任艷利

摘 要：20世紀(jì)70年代末80年代初，隨著“新公共管理運動”的廣泛興起，公共部門績效及其責(zé)任受到高度關(guān)注，促進了績效審計的發(fā)展。文章通過對英國、美國和澳大利亞等國家審計署績效報告內(nèi)容框架的介紹和對比分析，提煉審計機關(guān)績效報告的基本要旨，總結(jié)了英美澳績效報告的特點，以期為我國審計機關(guān)績效報告提供有益啟示。

關(guān)鍵詞：新公共管理運動 審計署績效報告 英美澳三國

中圖分類號：F239.21 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）11-128-03

20世紀(jì)70年代末80年代初，隨著“新公共管理運動”在世界范圍內(nèi)掀起，公共部門的績效管理愈發(fā)受到世人的關(guān)注。國家審計機關(guān)作為公共部門，依照法律規(guī)定，代表國家實施，提供公共受托責(zé)任履行情況和公共資源使用績效的績效審計服務(wù)和鑒證服務(wù)。如何回應(yīng)現(xiàn)代社會公眾和其他公共部門對審計績效的關(guān)注，已成為國家審計機關(guān)面臨的現(xiàn)實問題。績效報告作為履行政府公共受托責(zé)任、提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量的重要方式，在世界范圍內(nèi)得到廣泛應(yīng)用。國家審計機關(guān)也更加重視審計機關(guān)績效報告的編制。

建立審計工作績效考核評價制度，已在我國審計署“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃中被明確提出。筆者通過對英國、美國和澳大利亞等國家審計署績效報告的內(nèi)容框架進行比較，旨在為我國審計機關(guān)績效報告的編制和完善提供參考。

一、英、美、澳三國審計署績效報告的內(nèi)容構(gòu)成

（一）英國審計署績效報告的內(nèi)容構(gòu)成

英國審計署自2003年開始發(fā)布《年度報告》，績效信息是年度報告的核心內(nèi)容。

績效報告主要由引言、審計長致辭、審計署簡介、審計工作的五種類型、審計績效、人力資源管理、組織治理與風(fēng)險管理、資源報告、可持續(xù)性報告、財務(wù)影響等構(gòu)成。

1.審計署簡介。簡要介紹審計署的職責(zé)和作用、審計管理體制、審計經(jīng)費來源、組織架構(gòu)、審計戰(zhàn)略和目標(biāo)、審計工作類型、組織規(guī)模、審計績效。

2.審計工作類型。主要介紹審計機關(guān)的業(yè)務(wù)類型，如財務(wù)審計、績效審計、洞察和調(diào)查、為國會決策提供支持、國際合作與交流。

3.審計績效。著重闡述審計工作對節(jié)約公共資金和改善公共服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生的積極影響、國會對審計鑒證報告的信任度、被審計單位對審計工作的認(rèn)可程度、審計機關(guān)在核心專業(yè)領(lǐng)域的權(quán)威性、審計機關(guān)資金使用的成本效益。

4.人力資源管理。介紹審計署對審計人員的培訓(xùn)情況、員工滿意度、打造復(fù)合型審計組織的目標(biāo)完成情況等。

5.組織治理與風(fēng)險管理。闡述審計署的治理結(jié)構(gòu)與風(fēng)險管理情況。

6.資源報告。英國中央政府部門的年度財務(wù)報告通常稱之為資源報告，主要由年度工作報告、會計主管責(zé)任聲明、內(nèi)部控制聲明、財務(wù)報表及附注、審計報告五部分組成。

7.可持續(xù)報告。闡述審計署運營的可持續(xù)性等。

8.財務(wù)影響。包括審計署實現(xiàn)的財務(wù)效益、公共賬目委員會的獨立聲明。

（二）美國審計署績效報告的內(nèi)容構(gòu)成

美國審計署自1986年開始，每年發(fā)布《績效與受托責(zé)任報告》，同時它也是一份年度工作總結(jié)報告。

績效報告主要由引言、管理層討論與分析、績效信息、財務(wù)信息、監(jiān)察長視角下審計署面臨的挑戰(zhàn)、附錄等構(gòu)成。

1.引言。主要包括審計長致辭，審計長和首席行政管理官、首席財務(wù)官對審計署績效和財務(wù)數(shù)據(jù)完整性和可靠性、財務(wù)報告內(nèi)部控制有效性的聲明，審計組織的使命、戰(zhàn)略規(guī)劃、組織架構(gòu)、戰(zhàn)略目標(biāo)、績效評價方法。

