張江龍韓實

民政部門在未成年人保護中的職能定位及制度設計

張江龍韓實

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，為未成年人提供更全面的救助保護，是全面建成小康社會的結構性組成部分。2016年，反家庭暴力立法、農村留守兒童關愛保護和困境兒童分類保障等法規(guī)政策先后出臺，未成年人的權益得到了有效的全面保障。在一個未成年人保護政策快速發(fā)展變化的歷史時期，要做好未成年人保護工作，將原本依托各級民政部門開展的“補缺型”的未成年人保護工作，向全面的未成年人保護邁進，就必須以滿足未成年人保護需求為導向設定民政部門的職能。

一、定位邁向全面保護型的未成年人保護職能

為了使每一個未成年人都享受到中國經濟社會發(fā)展的成果，需要繼續(xù)擴大困境兒童分類保障范圍，建立未成年人服務支撐體系，完善未成年人國家監(jiān)護制度。

（一）適度普惠——全面建立困境兒童分類保障體系

在困境兒童保障領域，民政部門已建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的孤兒基本生活保障、最低生活保障、殘疾人兩項補貼等多項制度，但是困境兒童的保障工作仍然嚴重滯后于經濟發(fā)展水平，與未成年人福利多樣化、精細化的服務需求不相適應?！秶鴦赵宏P于加強困境兒童保障工作的意見》在2016年印發(fā)，為民政部門在今后的工作中全面建立困境兒童分類保障體系指明了方向。

1.擴范圍，未成年人福利保障對象結構性擴大。全面建立困境兒童分類保障體系，民政部門首先要清晰地認識到未成年人保障對象的范圍變化，是從救“孤”向幫“困”的結構性擴大，從基本生存向生活更好轉變。如果說民政部門已建立的針對孤兒、棄嬰、殘障兒童的基本生活保障制度主要的出發(fā)點是保障未成年人的基本生存權的話，那么全面的困境兒童保障則更注重維護好未成年人的發(fā)展權。建立針對所有困境兒童的適度普惠型的福利保障體系，將是民政部門在未成年人福利保障工作的重要職責。

2.分類別，分類保障維護未成年人各項權益。針對困境兒童生存發(fā)展面臨的突出困難和問題，從保障基本生活、保障基本醫(yī)療、強化教育保障、落實監(jiān)護責任、加強殘疾兒童福利服務等五方面，確保所有未成年人平等享受到基本生存、醫(yī)療救助、教育學習、監(jiān)護照料和殘疾康復等服務。將原本針對兒童福利機構未成年人的養(yǎng)、醫(yī)、教、康服務，向覆蓋所有困境兒童的基本公共服務轉變，將民政部門的服務觸角延伸到社會上各類困境未成年人身邊。

3.提標準，提高困境兒童福利保障水平。要逐步消弭包括孤兒生活保障、殘疾人兩項補貼和最低生活保障等各項未成年人補貼標準的地區(qū)和城鄉(xiāng)差異；不斷提高各項困境兒童津補貼標準，以接近或達到全國月人均可支配收入水平；要參照高齡津貼制度，謀劃建立低齡嬰幼兒津貼補助制度。

4.聚合力，做好困境兒童保障的協(xié)調聯(lián)動工作。困境兒童救助保障公共服務供給側參與主體眾多，民政部門要在困境兒童分類保障工作中發(fā)揮好牽頭作用，與各相關行政部門加強協(xié)調配合，發(fā)揮群團組織作用，鼓勵支持社會力量參與到困境兒童保障工作中來。

（二）主動保護——全面建立未成年人國家監(jiān)護干預體系

自2014年底《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》發(fā)布實施以來，以民政部門為主體實施的國家監(jiān)護體系逐步成形，基本形成了未成年人救助保護機構監(jiān)護干預風險兒童、兒童福利機構撫養(yǎng)照料失親兒童的工作格局，但仍無法滿足現(xiàn)實需求，且未成年人救助保護機構和兒童福利機構的條塊分割和歸口管理導致在一定程度上存在服務對象重疊和業(yè)務交叉等問題，亟需功能整合。

1.民政部門建立未成年人國家監(jiān)護干預體系的法理依據(jù)。撤銷監(jiān)護人監(jiān)護權的法理依據(jù)?！睹穹ㄍ▌t》第十八條和《未成年人保護法》第五十三條都規(guī)定了監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責或者侵害未成年人合法權益的，人民法院可以根據(jù)有關人員或者有關單位的申請撤銷監(jiān)護人監(jiān)護權。

