徐衛(wèi)華

摘要：地方立法權(quán)的擴(kuò)容，機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存。機(jī)遇源自因地方自主權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)張而釋放出來(lái)的制度創(chuàng)新空間，而風(fēng)險(xiǎn)則來(lái)自于立法權(quán)濫用的可能。如何盡量避免權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)并切實(shí)提升地方立法的整體質(zhì)量，是當(dāng)前一個(gè)具有重要現(xiàn)實(shí)緊迫性的問(wèn)題。文章認(rèn)為，地方立法必須回歸常識(shí)。在為誰(shuí)立法的問(wèn)題上，必須注意立法宗旨的表達(dá)與實(shí)踐的偏離現(xiàn)象；在誰(shuí)來(lái)立法的問(wèn)題上，必須突出地方立法的人民主體性；在怎樣立法的問(wèn)題上，必須注重立法信息的獲取和甄別；在如何糾錯(cuò)的問(wèn)題上，必須構(gòu)建和落實(shí)好地方立法的審查與評(píng)估機(jī)制。只有認(rèn)真對(duì)待并妥善處理好這幾個(gè)常識(shí)性問(wèn)題，才能真正做到用好地方立法權(quán)。

關(guān)鍵詞：地方立法；立法權(quán)；地方性法規(guī)；法治

中圖分類(lèi)號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2016）05-0090-07

長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)地域廣袤、民族多元，各地歷史文化不同、風(fēng)俗民情殊異，加之地理?xiàng)l件的復(fù)雜性所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡，在“宜粗不宜細(xì)”的立法理念指導(dǎo)下展開(kāi)的國(guó)家立法，盡管保證了形式意義上的法制統(tǒng)一與相對(duì)穩(wěn)定，但其過(guò)于原則性和粗略化的弊端也日益凸顯，實(shí)踐中往往導(dǎo)致法律實(shí)施的效果難達(dá)立法預(yù)期。此外，歷經(jīng)30多年的改革開(kāi)放，隨著地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展與轉(zhuǎn)型，各地漸次累積了大量的立法需求，制度紅利的發(fā)掘空間巨大，制度創(chuàng)新的潛在動(dòng)力十足。正是在這一背景下，2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出，要逐步增加中國(guó)有地方立法權(quán)的較大市的數(shù)量。2014年黨的十八屆四中全會(huì)又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2015年3月，新修訂的《立法法》將享有地方立法權(quán)的城市從原來(lái)的49個(gè)增加到284個(gè)。這就意味著，我國(guó)即將邁入一個(gè)地方立法迅猛增加的新時(shí)代。因此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)解決地方立法為誰(shuí)立、誰(shuí)來(lái)立、怎么立這幾個(gè)基本而關(guān)鍵的問(wèn)題。

一、為誰(shuí)立法：立法宗旨的表達(dá)與實(shí)踐

（一）地方立法在目標(biāo)和宗旨上存在某些偏差

關(guān)于全部立法的宗旨，黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告作出了明確闡述，即必須堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。但回望過(guò)去30多年的立法實(shí)踐，我們不難發(fā)現(xiàn)，立法中的工具主義和經(jīng)濟(jì)中心主義傾向主導(dǎo)了改革以來(lái)的立法實(shí)踐，使原本作為執(zhí)政常識(shí)和公民常識(shí)的“立法為民”，在實(shí)踐中往往受實(shí)用主義和功利思維的左右無(wú)法落到實(shí)處。

具體來(lái)說(shuō)，工具主義思維過(guò)分強(qiáng)調(diào)立法的工具性價(jià)值，導(dǎo)致立法淪為一種為改革保駕護(hù)航的手段和器具，而對(duì)限制公權(quán)（力）與保障私權(quán)（利）這一最基本的憲政要義則多有疏忽。改革開(kāi)放伊始，經(jīng)濟(jì)中心主義很快就在立法領(lǐng)域獲得合法性地位。法律創(chuàng)制者將立法作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段，進(jìn)而，經(jīng)濟(jì)績(jī)效順理成章地成為立法需求分配和衡量立法工作成效的重要標(biāo)尺。無(wú)論是從當(dāng)代中國(guó)主流意識(shí)形態(tài)，還是從特定歷史時(shí)期的現(xiàn)實(shí)需求來(lái)看，經(jīng)濟(jì)績(jī)效之于立法的正當(dāng)性似乎都無(wú)可置疑。但這種現(xiàn)實(shí)中的正當(dāng)是否與立法的根本宗旨相契合？卻是一個(gè)有待斟酌的問(wèn)題。更為重要的是，即便就常識(shí)而言，制度追求的也通常是一種綜合效益的最大化，而不單單只是一種經(jīng)濟(jì)績(jī)效。然而，時(shí)至今日，立法究竟為誰(shuí)？在實(shí)踐中并非一個(gè)具有自明性的問(wèn)題。

（二）地方立法必須堅(jiān)持“立法為民”的目的

學(xué)者馬克思·韋伯曾指出：一切倫理性的行動(dòng)都可以歸于兩種根本不同的、不可調(diào)和的對(duì)峙的原則：信念倫理和責(zé)任倫理?！靶拍顐惱怼敝赶蚪K極價(jià)值；“責(zé)任倫理”則要行為者為自己的行為負(fù)責(zé)。