2.管理層討論與分析。簡要介紹組織績效與資源運用情況，包括內(nèi)部控制設(shè)計及運行情況、組織面臨的挑戰(zhàn)、影響組織績效的外部因素等。

3.績效信息。本部分是績效的核心內(nèi)容，詳細(xì)介紹組織實際績效、下一年度績效計劃、項目績效等內(nèi)容。

4.財務(wù)信息。本部分詳細(xì)闡述審計署的經(jīng)費來源和運用情況，具體包括首席財務(wù)官致辭、經(jīng)審計的財務(wù)報表和附注及解釋性信息、外部審計師和審計咨詢委員會的報告。

5.監(jiān)察長視角下審計署面臨的挑戰(zhàn)。本部分內(nèi)容為監(jiān)察長認(rèn)為審計署面臨的挑戰(zhàn)。

6.附錄。本部分說明數(shù)據(jù)獲取途徑、完整性和可靠性。

（三）澳大利亞審計署績效報告的內(nèi)容構(gòu)成

澳大利亞審計署自2001年開始編制和發(fā)布自身年度報告，績效信息是年度報告的核心內(nèi)容。

1.前言。審計長回顧過去一年發(fā)生的重大問題與取得成績，以及面臨的挑戰(zhàn)。

2.審計署簡介。介紹審計署的作用和愿景、組織架構(gòu)、績效評價流程、關(guān)鍵績效指標(biāo)。

3.績效報告。報告澳大利亞審計署兩類審計項目的績效：鑒證審計服務(wù)和績效審計服務(wù)。

4.管理與受托責(zé)任。揭示澳大利亞審計署的治理結(jié)構(gòu)與人力資源管理等。

5.財務(wù)報表。披露澳大利亞審計署經(jīng)審計的財務(wù)報表。財務(wù)報表主要有綜合收益表、資產(chǎn)負(fù)債表、權(quán)益變動表、現(xiàn)金流量表等構(gòu)成。

6.附錄。披露員工的統(tǒng)計信息、績效報告摘要、審計長和高級別人員的公開聲明、聯(lián)系方式等。

二、英、美、澳三國審計署績效報告的績效指標(biāo)體系

（一）英國審計署績效報告的績效指標(biāo)體系

英國審計署制定的績效指標(biāo)體系涵蓋了審計工作的六個方面。

1.公共資金的節(jié)約金額。該指標(biāo)通過審計工作實際節(jié)約資金與目標(biāo)節(jié)約資金的比較，判斷審計績效。

2.審計工作產(chǎn)生的積極變化。它以案例的形式評價審計工作對改進公共服務(wù)質(zhì)量的影響。測量指標(biāo)有公共賬目委員會建議接受的百分比、被審計單位認(rèn)為審計署提供的改進建議中不能通過其他方式獲得的百分比、被審計單位認(rèn)為審計工作對財務(wù)管理和控制方法產(chǎn)生影響的百分比。

3.議會對審計署鑒證報告的信任度。審計署為國會檢查工作提供幫助和支持，如幫助公共賬目委員會調(diào)查避稅與西海岸城際列車特許權(quán)競爭的情況。測量指標(biāo)為議會查閱審計署鑒證報告情況。

4.被審計單位對審計工作的認(rèn)可程度。通過與高級別公務(wù)人員和審計委員會主席的獨立訪談，獲取他們對審計工作的反饋意見，如幫助政府改進財務(wù)管理等。

5.審計署在專業(yè)領(lǐng)域的權(quán)威性。它是通過利益相關(guān)者的意見反饋，評價審計署在專業(yè)技能方面的影響。例如：審計署提出改進地方政府校舍維修財務(wù)管理的建議、幫助衛(wèi)生部快速有效地編制報表等。

6.審計署資源耗費的成本效益。它是評價審計機關(guān)自身的成本效益，測量指標(biāo)為節(jié)約的總成本金額、審計一線與職能部門耗費的資源比。

（二）美國審計署績效報告的績效指標(biāo)體系

美國審計署使用一套量化績效指標(biāo)進行績效評價，這些績效指標(biāo)涉及審計結(jié)果指標(biāo)、顧客滿意度指標(biāo)、人力資源管理指標(biāo)和內(nèi)部管理指標(biāo)四個重要方面。

1.審計結(jié)果指標(biāo)。它包括財務(wù)收益、非財務(wù)收益、以前建議采納情況和有建議的報告比例。財務(wù)收益從定量角度衡量美國審計署業(yè)績，具體計算方法是估計的收益減去執(zhí)行成本。非財務(wù)收益從定性角度計量美國審計署績效。以前建議采納情況，考慮審計建議的采納有個周期和過程，以4年前的年度審計建議已落實數(shù)量占原提出數(shù)量的比例表示。有建議的審計文書比例，以含一個及以上審計建議的審計文書占審計文書總數(shù)量的比例表示。

