劉 輝

(鄭州科技學(xué)院，河南鄭州 450064)

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·熱點(diǎn)問題·

河南省耕地與基本農(nóng)田保護(hù)態(tài)勢及對策研究*

劉 輝

(鄭州科技學(xué)院，河南鄭州 450064)

加強(qiáng)耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)對保證國家糧食安全，全面建成小康社會具有重大意義。文章運(yùn)用文獻(xiàn)分析和實(shí)際調(diào)研的研究方法，對耕地和基本農(nóng)田從數(shù)量保護(hù)、質(zhì)量保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等3個方面闡述了內(nèi)涵，并對河南省耕地及基本農(nóng)田的保護(hù)現(xiàn)狀和耕地資源動態(tài)變化進(jìn)行了深入分析。結(jié)果表明，河南省耕地?cái)?shù)量占有量較大，基本農(nóng)田保護(hù)率較高，平均保護(hù)率達(dá)到85%以上； 同時(shí)存在河南省耕地總體質(zhì)量較低，人地矛盾突出； 土地復(fù)墾整理難度大； 建設(shè)用地占用優(yōu)質(zhì)耕地，供給壓力突出； 災(zāi)毀耕地不斷發(fā)生，土地生態(tài)環(huán)境面臨威脅等農(nóng)田保護(hù)瓶頸問題。該文根據(jù)河南省耕地及基本農(nóng)田保護(hù)態(tài)勢及問題提出了通過完善耕地保護(hù)機(jī)制，科學(xué)合理劃分農(nóng)田保護(hù)區(qū)域； 建立基本農(nóng)田法律法規(guī)體系； 損失補(bǔ)償相關(guān)制度等措施，以期提高耕地和基本農(nóng)田的治理能力和保護(hù)水平。

基本農(nóng)田區(qū) 耕地資源 整理復(fù)墾 河南省 保護(hù)水平

0 引言

我國人多地少，人地矛盾較為突出，而土地又是直接影響糧食產(chǎn)量及供應(yīng)的直接因素。近年來，由于工業(yè)化及城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，一些優(yōu)質(zhì)耕地資源逐漸被侵占，給國家糧食安全、生態(tài)平衡帶來巨大沖擊[1-2]。因此加強(qiáng)對耕地及基本農(nóng)田的保護(hù)，對穩(wěn)定糧食供應(yīng)和保證社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。陳百明[4]研究指出，加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)，完善農(nóng)田損失補(bǔ)償制度對于維護(hù)國家糧食安全具有重要作用。吳麗梅[5]在研究福建省耕地?cái)?shù)量影響因素中提到，種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及農(nóng)村企業(yè)占用是耕地?cái)?shù)量減少的主要因素。黨的十八大三中全會、農(nóng)村工作會議、中央經(jīng)濟(jì)工作會議都提到要嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線、劃定永久基本農(nóng)田、加快農(nóng)村土地制度改革。

河南省作為人口大省，研究耕地和基本農(nóng)田保護(hù)問題更加重要而迫切。河南省《基本農(nóng)田保護(hù)條例》(2010年修正本)中也指出確?；巨r(nóng)田的數(shù)量不得減少，質(zhì)量不得降低，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度[3]。因此，該研究利用多年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，并通過實(shí)地調(diào)研，分析和探討河南省耕地及基本農(nóng)田保護(hù)情況，并對近年來耕地資源的變化動態(tài)進(jìn)行分析，以提出新形勢下基本耕地及基本農(nóng)田的保護(hù)措施，旨在為河南省糧食安全、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)的穩(wěn)定以及可持續(xù)發(fā)展奠定理論基礎(chǔ)。

1 耕地與基本農(nóng)田保護(hù)內(nèi)涵

目前學(xué)術(shù)界對耕地的定義存在一定爭議，但目前接受最廣的應(yīng)該是《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》將耕地定義為種植農(nóng)作物或主要種植農(nóng)作物，間有其它零星樹木的土地及小于2m的溝、渠和田埂。國務(wù)院《基本農(nóng)田保護(hù)條例》將基本農(nóng)田定義為“在一定時(shí)期，人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求及對建設(shè)用地的預(yù)測，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，確定出不能占用的及基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃期內(nèi)不得占用的耕地”。耕地及基本農(nóng)田保護(hù)內(nèi)涵主要包括數(shù)量、質(zhì)量及環(huán)境保護(hù)3方面內(nèi)涵(表1)。

表1 耕地及基本農(nóng)田保護(hù)內(nèi)涵

圖1 河南省耕地?cái)?shù)量及比例

表2 河南省基本農(nóng)田保護(hù)情況

2 河南省耕地及基本農(nóng)田保護(hù)現(xiàn)狀

2.1 河南省耕地保護(hù)