從此次新修《立法法》關(guān)于設(shè)區(qū)市立法賦權(quán)規(guī)定來(lái)看，國(guó)家采取的乃是一種審慎的有限開(kāi)放策略。從立法安排初衷來(lái)說(shuō)，這既是為了防止因地方立法能力與經(jīng)驗(yàn)不足而導(dǎo)致的地方立法權(quán)濫用，也是為了留給地方立法者一個(gè)立法經(jīng)驗(yàn)積累與立法能力提升的緩沖期。

由于此次開(kāi)放的三個(gè)領(lǐng)域在呈現(xiàn)出鮮明地方性和公益性的同時(shí)，也潛藏著侵害公民私權(quán)的諸多可能。因此，地方立法機(jī)關(guān)和部門(mén)必須從過(guò)往國(guó)家立法實(shí)踐中汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，徹底摒棄工具主義思維和經(jīng)濟(jì)中心主義的立法導(dǎo)向，地方立法行動(dòng)的參與者必須成為一個(gè)韋伯意義上的“能夠擔(dān)當(dāng)‘政治使命的人”。只有這樣的立法參與者才能將立法的信念倫理與責(zé)任倫理有機(jī)統(tǒng)一于一身，一方面，充分預(yù)見(jiàn)到所立之法的實(shí)施后果，并充分認(rèn)識(shí)到因后果而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，在此基礎(chǔ)上，將立法責(zé)任內(nèi)化為立法參與者的一種道德信念，這種道德信念必須是真正回歸到為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。另一方面，業(yè)已內(nèi)化的道德信念往往又會(huì)外化為遵循立法責(zé)任倫理的自覺(jué)行動(dòng)。當(dāng)然，至少在當(dāng)前階段，僅僅依靠立法參與者的自覺(jué)顯然不夠，而必須將立法責(zé)任倫理的實(shí)施方式與途徑予以制度化和法律化。具體說(shuō)來(lái)，對(duì)于地方性法規(guī)出現(xiàn)新修《立法法》第96條所述情形時(shí)，必須嘗試輔以外在的立法責(zé)任追究，一是要進(jìn)一步明確地方立法的責(zé)任承擔(dān)主體，解決誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)責(zé)的問(wèn)題；二是要進(jìn)一步明確立法責(zé)任的歸責(zé)路徑，解決如何歸責(zé)的問(wèn)題；三是要進(jìn)一步明確立法責(zé)任的承擔(dān)形式，解決擔(dān)什么責(zé)的問(wèn)題。只有這樣，才能使地方權(quán)力機(jī)關(guān)和政府部門(mén)真正認(rèn)識(shí)到，立法賦權(quán)并非只是為地方治理添一治具，而是必須遵循“有權(quán)力必有責(zé)任”的法治常理，防止地方立法權(quán)淪為一地之“私器”，從而真正回歸“立法為民”的本來(lái)要義。

二、誰(shuí)來(lái)立法：堅(jiān)持地方立法的人民主體性

“誰(shuí)制定了我們的法律？”這是現(xiàn)代立法理論中的一個(gè)著名詰問(wèn)。事實(shí)上，面對(duì)這個(gè)詰問(wèn)，我們首先關(guān)注的并非憲法明示授權(quán)的法律制定主體，而是指向立法行動(dòng)的實(shí)際參與者。

（一）我國(guó)在地方立法承擔(dān)者與立法程序指導(dǎo)思想上存在一些偏差

啟蒙思想家盧梭當(dāng)年曾說(shuō)，當(dāng)全體人民為全體人民制定規(guī)則時(shí)，它所要面對(duì)的對(duì)象正是它自己。這樣的規(guī)則因與“公共意愿”范圍相一致，故稱為法律，而當(dāng)法律是一種“公共意愿”的行為時(shí)，人們也就不需要去追問(wèn)到底“誰(shuí)制定了法律”。但與此同時(shí)，他又說(shuō)道，盲目的群眾并不知什么樣的事物對(duì)自己才有利，以至于經(jīng)常不知道自己真正需要的是什么。于是，立法者才有了存在的必要。他進(jìn)一步區(qū)分了立法權(quán)與立法者，認(rèn)為起草的法律是否公意須由人民投票決定，即承認(rèn)立法權(quán)歸于人民，而立法者（設(shè)計(jì)法律的人）卻并沒(méi)有立法權(quán)，他們需要的是一種發(fā)現(xiàn)正義的理性與超然。很明顯，盧梭在關(guān)于人民的認(rèn)識(shí)方面充滿矛盾和糾結(jié)，他熱愛(ài)人民，卻又不太信任人民。他眼中的立法者乃是“在國(guó)家中各個(gè)方面都非常杰出的人”，而不是人民。

