趙敬丹　李　娜（沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院，遼寧沈陽110034）

我國樞紐型社會(huì)組織存在的問題及對(duì)策分析

趙敬丹李娜（沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院，遼寧沈陽110034）

樞紐型社會(huì)組織作為新生事物，在得到快速發(fā)展的同時(shí)也面臨著法律制度不健全、行政色彩濃厚、功能定位不明確以及組織自身能力建設(shè)不足等問題。本文據(jù)此提出健全法律法規(guī)體系、明確功能定位、淡化行政色彩、加強(qiáng)其自身建設(shè)等對(duì)策，以發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)社會(huì)組織有序、健康發(fā)展。

一、樞紐型社會(huì)組織：社會(huì)組織的一種新形態(tài)

作為中國特色的新興組織，北京市在2009年政府工作報(bào)告中對(duì)樞紐型社會(huì)組織的界定是：由負(fù)責(zé)社會(huì)建設(shè)的有關(guān)部門認(rèn)定，在對(duì)同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用，在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位，在管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會(huì)組織[1]。《廣東省社工委關(guān)于構(gòu)建樞紐型組織體系的意見》中提出：“樞紐型社會(huì)組織是指通過政府部門認(rèn)定的，在現(xiàn)有社會(huì)組織體系中處于樞紐型地位，通過健全的組織系統(tǒng)和有效的服務(wù)支持，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與紐帶聯(lián)系。實(shí)現(xiàn)同類型、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的孵化培育、協(xié)調(diào)指導(dǎo)、使用發(fā)展、自治自律、集約服務(wù)、黨團(tuán)管理的聯(lián)合性社會(huì)組織”[2]。

本文認(rèn)為樞紐型社會(huì)組織是經(jīng)由社會(huì)組織管理機(jī)構(gòu)認(rèn)定，對(duì)社會(huì)中性質(zhì)、領(lǐng)域與類型相同的社會(huì)組織在管理上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)上的服務(wù)指導(dǎo)、政治上的統(tǒng)領(lǐng)與溝通，是社會(huì)管理中的一種聯(lián)合性與創(chuàng)新性社會(huì)組織。

二、樞紐型社會(huì)組織存在的問題

樞紐型社會(huì)組織在我國的發(fā)展起步較晚，在實(shí)踐過程中還存在著一些問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）法律制度不完備

我國社會(huì)組織得到迅速發(fā)展，但樞紐型社會(huì)組織卻出現(xiàn)法律法規(guī)不完善、法律的更新速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其發(fā)展速度等問題。我國現(xiàn)有的社會(huì)組織行政法規(guī)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中沒有明確樞紐型社會(huì)組織的內(nèi)涵、權(quán)責(zé)、性質(zhì)以及法律地位。同時(shí)關(guān)于樞紐型社會(huì)組織的法律規(guī)范內(nèi)容不充分，存在大量滯后法規(guī)且可操作性比較差，阻礙了樞紐型社會(huì)組織及時(shí)解決運(yùn)行過程中出現(xiàn)的問題?，F(xiàn)階段我國亟需一部完善的行政法規(guī)實(shí)現(xiàn)樞紐型社會(huì)組織對(duì)一般性社會(huì)組織的管理與服務(wù)[3]。

（二）官僚化、行政化色彩比較嚴(yán)重

在我國，很大一部分樞紐型社會(huì)組織是由行政機(jī)關(guān)直接組建，活動(dòng)方式、管理理念、功能發(fā)揮受政府機(jī)關(guān)的干擾，難以保持自身的獨(dú)立性，甚至成為政府的附屬機(jī)構(gòu)。樞紐型社會(huì)組織不僅受政府的宏觀控制，而且在資源和資金的來源上嚴(yán)重依賴政府，政府的行政權(quán)利滲透在其組織的運(yùn)行中，政府對(duì)其具有較強(qiáng)的控制性，政府與樞紐型社會(huì)組織之間的權(quán)利界限易被打破，擠壓了樞紐型社會(huì)組織獨(dú)立發(fā)展的空間，阻礙了樞紐型社會(huì)組織彌補(bǔ)政府在公共領(lǐng)域職能缺失方面的作用發(fā)揮。