根據(jù)2005年河南省土地利用變更調(diào)查顯示，河南省耕地資源基本分布在豫西黃土丘陵區(qū)、南陽盆地和黃淮海平原地區(qū)，全省農(nóng)用地總面積1229萬hm2，耕地面積為792.5萬hm2，占農(nóng)用地面積的64.5%。在耕地中旱地面積最大，為405.51萬hm2，占耕地面積的51.17%； 灌溉水田61.76萬hm2，占耕地總面積的7.78%； 水澆地為310.7萬hm2，占耕地總面積的39.16%； 菜地面積14.53萬hm2，占耕地總面積的1.86%(圖1)。另外，近年來河南省由于農(nóng)藥、化肥等農(nóng)化產(chǎn)品使用量較高，土壤結(jié)構(gòu)和質(zhì)量遭受到一定破壞，耕地質(zhì)量保護(hù)也面臨較大威脅。

2.2 河南省基本農(nóng)田保護(hù)

由表2可知， 2005～2013年河南省基本農(nóng)田面積穩(wěn)定在678.33萬hm2以上，保護(hù)率均在85%以上，到2013年，基本農(nóng)田面積高達(dá)686.34萬hm2，保護(hù)率為86.6%。因此可見，河南省基本農(nóng)田總體保護(hù)趨勢良好，雖然在個別年份基本農(nóng)田面積出現(xiàn)下降，但是下降幅度較小。此外，農(nóng)田環(huán)境保護(hù)方面，秸稈焚燒率達(dá)85%以上，垃圾等白色污染問題較為嚴(yán)重。

3 河南省耕地資源利用存在的問題

3.1 人地矛盾突出，耕地總體質(zhì)量較低

根據(jù)河南省國土資源廳公布的數(shù)據(jù)顯示，目前河南省人均耕地面積為0.08hm2，比1996年降低了8%左右，而全國人均耕地面積為0.10hm2。由于人口增長及城市建設(shè)用地不斷擴(kuò)大，河南省人地矛盾較為突出。同時(shí)，目前現(xiàn)有的792萬hm2耕地中僅有274.16萬hm2為中高產(chǎn)田，占比為34.53%； 而中低產(chǎn)田面積較大，為518.37萬hm2，占總耕地面積的65.47%，主要分布在豫西旱地丘陵區(qū)、豫東沙化耕地區(qū)、豫南砂姜黑土區(qū)。因此，耕地質(zhì)量總體不高。

3.2 土地復(fù)墾整理開發(fā)面積小、難度大

開墾未利用地是開發(fā)新耕地的主要途徑，開墾用地主要包括濕地、鹽堿地、荒地等[11]。2006～2010年，按照全省“占一補(bǔ)一”政策，河南省通過土地整理復(fù)墾補(bǔ)充了6.65萬hm2耕地。其中，農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行整理補(bǔ)充耕地面積為0.99萬hm2，通過復(fù)墾補(bǔ)充面積為0.53萬hm2耕地，農(nóng)田整理補(bǔ)充面積為3.05萬hm2，土地開發(fā)補(bǔ)充面積為2.08萬hm2。但與建設(shè)用地占用相比，農(nóng)業(yè)土地整理復(fù)墾面積仍然較小。此外，由于河南省宜耕后備土地資源主要分布在豫西、豫南、豫北等低山丘陵區(qū)，受到自然保護(hù)區(qū)及地形、坡度、水資源稀缺等自然條件限制，開墾整理工作難度較大。

3.3 建設(shè)用地占用優(yōu)質(zhì)耕地，供給壓力突出

2014年，河南省城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到45.2%。根據(jù)河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014～2020年)預(yù)計(jì)今后一段時(shí)期，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷加快和落實(shí)國家西氣東輸、南水北調(diào)、鐵路客運(yùn)專線、城際軌道交通、成品油輸送管道等重大項(xiàng)目，必然會占用一些生產(chǎn)潛力較高的優(yōu)質(zhì)耕地資源。此外，河南省省委、省政府也會考慮到地區(qū)糧食安全的問題，未來可以利用的新建設(shè)用地的空間也比較有限，建設(shè)用地供給面臨較大挑戰(zhàn)。

3.4 耕地災(zāi)害不斷發(fā)生，土地生態(tài)環(huán)境面臨威脅

截止2013年底，全省水土流失面積約350萬hm2，占全省土地總面積的19.12%。土地退化面積達(dá)105萬hm2，全省林木覆蓋率僅24.64%。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的步伐加快，全省受農(nóng)業(yè)面源污染、城鎮(zhèn)廢棄物排放及工業(yè)污染影響的土地已超過200萬hm2，土壤肥力逐漸下降、質(zhì)量逐漸減退，土地生態(tài)環(huán)境面臨較大威脅。