盡管盧梭的立法思想承載的是當(dāng)時(shí)法國(guó)激進(jìn)資產(chǎn)階級(jí)民主派的一種政治理想，但回首我們過(guò)往的立法實(shí)踐，其間濃郁地精英決定論色彩恰與盧梭的立法思想有異曲同工之處。改革開(kāi)放30多年來(lái)，在對(duì)人大、政府專(zhuān)業(yè)部門(mén)與專(zhuān)家知識(shí)的依托下，經(jīng)由一種法治建構(gòu)主義的進(jìn)路，一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)際、適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)部門(mén)法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系得以形成。但在一定程度上，一方面，精英決定論天然地構(gòu)成了法治建構(gòu)主義進(jìn)路的理論前提，在這一前提下，人民中“沉默的大多數(shù)”被預(yù)設(shè)為“法盲”，由此，一些百姓對(duì)于立法的隔膜狀態(tài)幾成常態(tài)。另一方面，國(guó)家立法中的建構(gòu)主義信仰在凸顯立法者的理性虛妄與主觀意志的同時(shí)，在有意無(wú)意間摒棄了制度演進(jìn)主義的內(nèi)生進(jìn)路，其直接后果是一些百姓內(nèi)心的法律認(rèn)同感缺失，其顯例則是我們常說(shuō)的“有法不依”或“有法律而無(wú)法治”。按照哈耶克的說(shuō)法，這實(shí)際是一種法律實(shí)證主義觀念的表現(xiàn)。這種觀念的最大危害，是它必定會(huì)摧毀人們對(duì)一種能夠被發(fā)現(xiàn)但卻不只是出自于立法者之意志的正義的信奉。關(guān)于建構(gòu)主義進(jìn)路的弊端，哈耶克強(qiáng)調(diào)指出，那些努力發(fā)現(xiàn)某種“自然”（即并非出自于設(shè)計(jì)）給定的東西的人，要比那些堅(jiān)持認(rèn)為所有的法律都是由人之刻意所確定的人更接近真相，因而也更“科學(xué)”。

哈耶克對(duì)建構(gòu)論唯理主義的批評(píng)提醒我們，必須注重對(duì)一種自生自發(fā)秩序的形成過(guò)程的考察。因?yàn)榉杉仁侨藶橹贫ǖ?，同時(shí)又是自然生成的。對(duì)此，孟德斯鳩早就指出，“法律是制定的，而風(fēng)俗則出于人們的感悟。風(fēng)俗以人民‘一般的精神為淵源；法律則來(lái)自‘特殊的制度。推翻‘一般的精神和變更‘特殊的制度是同樣危險(xiǎn)的，甚至是更為危險(xiǎn)的。”關(guān)于這一點(diǎn)，我們只需回顧一下近二十年來(lái)一些地方“禁鞭”立法一再反復(fù)的歷程即可感知。相較于國(guó)家立法，地方立法與百姓日常的距離更為親近，對(duì)自生自發(fā)的民情風(fēng)俗依賴性更強(qiáng)。而從地方性法規(guī)的實(shí)施來(lái)說(shuō)，如何讓百姓對(duì)立法的隔膜程度盡可能降低，使地方性法規(guī)盡可能承載更多的民情民意與善良風(fēng)俗，對(duì)推動(dòng)法規(guī)的實(shí)施又具有十分重要的意義。錢(qián)穆先生在論及中國(guó)政治制度時(shí)曾指出，“政治制度，必然得自根自生，縱使有些可以從國(guó)外移來(lái)，也必然先與其本國(guó)傳統(tǒng)有一番融合媾通，才能真實(shí)發(fā)生相當(dāng)?shù)淖饔谩７駝t無(wú)生命的政治，無(wú)配合的制度，決然無(wú)法長(zhǎng)成。”這一觀點(diǎn)對(duì)于今天的地方立法同樣適用。

（二）地方立法必須擴(kuò)大人民的參與性

與國(guó)家立法相比，地方立法并不追求一種時(shí)空上的普適性，其適用范圍具有鮮明的地方性。不同地方即便是就同一立法事項(xiàng)展開(kāi)立法，其法規(guī)中的義務(wù)性、禁止性與授權(quán)性規(guī)范也可以呈現(xiàn)出較大的地域性差異。這就決定了地方立法在習(xí)慣性延續(xù)國(guó)家立法一貫的建構(gòu)主義路徑時(shí)必須足夠謹(jǐn)慎。進(jìn)一步說(shuō)，在“誰(shuí)來(lái)立法”的問(wèn)題上，我們必須對(duì)過(guò)往的精英式立法路徑從立法程序機(jī)制上予以完善，使地方立法充分體現(xiàn)人民的意志以及人民主體地位，真正讓人民成為依法治國(guó)的主體和力量源泉。由此引出的其實(shí)也是一個(gè)老生常談的話題，即立法的公眾參與問(wèn)題。

但我們必須看到，當(dāng)前地方立法面臨的一個(gè)客觀情勢(shì)是，公民法治意識(shí)仍有待提高、公民參與立法的能力仍有待增強(qiáng)、參與立法的渠道仍有待拓展，而精英式立法仍保有強(qiáng)大正當(dāng)性與現(xiàn)實(shí)合理性。這就決定了未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，地方立法仍將繼續(xù)走精英式立法的路子。當(dāng)然，這并不是說(shuō)精英式立法不能成為地方立法的正當(dāng)性路徑，而是一個(gè)如何立足當(dāng)下情勢(shì)，著眼于細(xì)節(jié)處與可行性予以不斷完善的問(wèn)題。在筆者看來(lái)，一種可以將“科學(xué)立法”與“民主立法”有機(jī)結(jié)合起來(lái)的、比較具有可行性的路徑，是立法機(jī)構(gòu)與民眾在地方立法中分工協(xié)作，各司其職，即立法精英主要負(fù)責(zé)立法信息的搜集整理、立法規(guī)劃的編制、立法事項(xiàng)的判斷與決策、立法技術(shù)的提供，而民眾則更多地是作為立法建議的提出者、立法信息的承載與反饋者。與此同時(shí)，要在新修立法法精神的指導(dǎo)下，充分發(fā)揮專(zhuān)家立法的優(yōu)勢(shì)，以進(jìn)一步適應(yīng)相關(guān)立法議題日益專(zhuān)業(yè)化、復(fù)雜化、高度技術(shù)化的趨勢(shì)。

