徐明張璋王思嫻

北京市養(yǎng)老模式研究及對策建議

徐明張璋王思嫻

截至2015年底，北京市60歲及以上戶籍老年人口約315萬，占總?cè)丝诘?3.4%。到2050年，戶籍老年人將超過630萬，每3人中就有1名老年人。但北京養(yǎng)老服務(wù)的供給方面卻呈現(xiàn)總量不足、結(jié)構(gòu)單一的情況；同時，由于成本較高，發(fā)展“保本微利”的養(yǎng)老事業(yè)尚存在諸多問題。因此，急需設(shè)計合理的養(yǎng)老模式，為其提供金融支持，將養(yǎng)老行業(yè)培育成為商業(yè)可持續(xù)的領(lǐng)域。本文基于對全國多家養(yǎng)老機構(gòu)實地調(diào)研，重點分析目前北京市養(yǎng)老行業(yè)現(xiàn)狀、典型養(yǎng)老模式及存在問題，并提出相關(guān)建議與對策。

表1 非營利性和營利性養(yǎng)老機構(gòu)的具體區(qū)別

一、典型養(yǎng)老模式分析

根據(jù)投資主體的不同，養(yǎng)老機構(gòu)可分為政府投資即公辦養(yǎng)老機構(gòu)和社會資本投資的養(yǎng)老機構(gòu)。其中，公辦養(yǎng)老機構(gòu)主要分為公辦公營、公辦民營和公建民營三種運營模式，三種模式均為政府擁有所有權(quán)，主要區(qū)別在于運營主體、承擔(dān)主要職能、定價機制不同。社會資本投資建設(shè)的養(yǎng)老機構(gòu)分為營利性和非營利性，兩者在土地劃撥方式、稅費優(yōu)惠、補貼等方面均有所不同（見表1）。

根據(jù)承載主體、老人生活地理位置的不同，養(yǎng)老模式可分為居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老。其中，居家養(yǎng)老是目前最主要的養(yǎng)老模式。社區(qū)養(yǎng)老可分為日間照料中心、社區(qū)養(yǎng)老中心。2016年北京市朝陽區(qū)作為北京市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的試點，建設(shè)80家養(yǎng)老驛站，服務(wù)老人5萬余人次。養(yǎng)老驛站、日間托老所等模式將成為北京市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展方向。

目前，機構(gòu)養(yǎng)老可以分為養(yǎng)老院、護(hù)理院、持續(xù)照料退休社區(qū)等三種主要的養(yǎng)老模式（見表2）。

表2 機構(gòu)養(yǎng)老模式的特點

二、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展面臨的問題

（一）居家社區(qū)養(yǎng)老存在的問題

一是社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)缺乏場地，市中心房屋出租成本較高。二是養(yǎng)老機構(gòu)性質(zhì)導(dǎo)致融資渠道受限。三是缺乏與政府的合作機制。目前，政策倡導(dǎo)“銀、政、企”合作，將養(yǎng)老服務(wù)納入財政預(yù)算，以政府購買服務(wù)的方式充分整合社區(qū)資源，提供一攬子的融資融智支持，但該模式涉及包括民政、財政、規(guī)劃、發(fā)改、衛(wèi)生等多部門的協(xié)調(diào)，尚需政府轉(zhuǎn)變觀念、建立機制。

（二）機構(gòu)養(yǎng)老存在的問題

就養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)市場而言，主要問題表現(xiàn)在：機構(gòu)數(shù)量不足；區(qū)域分布不均；缺乏專業(yè)的護(hù)理人員，服務(wù)水平有待提升；養(yǎng)老機構(gòu)市場定位尚需明確。目前，已建成的養(yǎng)老機構(gòu)收納對象以中高收入的老年人為主，但針對普通工薪人群的養(yǎng)老機構(gòu)還存在較大缺口。

就養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)自身而言，建設(shè)運營中也面臨著一些問題。

一是養(yǎng)老企業(yè)的性質(zhì)對未來發(fā)展產(chǎn)生制約。由于非營利機構(gòu)受投資和利潤分配的限制，現(xiàn)在新建的養(yǎng)老機構(gòu)大多登記為營利性，享受稅收、補貼等優(yōu)惠政策受到限制，自身財務(wù)壓力較大。

