%等重大調(diào)整；食品安全法修改過程中，立法工作機構(gòu)的調(diào)研足印遍布7個省市，前后召開30多場立法論證、座談會，并專門邀請持有不同意見的專家當(dāng)面溝通、尋求共識，甚至秉持“食品安全無國界”的理念，向世貿(mào)組織及時通報修法情況；即便是看似“小眾”的國家勛章和國家榮譽稱號法，廣開言路的步伐也絲毫沒有松懈。除了集納有關(guān)部門、團體、專家等的立法意見外，還向多位曾經(jīng)榮獲國家級榮譽的知名人士集思廣益，其中就包括航天英雄景海鵬、前不久剛剛離世的老藝術(shù)家閻肅等等。正是吸取了這些精英代表的訴求和思考，原來僅僅局限于精神獎勵的法律草案，作出了增加“相應(yīng)待遇”條款等重大改進。

更具“開門立法”精神的是法律草案公開征求意見。經(jīng)過多年的個案式實踐，2008年4月，十一屆全國人大常委會開始推行法律草案全公開。2013年十二屆全國人大換屆后，常委會進一步改變了只向社會公布一次法律草案的慣例，在公布法律草案初審稿的基礎(chǔ)上，開始探索公布法律草案二審稿再征民意的新路。而在最近一年，這一民主立法新思維已得以全面落實，除了當(dāng)次會議通過的法律未公開征求意見、極個別法律草案只公開一次外，絕大部分法律草案都經(jīng)歷了兩次公開吸納民意的歷程，已經(jīng)經(jīng)過三審的資產(chǎn)評估法草案，更是接受了三次公開征集意見的洗禮。尤其是2015年12月，全國人大常委會委員長會議通過了《向社會公布法律草案征求意見工作規(guī)范》，從而以制度形式正式確立了改革“新政”。從個案公開到常態(tài)公開，從單次公開到多次公開，這一系列演進標(biāo)示著，法律草案公開征求意見的民主機制，正在不斷走向縱深。

尤為關(guān)鍵的是，經(jīng)由開放最徹底、參與最廣泛的“全民立法”管道，源自民間的立法訴求、思想和智慧，正在逐漸轉(zhuǎn)化為實質(zhì)性影響立法的力量。刑法修正案（九）草案先后兩次公開征集立法意見，首次采集到51362條，第二次更是激增到110737條，成為廢除嫖宿幼女罪等重大變革的強勁推手；反家庭暴力法草案公布后，引起社會強烈反響，各方貢獻的立法意見達42203條之多，精神暴力納入家暴范疇、同居關(guān)系家暴參照執(zhí)行等重大立法調(diào)整，正是吸納民意的結(jié)果；慈善法草案公開后，激起討論熱潮，慈善組織、公益機構(gòu)、公共媒體、學(xué)界商界、普通公民紛紛發(fā)聲，推動制度設(shè)計不斷走向開放。

最近一年，一些全新的立法民主機制也在不斷孕育、實驗，其中一個重大進展是，全國人大常委會設(shè)立了4個基層立法聯(lián)系點，分別為湖北襄陽市人大常委會、江西景德鎮(zhèn)市人大常委會、甘肅定西臨洮縣人大常委會和上海長寧區(qū)虹橋街道。立法機關(guān)期望，一方面，立法聯(lián)系點將承擔(dān)立法直通車的功能，成為直接聽取基層立法意見的便捷管道。另一方面，立法聯(lián)系點將成為觀察立法優(yōu)劣的典型樣本，一些重要的法律制度設(shè)計將以此為窗口，展示其生長、實施等狀況，進而為立法后評估、修法完善等后續(xù)工程提供最鮮活的素材。

建立立法專家顧問制度、完善立法決策咨詢機制的改革設(shè)想，也在緊鑼密鼓地推進。據(jù)立法機關(guān)工作機構(gòu)相關(guān)人士披露，相關(guān)方案已在2015年成型，目前正在擬制具體人選名單。根據(jù)設(shè)想，人大機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部曾經(jīng)從事立法工作多年的退休人才，法學(xué)界和其他領(lǐng)域造詣深厚的知名專家學(xué)者，以及法制實務(wù)部門經(jīng)驗豐富的人士，都將納入立法專家顧問名錄?？梢灶A(yù)期，在不久的未來，一個規(guī)?？涨暗摹傲⒎ň⑷瞬艓臁奔磳⒔ǔ?，并開辟一條推進立法科學(xué)化、民主化的最新路徑。

立法博弈的喜憂

回望最近一年的國家立法，除了“數(shù)量多、分量重、節(jié)奏快”，另一個顯著特征是“難度大”，立法機關(guān)所面臨的壓力和挑戰(zhàn)，前所未有。

以反家庭暴力法為例，面對“清官難斷家務(wù)事”之類的觀念阻礙及家暴現(xiàn)象與親情倫理糾纏不清的現(xiàn)實國情，如何把握法律與道德的界線？公權(quán)力以何種時機、方式和尺度介入家庭這一私人空間？這是反家暴立法糾結(jié)多年的困惑，也是立法過程中反復(fù)爭議的焦點。最終出臺的反家庭暴力法凸顯“預(yù)防為主”的基調(diào)，正是平衡考量多種復(fù)雜因素后作出的立法抉擇。

與反家暴立法受制于社會觀念相比，利益協(xié)調(diào)更是加劇諸多立法難度的根源所在。從謀取部門利益的頑癥，到地方保護主義的痼疾，再到各種既得利益集團搶占立法話語權(quán)，諸多利益追逐互相交織，已成為牽制立法進程的強悍“力量”。幾乎每一項涉及國計民生的重大法律制度的調(diào)整，其背后都涌動著各方利益沖突的立法博弈。