在當(dāng)前情勢(shì)下，要真正凸顯地方立法的人民主體性，一方面，必須堅(jiān)持以地方人大為立法主導(dǎo)，以人民為立法主體。只有地方立法機(jī)構(gòu)始終堅(jiān)持以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，充分尊重人民的主體地位，善于發(fā)揮專(zhuān)家立法的優(yōu)勢(shì)，才能徹底杜絕立法恣意與任性。另一方面，則須從一種演進(jìn)主義的進(jìn)路出發(fā)，對(duì)人類(lèi)理性的有限性保持警惕，相信法律秩序經(jīng)由建構(gòu)的同時(shí)，也是地方自生自發(fā)秩序逐步演進(jìn)的結(jié)果，而這種地方性的自生自發(fā)秩序理所當(dāng)然也是作為地方社會(huì)主體（人民群眾）在漫長(zhǎng)的社會(huì)生活中自然選擇的結(jié)果。在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域的地方立法中，須充分挖掘民間法資源，民間法淵源于鄉(xiāng)土，其依循的是一種“鄉(xiāng)土社會(huì)日常生活的內(nèi)在邏輯”、立基于傳統(tǒng)倫理，因而立法精英必須對(duì)現(xiàn)代民間法的生成現(xiàn)象予以足夠注意，比如，傳統(tǒng)鄉(xiāng)約規(guī)范在現(xiàn)代主流意識(shí)的浸染下生成為新農(nóng)村中的鄉(xiāng)規(guī)民約；傳統(tǒng)的行會(huì)規(guī)范在現(xiàn)代商業(yè)規(guī)則的影響下生成為一種新型行規(guī)等，這不僅是保證地方性法規(guī)得以順利實(shí)施的重要前提，也是人民主體性的另一種體現(xiàn)；在環(huán)保領(lǐng)域的地方立法中，則必須尊重自然規(guī)律，以現(xiàn)代生態(tài)倫理為指引，從而避免一種以當(dāng)代人的眼前利益為中心的走向極端的“人類(lèi)中心主義法律價(jià)值觀”的影響，通過(guò)在環(huán)保立法中堅(jiān)守對(duì)人類(lèi)中心主義的反思立場(chǎng)，建構(gòu)一種更加合理、更加可持續(xù)的人類(lèi)中心主義法律價(jià)值觀；在歷史文化保護(hù)領(lǐng)域的地方立法中，要出臺(tái)相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制以鼓勵(lì)群眾為歷史文化保護(hù)出謀劃策，特別是注意吸收當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民、開(kāi)發(fā)商、以及關(guān)注歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的志愿團(tuán)體、有關(guān)專(zhuān)家和和媒體的意見(jiàn)和建議，同時(shí)要協(xié)調(diào)好各方利益，使關(guān)于歷史文化保護(hù)的地方性法規(guī)更富于地方特色。

三、怎樣立法：地方立法的信息獲取與甄別

法律經(jīng)濟(jì)學(xué)家波斯納曾指出：“在法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)中同時(shí)存在的問(wèn)題是，疑難問(wèn)題都不發(fā)生在原則上而是在適用上?！钡胤叫苑ㄒ?guī)尤其如此。這不僅是因?yàn)榈胤搅⒎ū旧碓诤艽蟪潭壬鲜菫榱私鉀Q其上位法的適用和實(shí)施問(wèn)題，而且地方性法規(guī)的實(shí)施效果也取決于其自身的實(shí)際適用性。要解決好這一難題，關(guān)鍵取決于我們?cè)鯓恿⒎?。一如前文所討論的，在?dāng)前由立法精英主導(dǎo)的地方立法過(guò)程中，要解決好地方性法規(guī)的適用性問(wèn)題，缺乏的不是常規(guī)的立法能力，也不是必要的立法技術(shù)，更不是與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展相適應(yīng)的立法意愿與立法規(guī)劃，而是立法者對(duì)于立法的信息獲取與甄別能力。之所以這樣說(shuō)，主要是因?yàn)?，地方立法信息的獲取與甄別不僅在理論上對(duì)于立法的適用性與針對(duì)性至關(guān)重要，而且在實(shí)踐中也因受制于各種主客觀因素的影響而導(dǎo)致信息獲取的不真實(shí)與信息甄別的失誤，從而極大地影響地方立法的整體質(zhì)量。

（一）地方立法在信息獲取方面的改進(jìn)路徑

從地方立法者的信息獲取方面來(lái)說(shuō)，當(dāng)前具有實(shí)質(zhì)意義的舉措是地方立法機(jī)構(gòu)能夠在信息獲取的姿態(tài)上，實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)到主動(dòng)的根本性轉(zhuǎn)變，在充分發(fā)揮現(xiàn)有的信息獲取制度化渠道作用的同時(shí)，逐步接納并健全非制度化的信息反饋機(jī)制。當(dāng)前尤其要在以下幾個(gè)方面有所作為：