2.顧客滿意度指標(biāo)。它度量美國審計署對國會的服務(wù)質(zhì)量，包括當(dāng)年向國會提供證詞數(shù)和審計文書的及時性兩個方面指標(biāo)。

3.人力資源管理指標(biāo)。主要包括招募員工計劃完成率和留任率。此外，員工維度的指標(biāo)還包括在員工發(fā)展、對發(fā)揮自身才能、對領(lǐng)導(dǎo)能力、對組織環(huán)境等四個方面的滿意度指標(biāo)。這些數(shù)據(jù)均通過對員工的問卷調(diào)查得到。

4.內(nèi)部管理指標(biāo)。內(nèi)部行政管理服務(wù)為審計署履行職責(zé)提供支持，包括信息管理、房屋管理、知識服務(wù)、人力資本以及財務(wù)管理服務(wù)。工作指導(dǎo)和工作質(zhì)量是測度內(nèi)部管理績效的重要指標(biāo)。

（三）澳大利亞審計署績效報告的績效指標(biāo)體系

澳大利亞審計署的績效指標(biāo)主要分為三類。

1.產(chǎn)出指標(biāo)。出具的財務(wù)報表審計報告數(shù)量、其他類型鑒證報告數(shù)量、與財務(wù)報表相關(guān)的報告審計數(shù)量；編制的績效審計報告數(shù)量、出具的國防物資重大工程項目審閱報告數(shù)量、發(fā)布的良好實踐指南數(shù)量、參加議會所屬的各個專業(yè)委員會會議的次數(shù)或提交給他們的文書數(shù)量、年度開展審計項目的數(shù)量；參與促進公共部門審計和支持發(fā)展中國家審計事業(yè)發(fā)展的次數(shù)。

2.關(guān)鍵績效指標(biāo)。議會采用財務(wù)審計建議占全部財務(wù)審計建議的百分比、公共部門中認(rèn)為審計署的產(chǎn)品和服務(wù)有價值的百分比、被審計單位中認(rèn)可績效審計報告中建議的百分比、被調(diào)查的議員中認(rèn)為審計署的產(chǎn)品和服務(wù)有助于改進公共部門管理的百分比。

3.成本效益指標(biāo)。主要包括財務(wù)審計的成本效益比、績效審計的成本效益比。

三、評價和啟示

縱覽英國、美國、澳大利亞審計署績效報告的內(nèi)容構(gòu)成和績效指標(biāo)體系，可以看出這些國家審計署績效報告存在以下特征。

1.戰(zhàn)略規(guī)劃與年度績效計劃起提綱挈領(lǐng)和具體指引的作用。英美澳三國審計署績效報告，均介紹了審計機關(guān)使命、戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃、組織結(jié)構(gòu)的內(nèi)容，并且這些內(nèi)容之間存在緊密聯(lián)系。組織使命引領(lǐng)者組織目標(biāo)的制定，戰(zhàn)略規(guī)劃對年度績效計劃和績效報告起提綱挈領(lǐng)的作用，年度績效計劃成為聯(lián)接戰(zhàn)略規(guī)劃和年度績效報告的橋梁。

2.績效報告將審計活動的結(jié)果作為核心內(nèi)容。長期以來，以投入產(chǎn)出為核心的績效管理理念占主導(dǎo)地位，投入產(chǎn)出分析方法在一些發(fā)達國家審計機關(guān)績效報告中，處于應(yīng)用的初始階段，仍不成熟、不完善。到20世紀(jì)60年代，人們逐漸意識到，公共部門活動的產(chǎn)出不能產(chǎn)生任何價值，結(jié)果或與公共資源的使用績效和公共受托責(zé)任的履行緊密相連，才應(yīng)是最重要的績效指標(biāo)。對審計活動結(jié)果的愈加重視，是公共部門績效管理發(fā)展的必然趨勢，也是績效評價回歸本質(zhì)的表現(xiàn)。將審計活動的結(jié)果作為重點，是英美澳三國審計署績效報告的相通之處。例如，英國和澳大利亞審計署將改進公共服務(wù)質(zhì)量與審計建議采納情況作為審計績效的重要內(nèi)容，美國審計署將審計活動產(chǎn)生的財務(wù)和非財務(wù)收益等作為審計績效的重要指標(biāo)。