民政部門監(jiān)護干預的法理依據(jù)。《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》和《反家庭暴力法》都明確規(guī)定，民政部門可以對遭受監(jiān)護人權益侵害的未成年人實施國家監(jiān)護干預措施，也可以依法申請撤銷侵害未成年人權益的監(jiān)護人的監(jiān)護權。

民政部門作為國家監(jiān)護人的法理依據(jù)?！睹穹ㄍ▌t》第十六條明確規(guī)定了未成年人沒有自然人法定監(jiān)護人的，由未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔任監(jiān)護人。

2.理清家庭監(jiān)護規(guī)訓和國家監(jiān)護的邊界。當前，民政部門實施未成年人國家監(jiān)護干預存在兩個極端悖反。一是受傳統(tǒng)家庭倫理觀念制約，認為打罵孩子是家務事，孩子是監(jiān)護人私有財產，別人不用也不必干預；二是模糊家庭規(guī)訓和國家監(jiān)護的邊界，把監(jiān)護人對未成年人成長采取的一些教養(yǎng)和規(guī)訓乃至懲戒手段上升為監(jiān)護侵害行為，認為都要進行監(jiān)護干預。民政部門應在工作中勇于依法承擔監(jiān)護干預職責，并充分履行國家監(jiān)護職責，在工作中向群眾和社會傳遞國家監(jiān)護干預的強烈信號，將未成年人全面保護扎實穩(wěn)步地在今后的工作中不斷推開。另一方面，應以《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》規(guī)定的七種撤銷監(jiān)護權情形作為監(jiān)護干預的依據(jù)，不要干涉監(jiān)護人對未成年人正常必要的規(guī)訓懲戒行為。

3.以農村留守兒童關愛保護工作中監(jiān)護監(jiān)督的政策指導和技術支持為藍本。國家監(jiān)護干預的對象應是所有陷入監(jiān)護風險的未成年人，《反家庭暴力法》規(guī)定救助管理機構、福利機構及其工作人員，在工作中發(fā)現(xiàn)未成年人存在監(jiān)護風險的，應當在第一時間向公安機關報告，即是未成年人受侵害強制報告義務?！蛾P于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》規(guī)定了民政部門實施國家監(jiān)護干預的具體操作辦法?！秶鴦赵宏P于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》中明確規(guī)定，民政部門及其設立的未成年人救助保護中心要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)、村(居)民委員會開展的監(jiān)護監(jiān)督等工作提供政策指導和技術支持。

將這三個政策法規(guī)結合起來綜合考慮，民政部門可以建立農村留守兒童關愛保護體系為契機，在實踐中逐步摸索國家監(jiān)護干預的經驗和技術，將強制報告和處置干預落到實處，從而為建立全面的未成年人監(jiān)護干預提供可復制、可操作、可執(zhí)行的藍本。

從目前來看，主要依托未成年人救助保護機構或救助管理機構為未成年人提供被動的救助保護。今后，民政部門的職能定位要變被動保護為主動保護，必要時統(tǒng)籌考慮全國的未成年人救護保護機構整體轉型。

二、民政部門實施全面保護型的未成年人保護的制度設計

在現(xiàn)行制度體系之下，民政部門應當對內整合保護資源，對外協(xié)調部門協(xié)作和社會力量參與，推動國家盡早進行未成年人保護頂層設計。

（一）整合民政部門內部未成年人保護資源

當前，在做好未成年人保護的共同目標前提之下，未成年人的福利保障工作主要由民政部門的福利司（處、科）及兒童福利機構具體實施，未成年人的監(jiān)護干預（含收養(yǎng)工作）則以事務司（處、科）及未成年人救助保護機構來推動實施。如果不改變目前的部門架構，就必須要明確二者的分工合作關系，才能將職責捋順，任務分清。從服務對象看，困境兒童分類保障以貨幣補貼或補助的形式提供福利服務的，大部分經濟條件相對窘迫。監(jiān)護幫扶和監(jiān)護干預的保護對象，其家庭經濟狀況并不顯著表現(xiàn)出拮據(jù)和窘迫的特征。也就是說監(jiān)護干預的未成年人對象里包含著困境兒童保障對象，而困境兒童保障對象卻不一定都是監(jiān)護干預對象。因為困境兒童保障無論怎樣分類，很大意義上仍是保障基本生活；而監(jiān)護干預介入的未成年人對象則具有《未成年人保護法》里的“社會保護”的意義。