1.地方人大要善于從人大代表的提案、意見(jiàn)、建議中發(fā)現(xiàn)立法需求。人大代表自群眾中來(lái)，多數(shù)代表長(zhǎng)期扎根基層一線，對(duì)群眾所思所想所盼所求有著更為真切的了解和把握。同時(shí)，人大代表自身的生產(chǎn)或工作實(shí)踐也是獲取立法信息的重要來(lái)源。

2.地方人大要善于從對(duì)“一府兩院”工作報(bào)告中，了解和掌握現(xiàn)有地方性法規(guī)的具體實(shí)施情況，對(duì)法規(guī)缺位或?qū)嵤┬Ч芳岩约安贿m應(yīng)發(fā)展需要的地方性法規(guī)，形成調(diào)研議題，然后通過(guò)直接組織專(zhuān)題調(diào)研或者對(duì)相關(guān)工作開(kāi)展直接視察，掌握第一手材料，獲取立法信息。

3.地方立法機(jī)關(guān)要充分利用信訪渠道獲取立法信息。對(duì)群眾來(lái)信來(lái)訪要給予足夠的重視，對(duì)一些涉法涉訴、與群眾利益緊密相關(guān)且群眾反映較為集中的問(wèn)題，要進(jìn)行認(rèn)真梳理、慎重研究，及時(shí)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行地方立法的空白與現(xiàn)行地方性法規(guī)的實(shí)施困境，為地方性法規(guī)的立、改、廢提供方向指引和信息參考。

4.地方立法機(jī)關(guān)要不斷完善現(xiàn)有的立法聽(tīng)證、立法座談與立法論證制度?？陀^上講，從立法聽(tīng)證、座談及立法論證等制度得以進(jìn)入中國(guó)時(shí)空的初衷來(lái)說(shuō)，并不是因?yàn)槠渑c民主政治本性的契合，而更多是由于黨的群眾路線在立法領(lǐng)域的貫徹使然。在筆者看來(lái)，至少在立法領(lǐng)域，有關(guān)群眾路線的觀念市場(chǎng)中，精英主義群眾路線觀較之民粹主義群眾路線仍然占據(jù)優(yōu)勢(shì)，這就意味著，以這一路線觀為支撐的立法聽(tīng)證、座談與立法論證制度在實(shí)踐中極易變形。譬如，在立法實(shí)踐中，立法者獲取立法信息是采用立法聽(tīng)證、還是進(jìn)行立法座談或立法論證、是否啟動(dòng)聽(tīng)證、在何種立法事項(xiàng)上啟動(dòng)聽(tīng)證、如何選擇聽(tīng)證代表、如何設(shè)定代表資格、聽(tīng)證采取何種形式、聽(tīng)證須遵循何種規(guī)則、聽(tīng)證結(jié)果如何使用等等，很大程度上是由有關(guān)立法機(jī)構(gòu)的自由裁斷來(lái)決定的。在這種情勢(shì)下，即便是微妙的細(xì)節(jié)設(shè)置也可能直接影響和決定立法信息獲取的真實(shí)性與有效性，從而極大地影響到立法質(zhì)量。更何況，從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，決策者不會(huì)無(wú)限制地搜尋信息，而往往會(huì)在對(duì)信息投資的預(yù)期邊際收益等于預(yù)期邊際成本這一點(diǎn)停下來(lái)。故從這個(gè)意義上說(shuō)，要保證立法信息獲取的真實(shí)性與有效性，當(dāng)前亟待從制度細(xì)節(jié)上予以進(jìn)一步完善。

5.地方立法機(jī)關(guān)要不斷接納和豐富非制度化的利益反饋機(jī)制。之所以說(shuō)“接納”，實(shí)際強(qiáng)調(diào)的是一種面對(duì)各種利益集團(tuán)影響和干預(yù)立法的方式日益多元化時(shí)的開(kāi)放姿態(tài)。對(duì)于當(dāng)前地方立法來(lái)說(shuō)，非制度化的利益反饋機(jī)制較為集中地體現(xiàn)在環(huán)保立法領(lǐng)域，即突發(fā)性環(huán)境事件與群體性環(huán)境事件的爆發(fā)，往往會(huì)通過(guò)形成公眾壓力的方式來(lái)影響地方立法；之所以說(shuō)“豐富”，是因?yàn)樾畔r(shí)代的到來(lái)，在客觀上為拓展和豐富立法信息的獲取方式和渠道提供了有利條件。但地方立法機(jī)關(guān)也需盡量避免在媒體話語(yǔ)面前過(guò)于被動(dòng)，在面對(duì)巨大公眾壓力時(shí)能夠保有必要的信息甄別與判斷能力。

