郭籽實(shí)， 張 雷， 鄧宗豪

(四川大學(xué)，四川成都 610207)

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印度轉(zhuǎn)基因生物發(fā)展現(xiàn)狀及政策研究

郭籽實(shí)， 張 雷， 鄧宗豪*

(四川大學(xué)，四川成都 610207)

印度作為人口大國(guó)，農(nóng)村人口占絕大多數(shù)并且大量處于貧困狀態(tài)。因此，印度政府非常重視生物技術(shù)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全的作用，轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)的發(fā)展及其在農(nóng)業(yè)中的運(yùn)用對(duì)印度農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要意義，轉(zhuǎn)基因抗蟲棉的推廣使印度成為世界棉花生產(chǎn)和出口大國(guó)。但印度在轉(zhuǎn)基因作物推廣種植中也遇到了不少問題，國(guó)內(nèi)各界對(duì)此也存在分歧?；诖?，印度對(duì)轉(zhuǎn)基因生物的監(jiān)管參考?xì)W美兩大監(jiān)管體系，并尋找適合本國(guó)利益的最佳選擇。研究印度轉(zhuǎn)基因生物的發(fā)展現(xiàn)狀及其監(jiān)管政策對(duì)發(fā)展中國(guó)家具有借鑒意義。

轉(zhuǎn)基因生物；轉(zhuǎn)基因抗蟲棉；監(jiān)管政策；分歧

據(jù)國(guó)際農(nóng)業(yè)生物技術(shù)組織(ISAAA)2013年的一份報(bào)告統(tǒng)計(jì)顯示，2012年全球生物技術(shù)作物種植面積得到快速擴(kuò)大，其中發(fā)展中國(guó)家種植面積首次超過了總面積的一半達(dá)到52%[1]。印度作為發(fā)展中國(guó)家中的農(nóng)業(yè)大國(guó)，也是南亞地區(qū)農(nóng)業(yè)生物技術(shù)研究與開發(fā)的領(lǐng)導(dǎo)者，于2002年開始商業(yè)化種植轉(zhuǎn)基因抗蟲(Bt)棉，但在印度國(guó)內(nèi)，關(guān)于是否發(fā)展轉(zhuǎn)基因生物分歧始終難以統(tǒng)一。受到國(guó)際上轉(zhuǎn)基因生物爭(zhēng)議的影響，印度以本國(guó)利益為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合歐美轉(zhuǎn)基因生物監(jiān)管制度的特點(diǎn)，制定了一套適合本國(guó)國(guó)情的監(jiān)管制度。筆者基于轉(zhuǎn)基因生物在印度的發(fā)展現(xiàn)狀及其國(guó)內(nèi)存在的爭(zhēng)議，分析該制度下印度基因生物發(fā)展面臨的問題，可為發(fā)展中國(guó)家提供借鑒。

1 轉(zhuǎn)基因生物在印度的發(fā)展現(xiàn)狀及其爭(zhēng)議

印度目前是世界第二人口大國(guó)，人口增長(zhǎng)速度很快，2015年農(nóng)村人口占全國(guó)人口的67%(世界銀行數(shù)據(jù))，農(nóng)村地區(qū)還擁有大量嚴(yán)重貧困人口。應(yīng)用生物技術(shù)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)印度農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展有非常重要的作用。印度于1986年成立了科技部下屬機(jī)構(gòu)生物技術(shù)局(Department of Biotechnology，DBT)，負(fù)責(zé)管理生物技術(shù)發(fā)展和商業(yè)化應(yīng)用，轉(zhuǎn)基因生物監(jiān)管政策也由該部門負(fù)責(zé)。