3.績效指標(biāo)體系構(gòu)建績效報告的骨架。績效指標(biāo)體系對績效測度進行明確化和具體化，是否擁有健全有效的績效指標(biāo)體系在很大程度上影響著能否對審計績效做出系統(tǒng)的、合理的評價?？冃е笜?biāo)體系應(yīng)滿足指標(biāo)要素齊全適當(dāng)、指標(biāo)功能匹配、適應(yīng)多方信息需要的要求，通過定量分析與定性分析相結(jié)合，將諸方面納入一個有機的整體之中，全面地進行解剖和分析，對照相應(yīng)的績效基準(zhǔn)，對審計績效進行綜合評判。績效指標(biāo)在英美澳三國審計署的績效報告中均被作為重要內(nèi)容。

4.完備的績效數(shù)據(jù)收集方式和流程是績效報告的關(guān)鍵?？冃?shù)據(jù)的收集是一項復(fù)雜而系統(tǒng)的工程。收集統(tǒng)計的真實性、及時性和準(zhǔn)確性，直接影響和決定績效評價結(jié)果。要做到方法科學(xué)、流程合理有據(jù)、時間及時有效，并非易事。美國審計署績效報告在附錄中，詳細(xì)地說明了各個績效指標(biāo)數(shù)據(jù)的來源。例如，財務(wù)收益和非財務(wù)收益數(shù)據(jù)來源于業(yè)績報告系統(tǒng)。該系統(tǒng)的業(yè)績數(shù)據(jù)經(jīng)由審計組填報、校對和核準(zhǔn)后，審計政策和質(zhì)量管理辦公室審閱后自動生成。帶有審計建議的審計報告數(shù)據(jù)來源于公開數(shù)據(jù)庫，該數(shù)據(jù)庫每日更新；審計建議執(zhí)行百分比數(shù)據(jù)來源于一是公開數(shù)據(jù)庫，二是審計人員跟蹤建議執(zhí)行情況并更新的數(shù)據(jù)庫。英國和澳大利亞僅在報告中說明了部分?jǐn)?shù)據(jù)的獲取方式是通過對被審計單位或其它利益相關(guān)者的調(diào)查。

5.綜合績效報告是解除審計機關(guān)公共受托責(zé)任的重要文件。績效評價作為一種重要的管理工具和手段，已被引入到政府的公共部門。與以盈利為目標(biāo)的企業(yè)不同，政府只能靠全面披露政府績效信息來解脫其公共受托責(zé)任。然而，績效信息如何列報卻一直存在爭議。一是預(yù)算組織或研究者建議編制獨立的績效報告。美國政府財務(wù)官協(xié)會（GFOA）與全國州和地方預(yù)算顧問委員會（NACSLB）一致建議，在預(yù)算編制過程中增加對績效衡量的使用，而不僅是將其作為財務(wù)報告的一部分。二是財務(wù)會計組織或財務(wù)研究者，力主擴展財務(wù)報告范圍，使其包含績效信息。政府會計準(zhǔn)則委員會（GASB）在第1號概念公告中，將反映受托責(zé)任確定為財務(wù)報告的最高目標(biāo)。該機構(gòu)還主張擴展財務(wù)報告的范圍，使其包含服務(wù)努力和成就。我國學(xué)者李建發(fā)和張曾蓮認(rèn)為，建立政府績效報告是政府財務(wù)報告的發(fā)展方向。

各國審計機關(guān)的普遍做法是編制包含財務(wù)信息和績效信息在內(nèi)的綜合績效報告。無論是英國和澳大利亞的《年度報告》，還是美國審計署的《績效與受托責(zé)任報告》，都將績效信息與財務(wù)信息并重，進行綜合績效報告的編制。績效信息意在解除審計組織對其所用可得資源、有效和高效率地實現(xiàn)組織目標(biāo)的程度，以及是否能夠在可預(yù)見的將來繼續(xù)實現(xiàn)目標(biāo)進行報告的責(zé)任。財務(wù)信息重在解除審計組織當(dāng)期活動遵守了有關(guān)公共資金收入和支出的公共決策責(zé)任，以及未來運營的可持續(xù)性。

參考文獻：

[1] 英國中央政府部門的年度財務(wù)報告通常稱之為資源報告

[2] Insight and investigations，在2013年4月以前稱之為績效改進工作（performance improvement work）

[3] 資料來源于美國審計署網(wǎng)站，美國審計署在1986-1998年發(fā)布《年度報告》，1999年開始發(fā)布《績效與受托責(zé)任報告》

[4] 李建發(fā)，張曾蓮.基于財務(wù)視角的政府績效報告的構(gòu)建[J].會計研究，2009（4）

（作者單位：長城金橋金融咨詢有限公司 北京 100045）

（責(zé)編：呂尚）