（二）提高地方立法信息甄別能力的途徑

當(dāng)然，提高立法者自身的立法信息甄別能力固然重要，但如法學(xué)家蘇力最近所指出的，無(wú)論是廣泛征求意見(jiàn)、舉行立法聽(tīng)證還是推動(dòng)公民參與，事實(shí)上都解決不了原本存在利益分歧的觀點(diǎn)差異問(wèn)題。因?yàn)樗忻裰鞒绦蚝瓦^(guò)程，都只能征求更多利益表達(dá)和更多立法意圖的理解。歸根結(jié)底，它無(wú)法達(dá)致消除利益分歧的結(jié)果，從而進(jìn)一步達(dá)成所謂“人民的意志?！边@就需要立法者在信息甄別過(guò)程中，正視中國(guó)社會(huì)分層的現(xiàn)實(shí)，適當(dāng)引入一種社會(huì)利益群體（社會(huì)分層）分析方法。其理由在于，盡管現(xiàn)階段我國(guó)從總體上消滅了階級(jí)對(duì)抗，但因勞動(dòng)和職業(yè)分工以及分配方式的多樣化所產(chǎn)生的利益群體差異卻始終存在，不同社會(huì)群體由于具體利益差異而產(chǎn)生不同的利益訴求。立法要使人民內(nèi)部的不同利益群體“盡可能的愉悅”，實(shí)在是一個(gè)難題。以一種制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，這個(gè)難題應(yīng)該主要?dú)w因于具體立法產(chǎn)品供給者的效用函數(shù)的“內(nèi)在性”，這種“內(nèi)在性”決定了立法產(chǎn)品的供給者在制定法律時(shí)，不可避免地要顧及自身特殊利益，從而可能扭曲法律的供給。正是因此，使得即便是環(huán)保這樣被認(rèn)為具有強(qiáng)烈社會(huì)性、自然性和技術(shù)性的立法領(lǐng)域，因地方利益和部門(mén)利益的沖突而導(dǎo)致立法延遲的現(xiàn)象也并不鮮見(jiàn)。因此，立法者要善于運(yùn)用社會(huì)利益群體分析方法，為促成地方立法中的利益平衡與妥協(xié)創(chuàng)造條件，從而真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)總體福利狀況的改善。具體來(lái)說(shuō)，要提高立法信息甄別能力，實(shí)現(xiàn)有效的利益協(xié)調(diào)與整合，需要做到以下幾個(gè)方面：

1.要進(jìn)一步完善基于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、職業(yè)、民族等特質(zhì)差異的不同社會(huì)群體的利益訴求表達(dá)機(jī)制。構(gòu)建包括政府與社會(huì)各階層代表之間、社會(huì)各階層代表之間的意見(jiàn)磋商與協(xié)調(diào)平臺(tái)，充分發(fā)揮企業(yè)、民間組織、商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)主體的意見(jiàn)表達(dá)與磋商職能。特別是在地方人大代表的名額分配與行業(yè)、地域分布方面，要立足于本地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，充分考慮本地方人口的社會(huì)結(jié)構(gòu)、行業(yè)分布、經(jīng)濟(jì)分層、民族構(gòu)成等因素，力爭(zhēng)做到兼顧各方利益。

2.要進(jìn)一步完善立法信息公開(kāi)制度。一般來(lái)說(shuō)，立法信息公開(kāi)主要包括兩個(gè)方面，一是立法文件的公開(kāi)，主要包括規(guī)范性文件的各種草案、草案修改稿、修改說(shuō)明、草案審議結(jié)果的報(bào)告、立法機(jī)構(gòu)搜集的各種背景資料，立法會(huì)議紀(jì)要和備忘錄等；二是立法會(huì)議的公開(kāi)，主要是指會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)的公開(kāi)與會(huì)議內(nèi)容的公開(kāi)。從當(dāng)前地方立法的實(shí)踐來(lái)看，信息公開(kāi)力度仍然十分有限，有關(guān)這一點(diǎn)，從2007年4月頒布的《政府信息公開(kāi)條例》中我們可以有所了解，從《條例》的法理基礎(chǔ)來(lái)說(shuō)，其并未明確宣布公民知情權(quán)原則，而是為了“提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政。”從《條例》的前提假設(shè)來(lái)看，恰與上海和廣州等地方信息公開(kāi)規(guī)定相反，即仍然傾向于保密是常態(tài)，公開(kāi)則是例外。因此，當(dāng)前亟需進(jìn)一步以制度進(jìn)行規(guī)范，使信息公開(kāi)成為一種立法常態(tài)；同時(shí)，考慮到公眾法律知識(shí)水平的不容樂(lè)觀以及立法日益專(zhuān)業(yè)化、復(fù)雜化的趨勢(shì)，立法信息公開(kāi)必須注重公開(kāi)技術(shù)的恰當(dāng)運(yùn)用，在盡量保證不損及法律語(yǔ)言準(zhǔn)確性的前提下，力爭(zhēng)使語(yǔ)言更為通俗化，在確實(shí)無(wú)法兼顧通俗性時(shí)，則需要輔以必要的術(shù)語(yǔ)解釋與背景介紹，從而使立法信息公開(kāi)真正落到實(shí)處。

3.要構(gòu)建和完善多層面的立法信息交流機(jī)制。對(duì)各立法機(jī)構(gòu)搜集的立法信息，要建立穩(wěn)定的、常態(tài)化的交流機(jī)制。對(duì)于涉及多個(gè)政府部門(mén)的地方立法，要建立立法協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，加強(qiáng)信息交流與意見(jiàn)磋商，促進(jìn)部門(mén)間立法合作；對(duì)地方立法的日常信息交流來(lái)說(shuō)，可嘗試實(shí)行交叉?zhèn)浒钢贫?，建立立法信息共享機(jī)制等。對(duì)于立法機(jī)構(gòu)與公民、企業(yè)、社會(huì)組織之間立法信息交流，則可以通過(guò)立法會(huì)議、立法聽(tīng)證、座談以及新聞媒體發(fā)布草案、回答質(zhì)詢等方式進(jìn)行。只有疏通多層面的立法信息交流渠道，才能為協(xié)調(diào)和平衡各類(lèi)社會(huì)群體的利益沖突做好準(zhǔn)備，從而提升立法信息的甄別效度與信度。