（三）功能定位不明確

樞紐型社會(huì)組織作為聯(lián)合性的社會(huì)組織，不僅承接政府轉(zhuǎn)移的部分職能，而且對(duì)一般性社會(huì)組織進(jìn)行引領(lǐng)、管理與服務(wù)，實(shí)現(xiàn)以民管民，以社管社。然而，實(shí)際運(yùn)行中，一方面，受傳統(tǒng)工作思維的影響，它對(duì)一般性社會(huì)組織更多的是一種政治上的掌控與管制，弱化了樞紐型社會(huì)組織本身的管理與服務(wù)功能，不能為社會(huì)組織提供科學(xué)合理的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行之有效的服務(wù)。另一方面，樞紐型社會(huì)組織是由政府機(jī)關(guān)直接認(rèn)定，忽視了一般性社會(huì)組織的認(rèn)同，不易形成組織間的公信力，也無法形成兩者之間平等的合作伙伴關(guān)系，導(dǎo)致樞紐型社會(huì)組織在建設(shè)過程中偏離其既定的功能目標(biāo)[4]。

（四）組織能力建設(shè)不足

雖然樞紐型社會(huì)組織促進(jìn)了社會(huì)組織的發(fā)展，但是自身能力建設(shè)的不完善制約了其作用的充分發(fā)揮。第一，在員工的整體素質(zhì)方面，樞紐型社會(huì)組織內(nèi)部缺乏優(yōu)秀的專業(yè)人才，而且員工的整體學(xué)歷水平偏低，專業(yè)精神與專業(yè)能力不足。第二，在資金來源方面，樞紐型社會(huì)組織的資金來源單一，主要是政府的財(cái)政撥款，組織缺乏運(yùn)行資金。第三，在服務(wù)能力方面，對(duì)市場(chǎng)和服務(wù)對(duì)象不敏感，資源的獲取能力比較薄弱，且業(yè)務(wù)范圍比較狹窄，無法對(duì)一般性社會(huì)組織提供有效的指導(dǎo)與服務(wù)。

三、樞紐型社會(huì)組織可持續(xù)發(fā)展的路徑探析

樞紐型社會(huì)組織的發(fā)展是一項(xiàng)長期性的、不斷完善的工程，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展的建議有：

（一）建立健全相關(guān)制度體系

在依法治國的背景下，完善發(fā)展樞紐型社會(huì)組織的相關(guān)法規(guī)，建立健全統(tǒng)一的法律制度體系，做到有法可依。首先，完善現(xiàn)有的社會(huì)組織的法律法規(guī)，及時(shí)更新法規(guī)中的內(nèi)容，增強(qiáng)其可操作性與實(shí)體性規(guī)范。其次，應(yīng)該在立法層面加快制定《樞紐型社會(huì)組織法》，對(duì)樞紐型社會(huì)組織的概念、權(quán)利與義務(wù)和法律地位明確定位。同時(shí)，進(jìn)一步明確樞紐型社會(huì)組織的成立與撤銷流程、內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制和管理方法與原則，并依據(jù)不同類型的社會(huì)組織的發(fā)展需求，量身定制各類單項(xiàng)行政法規(guī)，為樞紐型社會(huì)組織對(duì)一般性社會(huì)組織的分類管理和分類服務(wù)營造良好的制度化環(huán)境[5]。再次，明確政府與樞紐型社會(huì)組織的管理邊界與權(quán)限，正確處理政府、樞紐型社會(huì)組織、一般性社會(huì)組織之間的關(guān)系，為其提供良好的發(fā)展空間[3](6-9)。

（二）淡化樞紐型社會(huì)組織的行政色彩，增強(qiáng)其自身的獨(dú)立性

淡化樞紐型社會(huì)組織的行政色彩，不但要在形式上更要在內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制上進(jìn)行改變。首先，要加快轉(zhuǎn)移政府職能，轉(zhuǎn)變政府管理理念，減少對(duì)樞紐型社會(huì)組織的直接領(lǐng)導(dǎo)與管制，促進(jìn)政社分開，幫助樞紐型社會(huì)組織擺脫行政機(jī)關(guān)的掌控，使其成為獨(dú)立法人[6]。其次，政府應(yīng)加大稅收優(yōu)惠政策的落實(shí)，對(duì)樞紐型社會(huì)組織在注冊(cè)登記、資金籌措等方面提供幫助，為樞紐型社會(huì)組織創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。2016年國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提到：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，加快行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革，依法規(guī)范發(fā)展社會(huì)組織，支持專業(yè)社會(huì)工作、志愿服務(wù)和慈善事業(yè)發(fā)展?！钡姓?，增強(qiáng)樞紐型社會(huì)組織的獨(dú)立性，推動(dòng)政府與社會(huì)組織兩者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