4 河南省耕地與基本農(nóng)田保護(hù)對策

4.1 科學(xué)劃定農(nóng)田保護(hù)區(qū)，控制建設(shè)用地規(guī)模

根據(jù)河南省國土資源廳數(shù)據(jù)顯示， 2008～2014年，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地面積約3000hm2，主要占用園地。然而一些適合作為耕地的區(qū)域并沒有進(jìn)行合理應(yīng)用。因此，應(yīng)科學(xué)劃定農(nóng)田保護(hù)區(qū)，控制建設(shè)用地規(guī)模。首先在劃分基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)時(shí)，應(yīng)科學(xué)論證經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人口增長等關(guān)鍵因素，合理確定耕地的短期、中期及長期保護(hù)戰(zhàn)略和目標(biāo)，使基本農(nóng)田的劃分具有合理性[12]。對劃分的一級基本農(nóng)田，按照“保命田”加以對待，任何部門、任何機(jī)構(gòu)不得占用。其次，在保證重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地的基礎(chǔ)上，要改變土地利用方式，從粗放型擴(kuò)張為主的用地方式向內(nèi)涵挖掘發(fā)展為主的用地方式過度。最后，無論是城鎮(zhèn)及農(nóng)村發(fā)展，都要對居民點(diǎn)進(jìn)行合理規(guī)劃，按照保護(hù)耕地為前提，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和耕地保護(hù)。

4.2 完善耕地及基本農(nóng)田損失補(bǔ)償制度

進(jìn)一步完善耕地及基本農(nóng)田損失補(bǔ)償制度，對基本農(nóng)田占用費(fèi)要實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支管理。應(yīng)根據(jù)國務(wù)院出臺的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定，對占用或者利用基本農(nóng)田的單位和個人，都應(yīng)遵照“占多少，墾多少”原則。從實(shí)際情況上看，由于受環(huán)境條件、土地利用規(guī)劃等因素制約，耕地開墾難度較大，因此應(yīng)該根據(jù)河南省頒布的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，對沒有條件開墾的耕地，應(yīng)當(dāng)交納一定的耕地開墾費(fèi)。另一方面現(xiàn)行造地收取費(fèi)用管理辦法還不完善，地方政府收上的“造地費(fèi)”往往被挪用進(jìn)行其他項(xiàng)目建設(shè)，造成了土地資金補(bǔ)償?shù)娜笨?。因此，需要進(jìn)一步完善耕地?fù)p失補(bǔ)償制度，實(shí)行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一收取“造地費(fèi)”統(tǒng)一制定開墾耕地制度和方法。

4.3 建立并完善耕地及基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制

一是建立合理的拆遷和耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，逐漸形成經(jīng)濟(jì)制約機(jī)制，穩(wěn)定農(nóng)地市場價(jià)格體系，建立耕地占有分類收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使土地稅、耕地價(jià)等經(jīng)濟(jì)杠桿發(fā)揮作用[13-14]。二是逐步探索多元化、多途徑的獎勵機(jī)制，加大土地整理復(fù)墾力度。在保護(hù)生態(tài)環(huán)境和提高耕地生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索土地開發(fā)利用獎勵體系和機(jī)制，逐步引導(dǎo)民間資本的注入，使土地投入實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。三是建立基本農(nóng)田長效保護(hù)機(jī)制。將建設(shè)用地和補(bǔ)貼專項(xiàng)資金用于耕地保護(hù)，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，加快建立農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化及城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的耕地保護(hù)反饋機(jī)制。實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)貼制度，為保護(hù)基本田的農(nóng)戶提供低息或無息貸款政策，提供免費(fèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，提高農(nóng)戶收入水平，促進(jìn)農(nóng)民對耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)積極性，實(shí)現(xiàn)保護(hù)責(zé)任社會化。

4.4 加強(qiáng)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)法律體系建設(shè)

應(yīng)積極落實(shí)國家《土地管理法實(shí)施條例》、《土地管理法》及《河南省基本農(nóng)田保護(hù)條例》等一系列耕地和基本農(nóng)田法規(guī)政策，對占有耕地項(xiàng)目要進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)制度，堅(jiān)決查處違反規(guī)定而占有耕地者。建立耕地和基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任制，完善考核標(biāo)準(zhǔn)、考核體系、實(shí)施辦法等，簽訂耕地保護(hù)責(zé)任書，并真正能夠落實(shí)到地塊和個人。完善耕地保護(hù)法律責(zé)任制度，大力推進(jìn)后備耕地儲備制度，切實(shí)保護(hù)耕地和基本農(nóng)田，如果要對基本農(nóng)田規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整和修改，必須上報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)，方可執(zhí)行[15]。