將對象基本區(qū)分開來之后，就要明確在民政部門的統(tǒng)一協(xié)調下不同機構平臺應發(fā)揮的不同功能。從宏觀的角度來說，未成年人的保護是民政部門的應盡職責，凡是陷入困境的未成年人都應平等地享受到國家的救助和保護。從微觀的角度來說，監(jiān)護干預介入主要應由各級民政部門所屬的未成年人救助保護機構，從反家庭暴力的庇護服務、反監(jiān)護人侵害的干預服務立場出發(fā)，主動向面臨監(jiān)護風險的未成年人實施國家監(jiān)護干預；而困境兒童分類保障則應由民政部門以貨幣化手段，為未成年人及其監(jiān)護人提供給底保障，從而確保未成年人的各項基本權益得到基本保障。

監(jiān)護干預是臨時性的——這也符合未成年人救助保護機構臨時救助的機構定位，困境保障則是長期性的——這可以納入國家大社會保障的范疇內進行統(tǒng)籌。各級民政部門應把握好不同機構的不同職責分工，指導各級未成年人救助保護機構和兒童福利機構加強合作、減少摩擦、杜絕推諉，將兩大機構平臺的功能既做區(qū)分又要整合，形成民政部門開展未成年人保護工作的兩大有力抓手。

（二）發(fā)揮部門協(xié)作和社會協(xié)同的作用，做好未成年人保護

一方面要在黨和政府的領導下，繼續(xù)發(fā)揮各類與未成年人保護有關的聯(lián)席會議、領導小組等議事協(xié)調機制的功能。不同的議事協(xié)調機制的權力分配和職責分工，民政部門在這樣的工作機制里不論是處于牽頭地位還是成員單位，都應按照未成年人優(yōu)先、一切從未成年人的利益出發(fā)來考慮和解決問題。

另一方面民政部門要充分引導社會力量參與到未成年人保護中來。未成年人保護問題的復雜性決定了對這一問題的治理，僅僅依靠體制內的力量是不夠的，還需要不同社會主體的廣泛參與，特別是引入各類專業(yè)社會組織的力量和社會志愿者。這種大背景下，一些地方民政部門開始嘗試政府購買社會組織救助保護的模式，整合社會力量，推進未成年人保護問題的社會協(xié)同參與。在當今大數(shù)據(jù)的時代，尤其還要重視“互聯(lián)網+”技術在未成年人保護中的運用。2016年5月，公安部和阿里巴巴集團合作開發(fā)的失蹤兒童預警平臺上線，民政部也積極開發(fā)了打拐解救兒童收養(yǎng)平臺、全國救助尋親網等面向社會的未成年人保護網站。

2016年《慈善法》的頒布實施，為引入社會資金開展包括未成年人保護在內的公共服務供給事業(yè)創(chuàng)造了機遇。如何為中國改革開放數(shù)十年來積累的巨大財富打開慈善通道，引入資金為民政事業(yè)服務？各級民政部門必須要思考和做好準備。當下，民政部門的工作對象呈結構性增長，今年初國務院發(fā)布的《關于建立農村留守兒童關愛服務體系的意見》就為民政部門未成年人服務明確任務和重點工作；民政部門的工作定位也已轉型，從未成年人保護工作參與成員單位，成了牽頭部門；民政部門的工作人員結構也在轉型，大量的基層未成年人救助保護機構、兒童福利機構中配置了專業(yè)社會工作者，通過購買服務方式引入的社會組織員工和志愿者成為民政事業(yè)工作隊伍中的一員。工作的性質當然也在發(fā)生變化，民政部門不但要繼續(xù)為社會弱勢群體兜底服務，還要建立先富階層參與慈善事業(yè)的支撐體系。政府與社會，民政部門和社會力量必需在新的環(huán)境下雙向互動，以慈善事業(yè)發(fā)展為契機，開創(chuàng)未成年人保護發(fā)展的新時代。

（作者單位：安徽省流浪乞討救助指導中心）