（三）明確樞紐型社會(huì)組織的功能定位

服務(wù)指導(dǎo)、溝通協(xié)調(diào)、資源整合是其主要的功能，只有清晰定位自身的功能，才能更好地為一般型社會(huì)組織服務(wù)。首先，在服務(wù)指導(dǎo)方面，應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的工作思維，將“服務(wù)”放在首位，及時(shí)為組織中一般性社會(huì)組織發(fā)展提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、政府政策、資源整合等服務(wù)。其次，在溝通協(xié)調(diào)方面，應(yīng)充分發(fā)揮協(xié)調(diào)樞紐的作用，在政府、社會(huì)組織、其他組織三者之間做好橋梁紐帶的角色，強(qiáng)化一般性社會(huì)組織對(duì)樞紐型社會(huì)組織的認(rèn)同，增強(qiáng)組織間的公信力。再次，在資源整合方面，樞紐型社會(huì)組織應(yīng)積極利用組織內(nèi)外的人、財(cái)、物各種資源，尋求資源的多元化，有效整合各類工作資源。

（四）提升樞紐型社會(huì)組織的自身能力

首先，應(yīng)注重組織內(nèi)部人才隊(duì)伍的建設(shè)，優(yōu)化人才政策，建立健全社會(huì)組織的職業(yè)制度，加強(qiáng)組織人員的培訓(xùn)與能力建設(shè)，使得組織內(nèi)部人員素質(zhì)與樞紐型社會(huì)組織的發(fā)展相適應(yīng)。其次，注重組織服務(wù)平臺(tái)的搭建，尋求組織資金籌措的多元化，搭建組織與政府的溝通平臺(tái)、組織與群眾的互動(dòng)平臺(tái)以及組織與市場(chǎng)的對(duì)接平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資金籌集的多元化。再次，樞紐型社會(huì)組織應(yīng)積極承接服務(wù)項(xiàng)目，推動(dòng)組織管理的項(xiàng)目化，充分整合利用并汲取各種資源，使得資源在組織內(nèi)實(shí)現(xiàn)共享，全面指導(dǎo)并服務(wù)社會(huì)組織。

綜上，樞紐型社會(huì)組織具有中國特色，符合我國社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r，在社會(huì)組織快速發(fā)展中發(fā)揮了無可替代的作用，但是在運(yùn)行中也暴露出各種問題。我們應(yīng)該充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)與社會(huì)等多元主體的作用，將不同形式與不同領(lǐng)域的力量集中起來，共同促進(jìn)樞紐型社會(huì)組織的健康發(fā)展。

[1]崔玉開.“樞紐型”社會(huì)組織：背景、概念與意義[J].甘肅理論學(xué)刊，2010(5)：75-78.

[2]石曉天.我國樞紐型社會(huì)組織的功能特征，建設(shè)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)——文獻(xiàn)綜述的視角 [J].理論述評(píng)，2015 （5）：85-88.

[3]程芳.我國社會(huì)組織面臨的主要問題及對(duì)策[J].陜西社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（1）：6-9.

[4]姚邁新.“樞紐型”社會(huì)組織:目標(biāo)偏離與防范[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(1)：6-9.

[5]]廖鴻，許昀.我國社會(huì)組織參與社會(huì)治理機(jī)制研究[J].環(huán)境保護(hù)，2014（23）：23-26.

[6]邱婷婷.政府職能轉(zhuǎn)變趨勢(shì)下的非政府組織管理模式探索 [J].淮海工學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011（1）：131-133.

（責(zé)任編輯單麗娟）

C913文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1672-8254（2016）05-0152-02

2016-01-15

遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展立項(xiàng)課題“樞紐型社會(huì)組織作用研究”的階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)：2015 lslklzizzx-04）

趙敬丹（1971—），女，沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院副教授，行政管理專業(yè)碩士生導(dǎo)師，從事行政管理研究；李娜（1992—），女，沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，從事政府治理與社會(huì)組織管理研究。