■文/馬晴晴 侯榮貴

正當(dāng)權(quán)義不應(yīng)被阻斷

■文/馬晴晴 侯榮貴

公民、法人或者其他組織欲從事某種特定活動，需要向有關(guān)機(jī)關(guān)提出申請，經(jīng)審查批準(zhǔn)獲得許可后方可從事該項(xiàng)活動。可見，要獲得行政許可批準(zhǔn)，尚需要經(jīng)過行政機(jī)關(guān)對其申請材料審查、受理、批準(zhǔn)決定過程。就《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2016年第2期刊登的《這臺電梯安裝告知可以受理嗎》一案，從明確“告知”等內(nèi)涵，厘清“告知”的性質(zhì)方面入手，便可得出結(jié)論。

告知，字面涵義是告訴使知道。告知的方式通常為口頭和書面。所以，對被告知者來說，受領(lǐng)告知的形式分別是聽取和簽收。另外，就權(quán)能機(jī)關(guān)而言，在其辦公場所將權(quán)能事項(xiàng)張貼公示也不乏不是一種告知方式。

告知作為程序性規(guī)定在法律中出現(xiàn)，較早見于《行政處罰法》?！缎姓幜P法》第三十一條：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利”。在行政處罰過程中，告知是行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，但也是行政機(jī)關(guān)必須遵循的程序，被告知則是當(dāng)事人的權(quán)利，即知情權(quán)，同時(shí)也是義務(wù)，必須聽取的義務(wù)。權(quán)利不能被剝奪，義務(wù)不能免除。告知作為程序規(guī)定還見于《行政許可法》第三十二條（條文略去）。告知的因由起于對申請人提出的行政許可申請事項(xiàng)不予受理等情形。行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。其特征一是行政許可是依申請的行政行為。二是行政許可是一種經(jīng)依法審查的行政行為。三是行政許可是一種授權(quán)性行政行為。對于行政許可的申請的受理與否，取決于對申請材料的依法審查。行政許可并不是一經(jīng)申請即可取得，而要經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的依法審查。這種審查的結(jié)果，決定著是否受理，以至關(guān)乎到是否給予行政許可。對申請材料審查，僅對其是否齊全、是否符合法定形式、是否申請事項(xiàng)依法不需要取得行政許可、是否申請的事項(xiàng)不屬于被申請的機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍進(jìn)行形式審查，不涉及申請材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。申請材料符合要求的，應(yīng)即時(shí)予以受理。受理就是接受并辦理，不受理是不接受也不辦理。但作出不予受理的決定，應(yīng)啟動告知程序。告知申請人知曉不受理的原因及補(bǔ)救措施?？梢?，審查是決定受理與不受理的不可或缺的步驟。

《特種設(shè)備安全法》第二十三條：“特種設(shè)備安裝、改造、修理的施工單位應(yīng)當(dāng)在施工前將擬進(jìn)行的特種設(shè)備安裝、改造、修理情況書面告知直轄市或者設(shè)區(qū)的市級人民政府負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門”。與《行政處罰法》、《行政許可法》不同的是，本法中的“告知”來自于接受監(jiān)督管理的施工單位。特種設(shè)備安裝等的施工單位施工前應(yīng)當(dāng)將擬施工情況向行政機(jī)關(guān)告知，這是法律對當(dāng)事人的強(qiáng)行性規(guī)定，其必須履行。那么對具有資質(zhì)從事特種設(shè)備安裝等活動的施工單位的告知能否進(jìn)行審查并以此作為決定是否簽收或聽取的必要環(huán)節(jié)？《特種設(shè)備安全法》對此并未明確。但為規(guī)范特種設(shè)備安裝改造維修告知行為，簡化告知手續(xù)，防止搞變向?qū)彶榈葐栴}。國家質(zhì)檢總局于2013年7月25日下發(fā)了《質(zhì)檢總局辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范特種設(shè)備安裝改造維修告知工作的通知》（以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ返拇篌w意思是（1）施工告知不是行政許可，施工單位告知后即可施工；（2）施工單位辦理特種設(shè)備安裝改造維修告知，只需填寫《特種設(shè)備安裝改造維修告知書》，不必提供除特種設(shè)備許可證書復(fù)印件以外的其他信息及材料。（3）特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門不得將施工告知納入行政許可審批范圍。據(jù)此，“告知”有別于行政許可的性質(zhì)和功能，“告知”不是行政許可，對“告知”的接收不能附加任何條件。但對簽收的告知不是束之高閣，只不過是不能同行政許可那樣審查批準(zhǔn)，而是簽收事后對其審查，目的是審查從事活動的有關(guān)企業(yè)的資格等是否符合所從事活動的要求，掌握有關(guān)設(shè)備的情況，以便安排現(xiàn)場監(jiān)察和檢驗(yàn)工作，有利動態(tài)監(jiān)管。

本案中，《B省電梯施工單位監(jiān)督管理辦法》是規(guī)范電梯安裝的規(guī)范性文件，其效力應(yīng)當(dāng)及于B省范圍。但根據(jù)《這臺電梯安裝告知可以受理嗎》案情，其與《通知》在適用方面有沖突。就此，筆者認(rèn)為，雖然《通知》與《B省電梯施工單位監(jiān)督管理辦法》上升不到法律層面，但可比照法律效力沖突原則加以解決。法的效力通常是指法律的普遍約束力和強(qiáng)制力，具體包括效力位階和效力范圍。法的效力位階也稱法的效力等級或法的效力層次，是指在法律的體系中，具有不同形式的法律規(guī)范在效力方面的層級差別。位階由制定主體而定。法的效力位階一般應(yīng)遵循以下原則：一是憲法至上；二是上位法優(yōu)于下位法；三是新法優(yōu)于舊法；四是特別法優(yōu)于一般法等。而法的效力范圍是指法的生效范圍或適用范圍，即法對什么人、事，在什么時(shí)間、空間具有約束力。在上述效力范圍中，空間效力是指法在哪些地域或空間范圍有效。一般來說，無特別規(guī)定，中央機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)及規(guī)章效力及于全境。地方法規(guī)及政府規(guī)章在本轄區(qū)內(nèi)有效。

鑒于上述，C市質(zhì)監(jiān)局特安科人員應(yīng)當(dāng)對A公司電梯安裝告知應(yīng)予以簽收。

（作者單位：黑龍江省肇東市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢測中心）