印度非常重視糧食生產(chǎn)和糧食安全保障，轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了新技術(shù)。該國(guó)人均耕地僅約為0.2 hm2，隨著人口持續(xù)不斷增多，人口與土地之間的矛盾將更加突出，人均耕地還將進(jìn)一步減少，并將進(jìn)一步加劇水土流失和荒漠化，使生態(tài)環(huán)境惡化。在工業(yè)發(fā)展進(jìn)程中，環(huán)境污染問題突出，甚至連人民生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展用水都成為極其嚴(yán)重的問題，對(duì)印度經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[2]。印度農(nóng)業(yè)經(jīng)歷了20世紀(jì)60年代興起的第一次“綠色革命”，依靠培育良種、推廣農(nóng)藥化肥提高了糧食總產(chǎn)量，解決了亟待解決的溫飽問題。但是，大量使用化學(xué)農(nóng)藥業(yè)造成了污染環(huán)境、破壞地力，影響農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，僅憑提高機(jī)械化程度和改良品種來提高單位面積產(chǎn)量的方法滿足不了日益增加的人口需要。因此，印度政府在控制人口增長(zhǎng)的同時(shí)，大力開展以生物技術(shù)為核心的第二次“綠色革命”。轉(zhuǎn)基因技術(shù)有望緩解農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)面臨的一些困境。印度已經(jīng)研發(fā)出水稻、小麥以及豆類等轉(zhuǎn)基因品種。

當(dāng)前，轉(zhuǎn)基因抗蟲(Bt)棉花是印度唯一得到官方批準(zhǔn)商業(yè)化種植的轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品，其年產(chǎn)量占印度全面棉花產(chǎn)量的90%以上[3]。印度是全球轉(zhuǎn)基因棉花主要種植區(qū)域，部分被出口到巴西等海外市場(chǎng)。1999年初，印度在全國(guó)9個(gè)邦的40個(gè)不同地區(qū)同時(shí)開始Bt棉的大田種植試驗(yàn)；2000年，卡納塔克邦也宣布開始試栽Bt棉，一些地方邦政府也紛紛表示將加大對(duì)生物技術(shù)研究的投入[4]。2014年印度轉(zhuǎn)基因棉花種植面積達(dá)到了1 160萬hm2，比2013年增加了60萬hm2。2015年轉(zhuǎn)基因棉花種植面積與2014年大致相同[3]。轉(zhuǎn)基因抗蟲棉的推廣使印度成為世界棉花生產(chǎn)和出口大國(guó)。而當(dāng)前印度市場(chǎng)上唯一被許可進(jìn)口的轉(zhuǎn)基因食品是轉(zhuǎn)基因大豆油，主要來自美國(guó)。

此外，一些印度種子公司和公共部門的研究機(jī)構(gòu)正在開發(fā)的各種生物技術(shù)作物，主要用于提高作物抗蟲性、除草劑的耐受性、增強(qiáng)氮營(yíng)養(yǎng)、抗旱性和產(chǎn)量的提高。由公共部門機(jī)構(gòu)開發(fā)的轉(zhuǎn)基因作物包括香蕉、卷心菜、木薯、菜花、鷹嘴豆、棉花、油菜/芥菜、木瓜、木豆、馬鈴薯、水稻、番茄、西瓜、小麥[5]。印度種子公司也把重點(diǎn)放在轉(zhuǎn)基因甘藍(lán)、花椰菜、玉米、油菜、芥菜、黃秋葵、豌豆、水稻和番茄，以及下一代技術(shù)的轉(zhuǎn)基因棉花。