二是新建養(yǎng)老機構(gòu)土地成本較高。僅遠(yuǎn)洋、保利、萬科、泰康等大企業(yè)是以國有建設(shè)用地為主，北京市國土對養(yǎng)老性質(zhì)用地的成本核算參照商業(yè)用地，較難擴展。

三是各部門尚需充分協(xié)調(diào)溝通。新建養(yǎng)老機構(gòu)涉及行政部門較多，包括民政、發(fā)改、國土、規(guī)劃、住建、消防等審批許可，護(hù)理院建設(shè)還需衛(wèi)生部門批準(zhǔn)，申請周期較長。

四是優(yōu)惠政策落實不到位。非營利機構(gòu)可享受建設(shè)補貼、運營補貼等，但是款項落實周期較長，前期墊付造成較大的資金壓力。營利機構(gòu)在能源費用方面，享受水電氣暖民用價格，但水電公司不落實政策。

五是醫(yī)保定點資質(zhì)較難獲得。由于老年人醫(yī)療服務(wù)需求旺盛，但北京只有不到15%養(yǎng)老機構(gòu)配備了必要醫(yī)療設(shè)施、器械，能為入住老人提供醫(yī)療服務(wù)。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)入住率較高的養(yǎng)老機構(gòu)均配有較為優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源，包括醫(yī)保定點醫(yī)院、與公立醫(yī)院合作協(xié)議、公立醫(yī)院醫(yī)生交流問診等。但是，民營企業(yè)投資養(yǎng)老機構(gòu)，較難獲得醫(yī)保定點資質(zhì)。

六是人力資源不足。高素質(zhì)、專業(yè)化養(yǎng)老護(hù)理工作人員是養(yǎng)老服務(wù)的重要保證，但目前北京絕大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)的護(hù)理員為中年打工女性，流動性大、專業(yè)素質(zhì)低，無法為老年人提供醫(yī)療、護(hù)理、預(yù)防保健、健康教育、心理咨詢等全方位醫(yī)療服務(wù)。

三、推動北京市養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的政策建議

（一）加大投資力度，優(yōu)化供給側(cè)結(jié)構(gòu)

養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展需要政府和社會力量共同參與。如何吸引社會投資，從政府層面來講，一方面加大資源整合力度，優(yōu)化供給側(cè)結(jié)構(gòu)；另一方面給予企業(yè)實在的支持政策，激發(fā)其參與熱情。

一是以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，堅持完善家庭照料支持政策。北京目前更側(cè)重社會養(yǎng)老服務(wù)，對居家養(yǎng)老的關(guān)注相對較少。建議進(jìn)一步完善推動居家養(yǎng)老發(fā)展的政策，可借鑒英國等發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，為居家失能老人提供與專業(yè)機構(gòu)養(yǎng)老相同的津貼，并通過政府購買養(yǎng)老運營機構(gòu)的居家服務(wù)。

二是以社區(qū)養(yǎng)老為依托，加大資源整合力度。北京土地價格高昂，社區(qū)養(yǎng)老的場地問題需要政府主導(dǎo)解決。建議政府通過制定計劃，設(shè)立量化目標(biāo)，確保每個小區(qū)在一至兩公里范圍內(nèi)至少有一個養(yǎng)老服務(wù)中心。

三是加強政府部門合作，推動各項優(yōu)惠政策實際落地。養(yǎng)老服務(wù)體系涉及民政、發(fā)改、國土、環(huán)境、行業(yè)協(xié)會等，部分優(yōu)惠政策還涉及到水電氣等部門，因此建議加大部門間的溝通與合作，將扶持政策落到實處。

（二）整合各方力量，降低養(yǎng)老用地、用房成本

養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的總體投資中，土地、房屋的固定成本較高。一些企業(yè)選擇在相對偏遠(yuǎn)的土地上開辦養(yǎng)老項目，但這樣后期運營難度更大。一些則考慮利用北京市周邊農(nóng)村集體土地建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)，但目前這方面存在政策空白。建議政府有關(guān)部門，進(jìn)一步研究養(yǎng)老用地的政策，探索北京市農(nóng)村集體土地用于經(jīng)營養(yǎng)老機構(gòu)的可能性。