四、如何糾錯(cuò)：地方立法的審查與評(píng)估

美國(guó)現(xiàn)實(shí)主義法學(xué)的領(lǐng)軍人物杰羅姆·弗蘭克在論及法律的不確定性時(shí)說(shuō)道，面臨變化無(wú)常，萬(wàn)花筒般的時(shí)代，夢(mèng)想制定出一套包羅萬(wàn)象、解決未來(lái)可能出現(xiàn)的所有爭(zhēng)端的法律是癡人說(shuō)夢(mèng)。確實(shí)，對(duì)照豐富的現(xiàn)實(shí)，法律永遠(yuǎn)是不完備的。況且，法律自身的實(shí)踐性與法律語(yǔ)言的開(kāi)放性也決定了其總是處于發(fā)展之中。唐代大儒韓愈在《錢(qián)重物輕狀》中說(shuō)，凡法始立必有病。這就是說(shuō)，法律在執(zhí)行之初總有一些漏洞、缺憾和不足。但我們卻從來(lái)不曾因?yàn)榉膳c生俱來(lái)的不完備性而停止立法的腳步。因而，現(xiàn)實(shí)中一種頗具妥協(xié)性與補(bǔ)救性的做法就是加強(qiáng)立法的審查與評(píng)估，以盡量減少法律的漏洞、缺憾與不足，使之盡可能跟上時(shí)代和實(shí)踐的步伐。

（一）加強(qiáng)中央對(duì)地方立法的審查

立法審查在當(dāng)前法學(xué)理論界與實(shí)務(wù)界并無(wú)統(tǒng)一界定，但大多數(shù)論者是在對(duì)立法之結(jié)果即法律的合法性（合憲性）與合理性審查這一意義上使用。根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第67條及新修《立法法》第五章之有關(guān)規(guī)定，可以說(shuō)，我國(guó)已經(jīng)具備一套相對(duì)完備的立法審查制度設(shè)置。但從過(guò)往的立法審查實(shí)踐來(lái)看，這套機(jī)制的運(yùn)作并不令人滿意。以全國(guó)人大常委對(duì)地方性法規(guī)所擁有的撤銷(xiāo)權(quán)行使情況為例，盡管在現(xiàn)實(shí)中多有發(fā)現(xiàn)提請(qǐng)備案的法規(guī)出現(xiàn)違憲情況，但我們至今仍很難找到一例撤銷(xiāo)權(quán)行使的案例。出現(xiàn)這一狀況的原因主要來(lái)自三個(gè)方面：一是在當(dāng)下的立法審查制度設(shè)置中，審查主體履職不力并未受到責(zé)任追究，在未能真正履行審查職責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任至今仍是空白。二是原本應(yīng)作為立法審查的前置啟動(dòng)程序的立法備案制度，長(zhǎng)期流于形式，未能發(fā)揮出備案監(jiān)督的實(shí)際功用；與此相關(guān)聯(lián)的第三個(gè)方面在于在當(dāng)前的制度設(shè)置中，立法備案與立法審查未能形成必要的執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從而導(dǎo)致制度運(yùn)作的低效甚至無(wú)效。因此，要真正改善地方立法審查程序的虛化現(xiàn)狀，當(dāng)務(wù)之急是要落實(shí)以下幾點(diǎn)：

1.要從制度上明確立法審查主體履職不力的責(zé)任承擔(dān)方式。比如，一旦出現(xiàn)因?qū)Φ胤叫苑ㄒ?guī)審查不力而導(dǎo)致立法績(jī)效低下甚至負(fù)面績(jī)效時(shí)，負(fù)有審查義務(wù)的責(zé)任主體必須向有關(guān)當(dāng)事人和公眾公開(kāi)致歉，說(shuō)明情況；或者無(wú)條件接受代表質(zhì)詢；對(duì)于導(dǎo)致較嚴(yán)重后果者，可以設(shè)置相應(yīng)政治責(zé)任的承擔(dān)方式。

2.要將立法備案制度進(jìn)一步細(xì)化，使備案制度從“隱性”的后臺(tái)走向“顯性”的前臺(tái)。當(dāng)前，可以嘗試建立備案的公開(kāi)通告制度，在報(bào)紙、廣播、網(wǎng)絡(luò)媒體上發(fā)布備案法規(guī)的名稱、編號(hào)、備案時(shí)間、備案機(jī)構(gòu)等基本信息；實(shí)施備案回執(zhí)制度、備案機(jī)關(guān)抗辯制度、備案責(zé)任制度等，從而使立法備案不再流于形式。

3.要將備案制度作為立法審查的前置啟動(dòng)程序，形成備案一審查的執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制。也就是說(shuō)，地方性法規(guī)在備案手續(xù)完成之際，同時(shí)也當(dāng)然地啟動(dòng)了立法審查機(jī)制，防止備案與審查各自運(yùn)作、完全脫節(jié)的低效率或無(wú)效率現(xiàn)象發(fā)生。

4.要建立地方立法審查的信息反饋機(jī)制。對(duì)審查結(jié)果除了對(duì)法規(guī)提交者進(jìn)行反饋外，還要通過(guò)報(bào)紙、廣播及網(wǎng)絡(luò)媒體予以通告；同時(shí)也要建立審查結(jié)果的處理跟蹤機(jī)制，及時(shí)向社會(huì)公眾及相關(guān)利益群體公布地方性法規(guī)審查結(jié)果的后續(xù)處理情況，以便于充分接受公眾監(jiān)督。