2009年10月，印度基因工程批準(zhǔn)委員會(huì)(GEAC)批準(zhǔn)了孟山都合資公司Mahyco的轉(zhuǎn)基因茄子在印度種植的申請(qǐng)，這在當(dāng)時(shí)引起了印度國(guó)內(nèi)公民社會(huì)團(tuán)體和反轉(zhuǎn)基因人士的激烈抗議。作為回應(yīng)，印度環(huán)境與森林部(MoEF)宣布對(duì)該轉(zhuǎn)基因茄子實(shí)施無限期的中止措施[6]。此外，MoEF還發(fā)起了一系列的轉(zhuǎn)基因作物公共咨詢和磋商會(huì)議，并委托印度議會(huì)常務(wù)委員會(huì)和最高法院對(duì)本國(guó)的轉(zhuǎn)基因作物發(fā)展方向做出最終決定。2012年，印度議會(huì)常務(wù)委員會(huì)就轉(zhuǎn)基因作物提交報(bào)告認(rèn)為，轉(zhuǎn)基因作物的推廣并沒有使印度小農(nóng)和貧困農(nóng)民受益，因?yàn)楦咄度氤杀竞湍繕?biāo)害蟲抵抗力產(chǎn)生而帶來產(chǎn)量損失。此外，Bt棉的種植造成傳統(tǒng)的當(dāng)?shù)孛藁ㄆ贩N被消滅。政府監(jiān)管部門也沒有做好應(yīng)對(duì)未來轉(zhuǎn)基因作物的準(zhǔn)備[7]。隨后，印度最高法院委托轉(zhuǎn)基因技術(shù)專家委員會(huì)對(duì)印度現(xiàn)有的監(jiān)管程序進(jìn)行評(píng)估。2013年6月，其發(fā)布的最終報(bào)告指出，除非印度現(xiàn)有的監(jiān)管漏洞能夠得到解決，否則轉(zhuǎn)基因作物田間試驗(yàn)和轉(zhuǎn)基因茄子的申請(qǐng)會(huì)無限延期[8]。

但是，轉(zhuǎn)基因作物的中止并沒有延續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間。2014年莫迪新政府上臺(tái)，該政府認(rèn)為轉(zhuǎn)基因技術(shù)關(guān)乎印度的國(guó)家利益。同年7月，GEAC就批準(zhǔn)了15個(gè)轉(zhuǎn)基因作物新品種田間試驗(yàn)，包括水稻、芥菜、棉花、鷹嘴豆和茄子等[9]。轉(zhuǎn)基因香蕉、黃金大米等轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的種植因爭(zhēng)議較大，目前仍停留在試驗(yàn)階段，并未獲得官方批準(zhǔn)種植。

以黃金大米為例，贊成者認(rèn)為，印度與其他發(fā)展中國(guó)家一樣存在著因膳食結(jié)構(gòu)單一而產(chǎn)生的維生素A缺乏現(xiàn)象。據(jù)估計(jì)，全球已有1.4億學(xué)齡前兒童和700萬孕婦缺乏維生素A，并且每年大概有300萬兒童死于此癥，其中就有3 500萬學(xué)齡前兒童生活在印度[10]。維生素A的缺乏除了增加兒童死亡率外，還會(huì)引發(fā)視力問題，增加傳染病的發(fā)病率。而用來產(chǎn)生β-胡蘿卜素的黃金大米可用來解決維生素A缺乏問題[11]。因此，黃金大米的引入可以大大緩解印度本國(guó)的糧食安全問題并由此改善印度國(guó)民的營(yíng)養(yǎng)狀況。

而反對(duì)者認(rèn)為，黃金大米的推廣種植并不能被視為解決現(xiàn)有維生素A缺乏的有效手段，最多只能充當(dāng)調(diào)節(jié)和補(bǔ)充的作用。因?yàn)槿魏卧噲D通過單一途徑解決國(guó)民營(yíng)養(yǎng)狀況的方法都是不可能實(shí)現(xiàn)的。維生素A缺乏的患者體內(nèi)可能還會(huì)缺乏其他礦物質(zhì)和微量元素，這需要進(jìn)一步的研究考察。民眾營(yíng)養(yǎng)狀況的改善最終還是要通過政府的營(yíng)養(yǎng)調(diào)節(jié)政策和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的配合才能完成，但是對(duì)于一些偏遠(yuǎn)的山區(qū)和農(nóng)村居民而言，黃金大米的推廣種植，可能成為其改善營(yíng)養(yǎng)狀況的一種途徑[12]。

2 印度轉(zhuǎn)基因生物相關(guān)政策及監(jiān)管機(jī)構(gòu)

從印度政府角度來說，解決全國(guó)眾多人口的糧食問題是維持社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展的關(guān)鍵。而轉(zhuǎn)基因作物的推廣種植有利于政府解決這項(xiàng)難題。于是印度政府鼓勵(lì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)研究和投資，制定了生物技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略，其中就包括研究轉(zhuǎn)基因技術(shù)。與此同時(shí)，印度政府對(duì)轉(zhuǎn)基因作物和轉(zhuǎn)基因食品，采取了越來越嚴(yán)格的檢測(cè)和監(jiān)管模式[13]。