（三）重視人才培養(yǎng)，建設(shè)高水平、專業(yè)化的團隊

人才隊伍建設(shè)是養(yǎng)老體系建設(shè)中的重要組成部分，對于養(yǎng)老團隊的建設(shè)和人才的培養(yǎng)十分重要。

一是鼓勵養(yǎng)老運營公司發(fā)展。運營團隊是養(yǎng)老服務(wù)體系的核心，目前北京已經(jīng)出現(xiàn)了以誠和敬、寸草春暉為代表的養(yǎng)老運營公司。建議出臺政策對此類輕資產(chǎn)的運營團隊輸出公司給予更多的政策支持。

二是加強從業(yè)人員培訓(xùn)，并推進(jìn)養(yǎng)老護(hù)理人員培訓(xùn)基地建設(shè)。通過配備專業(yè)師資力量，強化在崗人員的培訓(xùn)，并設(shè)置激勵機制鼓勵從業(yè)人員接受再教育。同時，建立學(xué)校和養(yǎng)老機構(gòu)的合作機制，使學(xué)校成為養(yǎng)老機構(gòu)的人才供給后方。

三是提高養(yǎng)老護(hù)理人員待遇，吸引高素質(zhì)的人才進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)工作。

（四）重視醫(yī)療服務(wù)，大力發(fā)展“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老機構(gòu)

醫(yī)療是養(yǎng)老的最終落腳點，目前許多配有醫(yī)療服務(wù)的養(yǎng)老機構(gòu)門檻高、收費貴；同時由于耗資高，審批手續(xù)復(fù)雜，服務(wù)主體參與熱情不高，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展較慢。

一是加大政府投入，鼓勵醫(yī)療機構(gòu)參與養(yǎng)老服務(wù)供給。充分利用一級、二級醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的資源，與養(yǎng)老機構(gòu)共同舉辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老機構(gòu)。

二是簡化醫(yī)養(yǎng)結(jié)合審批制度，提高養(yǎng)老機構(gòu)醫(yī)保定點覆蓋率。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老機構(gòu)涉及管理部門較多，因此應(yīng)加強頂層設(shè)計，促進(jìn)各部門之間的溝通協(xié)作。

（五）“銀、政、企”密切合作，推動金融支持養(yǎng)老建設(shè)

養(yǎng)老行業(yè)投資規(guī)模大，投資回收期長的特點對融資提出了更高要求。這需要政府、企業(yè)和金融機構(gòu)之間加強合作，促進(jìn)金融創(chuàng)新，建設(shè)多元化的投融資模式。

建議：

一是推動PPP（政府和社會資本合作）或政府購買服務(wù)模式支持居家社區(qū)養(yǎng)老以及公立養(yǎng)老院建設(shè)。區(qū)政府安排項目財政補貼資金，并列入同級財政預(yù)算等措施推動項目實施。

二是可搭建支持養(yǎng)老企業(yè)的統(tǒng)貸平臺，與政府密切合作，共同建立幫助中小養(yǎng)老企業(yè)融資的貸款平臺、擔(dān)保平臺等，進(jìn)一步完善信用結(jié)構(gòu)，提供“一攬子”融資支持。

三是發(fā)揮金融機構(gòu)各自的優(yōu)勢為養(yǎng)老行業(yè)提供支持。國開行可發(fā)揮大額、長期、低息貸款的優(yōu)勢，彌補養(yǎng)老項目保本微利、投資回收周期長等瓶頸。

養(yǎng)老事業(yè)關(guān)乎國計民生，是我國老齡化進(jìn)程中必須妥善解決的重要問題，北京在養(yǎng)老建設(shè)上面臨更大挑戰(zhàn)。養(yǎng)老作為一項重大的民生工程，需要政府主動引導(dǎo)，給予政策和資金上的支持，并鼓勵社會資本積極進(jìn)入，大力發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式，建設(shè)多元化養(yǎng)老服務(wù)體系。

（作者單位：國家開發(fā)銀行北京分行）