（二）加強(qiáng)對(duì)地方立法的有效評(píng)估

與令人堪憂的立法審查制度虛化現(xiàn)狀相比，近年來(lái)，各地立法評(píng)估工作的推進(jìn)似乎更為有效。從總體上看，當(dāng)前的地方立法評(píng)估呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是評(píng)估模式趨向雷同。到目前為止，各類(lèi)立法評(píng)估主體在立法后評(píng)估方式上主要包括兩類(lèi)，一類(lèi)是直接評(píng)估方式，主要包括召開(kāi)研討會(huì)、實(shí)地調(diào)研、具體考察、個(gè)別走訪等；另一類(lèi)是間接評(píng)估方式，主要包括向公眾征集意見(jiàn)、問(wèn)卷調(diào)查、隨機(jī)抽查、委托科研機(jī)構(gòu)和大學(xué)法學(xué)院進(jìn)行評(píng)估等。二是評(píng)估方法上多定性而少定量，評(píng)估報(bào)告撰寫(xiě)多主觀陳述少量化數(shù)據(jù)。正如席濤教授所指出的，這類(lèi)較為模式化的立法后評(píng)估方法大多采用的是定性分析，而很少運(yùn)用定量分析及影響分析，故而由此產(chǎn)生的評(píng)估報(bào)告多主觀性陳述、少量化數(shù)據(jù)。三是評(píng)估主體仍以體制內(nèi)為主。實(shí)踐中人大法工委或其他專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、政府法制部門(mén)這些體制內(nèi)主體往往多是出于配合地方黨委政府工作大局的需要，帶有濃厚的“運(yùn)動(dòng)式評(píng)估”色彩。四是評(píng)估對(duì)象選取的主觀任意性。對(duì)如何選擇評(píng)估對(duì)象、同一評(píng)估對(duì)象的評(píng)估周期、不同評(píng)估對(duì)象在評(píng)估方法選擇上的差異化等等問(wèn)題大都缺乏制度規(guī)定，隨意性較強(qiáng)。

盡管如此，我們必須看到，經(jīng)過(guò)十多年的立法評(píng)估實(shí)踐，到目前為止，針對(duì)立法評(píng)估的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，已經(jīng)到了一個(gè)相對(duì)成熟的階段。在當(dāng)前地方立法權(quán)大幅下放的情勢(shì)下，要保證地方立法的質(zhì)量，還必須在以下三個(gè)方面予以足夠的注意：

1.必須推動(dòng)地方立法評(píng)估的常態(tài)化。要根據(jù)評(píng)估對(duì)象所涉領(lǐng)域的自身特點(diǎn)，明確合理的評(píng)估周期。對(duì)評(píng)估的啟動(dòng)，評(píng)估對(duì)象的選擇、評(píng)估周期、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估結(jié)果及其運(yùn)用等具體事項(xiàng)予以明確的規(guī)定。

2.必須注重立法評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用。立法評(píng)估結(jié)果不僅僅是為法律法規(guī)后期的立、改、廢提供客觀依據(jù)，而且應(yīng)該成為地方立法工作改進(jìn)的推進(jìn)器。建立較為完整的立法評(píng)估結(jié)果的回應(yīng)和反饋機(jī)制，可使立法評(píng)估結(jié)果運(yùn)用避免形式化。

3.嘗試引入獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法評(píng)估?？紤]到地方立法的主要特點(diǎn)之一是其區(qū)域性，這就為第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)展立法評(píng)估提供了可能，盡管實(shí)踐中也許不能排除體制內(nèi)外之間的“共謀式”評(píng)估，但隨著民間第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的公信力建設(shè)逐步向前推進(jìn)，其獨(dú)立評(píng)估的可信度仍然是可以預(yù)期的。

結(jié)語(yǔ)

地方立法權(quán)的擴(kuò)容，對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，可謂機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存。機(jī)遇源自于地方自主權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)張以及由此而開(kāi)放出來(lái)的制度創(chuàng)新空間，而風(fēng)險(xiǎn)則來(lái)自于立法權(quán)濫用的可能。如何盡量降低和規(guī)避地方立法的風(fēng)險(xiǎn)，用好地方立法權(quán)，是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程。盡管如此，我們認(rèn)為，實(shí)施好這一系統(tǒng)工程的關(guān)鍵仍在于回歸立法為誰(shuí)、誰(shuí)來(lái)立法、怎樣立法以及如何糾錯(cuò)這幾個(gè)常識(shí)性問(wèn)題。在為誰(shuí)立法的問(wèn)題上，必須充分注意糾正立法宗旨的表達(dá)與實(shí)踐的悖離現(xiàn)象；在誰(shuí)來(lái)立法的問(wèn)題上，必須著重突出地方立法的人民主體性；在怎樣立法的問(wèn)題上，必須注重立法信息的獲取和甄別；在如何糾錯(cuò)的問(wèn)題上，必須構(gòu)建和落實(shí)好地方立法的審查與評(píng)估機(jī)制。只有認(rèn)真對(duì)待并妥善處理好這幾個(gè)關(guān)鍵議題，地方立法權(quán)的下放才能真正成為地方發(fā)展的助推器。

責(zé)任編輯 陸瑩