在這一立法生態(tài)中，如何堅守法治底線、立足現(xiàn)實國情、越過立法難關(guān)，已成為立法機關(guān)所面臨的最大考驗。而在最近一年，幾場令人印象深刻的立法博弈，已經(jīng)收獲了令人欣慰的結(jié)果。

在刑法修正案（九）的立法過程中，一些重要條款的創(chuàng)新或廢棄歷經(jīng)博弈，甚至直到最后一刻方有定論。其中的一個例證是，對于收買被拐賣的婦女、兒童的行為，是否追責(zé)？如何追責(zé)？從一審到三審，圍繞這一議題的爭辯始終不息，推動修法草案不斷作出改進，步步收緊刑罰尺度，最終促成了對買主一律定罪處罰的刑法變革。更加典型的是嫖宿幼女罪存廢之爭，盡管要求廢除該罪名的社會呼聲經(jīng)年不絕，但因有關(guān)機關(guān)對此存有不同意見，修法草案一審稿和二審稿中均未涉及該議題。在此過程中，專家學(xué)者、公益機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)民意、公共輿論等場外力量，與參與立法審議的多位人士遙相呼應(yīng)，掀起了一波波呼吁廢除嫖宿幼女罪的聲浪，最終促使這一“聲名狼藉”的罪名正式出局。而這場牽動人心的立法博弈，也因此留下了保護人權(quán)、順應(yīng)民意的經(jīng)典記錄。

在立法法修改過程中，最令人難忘的莫過于稅收法定條款的變遷。最初提交全國人代會審議的修法草案三審稿與此前的二審稿相比，刪除了稅率等稅收要素的表述，由此引發(fā)了激烈爭議，多位學(xué)者奔走呼吁，一些人大代表和中國財稅法學(xué)會還分別提交了緊急建議，經(jīng)過短短4天的緊張博弈，終于在修法最后時刻促成了“稅率法定”的回歸。而這場一波三折的立法博弈，也因此成為捍衛(wèi)公共利益和法治原則的典范。

這樣的立法博弈顯示，守望公共利益、公民權(quán)利的健康力量，正在塑造立法博弈的新生態(tài)，推動立法博弈由以往的“內(nèi)部化”不斷轉(zhuǎn)向公共化，并日益成為促進立法公平和正義的民意推手。但也應(yīng)當(dāng)看到，在社會轉(zhuǎn)型、矛盾凸顯的歷史關(guān)口，難以扭轉(zhuǎn)的體制惰性、無法忽略的現(xiàn)實國情等所帶來的掣肘，都進一步加劇了立法的艱難，影響著博弈的天平。梳理最近一年的諸多立法博弈，也不乏遺憾和糾結(jié)。

在大氣污染防治法修改過程中，修法草案最初規(guī)定省級地方政府可以實施機動車“限行”政策，由此引發(fā)了“侵犯公民物權(quán)”的激烈質(zhì)疑。為此，修法草案二審稿增設(shè)程序規(guī)定，要求“限行”應(yīng)當(dāng)征求相關(guān)利益群體的意見。但最終，修法文本徹底刪除了授權(quán)“限行”條款，由地方立法自行規(guī)定。盡管沒有為“限行”輕率提供法律背書，但試圖以國家立法更加嚴格約束“限行”的努力，也隨之夭折。同樣的遺憾也體現(xiàn)在廣告法的修改，圍繞煙草廣告究竟是徹底禁止還是加以限制，以衛(wèi)生系統(tǒng)、公益組織等為代表的控?zé)熈α?，與煙草行業(yè)及其主管部門為陣營的利益集團之間，展開了空前激烈的立法博弈。從一審到三審，盡管修法草案不斷向“公共利益”傾斜，但在“行業(yè)利益”的強力阻擊下，最終出臺的新廣告法依然沒有明確禁止煙草促銷、贊助等變相煙草廣告，尤其是回避了“煙草專賣店”是否禁止煙草廣告這一焦點問題，煙草廣告的禁限之爭，也因此留下了無窮懸念。

更加典型的是資產(chǎn)評估法立法的反復(fù)拉鋸。該法早在2006年就已啟動起草，卻多年難以出臺，其中的一個核心難題是，資產(chǎn)評估行業(yè)分別由財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部、商務(wù)部和保監(jiān)會等五部門管理，“五龍治水”的部門利益難以協(xié)調(diào)。2012年2月和2013年8月，法律草案先后經(jīng)過了兩次審議，一審稿和二審稿均提出了建立相對集中和統(tǒng)一的行政管理體制的改革設(shè)想，由此展現(xiàn)了解決多頭管理弊端的曙光。但其后，立法審議卻擱置了近兩年之久，直到2015年8月，才重新激活三審，但三審稿已刪除了統(tǒng)一管理體制的條款，立法機關(guān)披露的原因是“有關(guān)部門意見分歧較大”。修法草案的這一“退步”，足見打破部門利益之艱難，更被視為“將使立法的意義大打折扣”。

從歷史的觀點看，隨著改革步入深水區(qū)，立法也到了直面難題的攻堅時刻。一方面，相對容易的法律已經(jīng)先期制定，而有待填補的立法盲區(qū)，大多屬于觸及深層利益沖突的“老大難”。另一方面，大量亟待修改的法律，通常面對的也是改革難點和矛盾焦點，一個條款的修改難度甚至大于制定一部新法。可以斷定，未來的立法博弈，勢必向更為激烈的方向演進。

這是一個希望與考驗并存的立法時代。立法的艱難曲折并不令人生畏，更需關(guān)注的是，如何保障民主、公平的立法博弈，如何促進立法實現(xiàn)公平、正義的價值。也只有解決了這些深層次的難題，立法才能徹底沖破歷史三峽，真正成長為全社會的公共規(guī)則和集體信仰。