4.5 運(yùn)用信息技術(shù)，提高耕地及基本農(nóng)田保護(hù)水平

相關(guān)農(nóng)業(yè)及土地部門要準(zhǔn)確了解和掌握耕地變化和利用情況應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對耕地和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)臺賬和基礎(chǔ)信息平臺建設(shè)。加大與農(nóng)業(yè)科研單位及農(nóng)業(yè)企業(yè)聯(lián)合，建立完善的土壤肥力、氣候條件監(jiān)測系統(tǒng)和預(yù)防體系，準(zhǔn)確掌握田間土壤質(zhì)量和數(shù)量變化，利用信息技術(shù)和遙感技術(shù)，對基本農(nóng)田進(jìn)行實(shí)時(shí)動態(tài)監(jiān)測，提高保護(hù)水平和能力。此外，要利用利息技術(shù)，建立基本農(nóng)田檔案，做到數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、齊全，為檢查、審核、變更基本農(nóng)田打下基礎(chǔ)。同時(shí)應(yīng)科學(xué)施用農(nóng)藥、化肥，推行保護(hù)性耕作、生物農(nóng)藥、秸稈還田、測土配方施肥以及退化耕地修復(fù)等先進(jìn)技術(shù)，使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向綠色農(nóng)業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)變，保證耕地和基本農(nóng)田長期穩(wěn)定。

[1] 中央一號文件.關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見.2014

[2] 河南省人民政府.基本農(nóng)田保護(hù)條例.2010， 67～69

[3] 湖南省國土資源廳規(guī)劃院. 湖南省耕地與基本農(nóng)田保護(hù)研究.2005， 5： 56～60

[4] 陳百明. 耕地與基本農(nóng)田保護(hù)態(tài)勢與對策.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃， 2004, 25(10): 45～50

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[6] 婁策群， 朱青，陳翠芳.論建立耕地產(chǎn)出動態(tài)平衡制度.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究， 2003, 24(5): 343～346

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[8] 徐夢潔， 曲福田.耕地結(jié)構(gòu)性質(zhì)量變化模式研究.農(nóng)業(yè)系統(tǒng)科學(xué)與綜合研究， 2003, 19(1): 50～53

[9] 王秋兵. 土地資源學(xué).北京：中國農(nóng)業(yè)出版社， 2005， 67～70

[10]丁洪建， 吳次芳，梁留科.耕地保護(hù)理念的創(chuàng)新研究.中國土地科學(xué)， 2002， 16(4)： 1419

[11]徐棟梁. 陜西省耕地保護(hù)的研究.北京：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)， 2005， 90～93

[12]張先鋒， 張慶彩，張根文.資源約束型貧困縣耕地保護(hù)的思路與對策.鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)， 2001, 3(1): 11～12

[13]畢寶德， 土地經(jīng)濟(jì)學(xué).北京：中國人民大學(xué)出版社， 2006， 45～49

[14]艾大賓， 廉偉.影響我國耕地有效保護(hù)的諸因素及對策探討.國土與自然資源研究， 2001, 3(2): 44～47

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SITUATION AND COUNTERMEASURES OF THE CULTIVATED LAND AND BASIC FARMLAND PROTECTION IN HENAN PROVINCE*

Liu Hui

(Zhengzhou institute of technology，Zhengzhou,Henan 450064，China)

Strengthening the protection of arable land and basic farmland is useful for ensuring national food security, and can benefit for building a moderately prosperous society. In this paper, the method of literature analysis and practical research were used to describe the concepts of arable land and basic farmland , meanwhile the connotation of cultivated land and basic farmland were expounded from the quantity protection, quality protection, environmental protection, and so on. Moreover, the arable land, the protection of basic farmland, and the dynamic change of the cultivated land in Henan province were analyzed. The results showed that: the amount of cultivated land in Henan province was large with a high rate, 85% of basic farmland protection. However, there were some bottlenecks in the protection of the basic farmland, for example,the overall quality of arable land in Henan province was lower than that in other provinces, the contradiction between people and land was highlighted; land reclamation was difficult, the high-quality arable land were occupied by construction, arable land was destroyed by disasters, and the ecological environment was threated. To solve these problems, some methods were put forward to improve the level of governance and protection of arable land and basic farmland, such as improving farmland protection mechanism, scientifically delineating farmland protection areas, establishing and improving the basic farmland compensation system, and perfecting a sound legal system to protect basic farmland.

basic farmland area； cultivated land Resources； reclamation； Henan province； protection level

10.7621/cjarrp.1005-9121.20161011

2015-10-17

劉輝(1981—)，女，河南襄城人，碩士、講師。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)。Email：33447530@qq.com

*資助項(xiàng)目：河南省科技廳軟科學(xué)“鄭州臨空產(chǎn)業(yè)集群研究”(152400410275)

F323.211; F30

A

1005-9121[2016]10-0067-04