2.1 印度轉(zhuǎn)基因生物相關(guān)立法 印度的轉(zhuǎn)基因生物立法體系主要由相關(guān)法規(guī)、指南和立法草案三部分組成。印度對(duì)于轉(zhuǎn)基因生物的監(jiān)管始于1983年出臺(tái)的《生物技術(shù)安全準(zhǔn)則》。自此，印度政府開始著手監(jiān)管轉(zhuǎn)基因生物的研究、開發(fā)、生產(chǎn)和環(huán)境釋放[14]。1986年印度出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)法》，該法律成為以后印度轉(zhuǎn)基因生物監(jiān)管法律的基石。1989年印度頒布了《關(guān)于危險(xiǎn)微生物、基因工程生物體或細(xì)胞的生產(chǎn)、使用、進(jìn)口、出口和貯存規(guī)則》(也稱“1989年規(guī)則”)，規(guī)定所有轉(zhuǎn)基因作物、生物及其產(chǎn)品都要接受1989年規(guī)則監(jiān)管。該準(zhǔn)則是印度環(huán)境與森林部在1986年環(huán)境保護(hù)法基礎(chǔ)之上為了使現(xiàn)代生物技術(shù)在增加收益的同時(shí)盡量減少其對(duì)環(huán)境和人類健康風(fēng)險(xiǎn)而修訂的，由環(huán)境與森林部、生物技術(shù)局和科學(xué)技術(shù)部所屬的6個(gè)主管機(jī)構(gòu)予以實(shí)施。

在印度轉(zhuǎn)基因生物監(jiān)管法律體系中，技術(shù)指南占有重要的地位。1990年印度生物技術(shù)局(DBT)制定了《DNA重組安全指南和法規(guī)》，后又經(jīng)過1994、1998年兩次修訂。針對(duì)1998年指南中轉(zhuǎn)基因生物田間測(cè)試部分，DBT又于2008年出臺(tái)了《轉(zhuǎn)基因植物田間試驗(yàn)操作程序規(guī)范指南》。

隨著印度本國(guó)轉(zhuǎn)基因生物種植面積的逐漸擴(kuò)大，印度開始著手組建轉(zhuǎn)基因立法草案。2004年印度政府頒布《種子法草案》開始對(duì)轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物種子實(shí)施等級(jí)制度。2006年，印度頒布《食品安全和標(biāo)準(zhǔn)法令》授權(quán)印度食品安全及標(biāo)準(zhǔn)管理局(FSSAI)成為印度轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管部門，該法案明確界定了“轉(zhuǎn)基因食品”這一概念，并對(duì)其生產(chǎn)、加工、銷售、出口和進(jìn)口等事項(xiàng)均作出了明確的規(guī)定。FSSAI試圖在印度現(xiàn)有的監(jiān)管體系基礎(chǔ)之上，整合MoEF、DBT和印度醫(yī)學(xué)研究委員會(huì)(ICMR)等部門建立起一套完整高效的轉(zhuǎn)基因生物評(píng)估、審批、監(jiān)管部門。此外，印度2009年頒布的《印度生物技術(shù)管理機(jī)構(gòu)草案》規(guī)定了印度生物技術(shù)管理機(jī)構(gòu)的部門設(shè)置、部門功能、執(zhí)行措施、人員組成和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等。2010年修訂的《外貿(mào)法案》就轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)出口作了進(jìn)一步規(guī)范。

2.2 監(jiān)管制度 目前，世界上形成了分別以歐盟和美國(guó)為代表的兩種轉(zhuǎn)基因生物監(jiān)管制度。美國(guó)主流觀點(diǎn)認(rèn)為轉(zhuǎn)基因作物能提高產(chǎn)量，具有抵抗病蟲害和耐受除草劑等優(yōu)點(diǎn)。因此，對(duì)轉(zhuǎn)基因作物的監(jiān)管采用可靠科學(xué)原則，即只需證明轉(zhuǎn)基因作物起源沒有已知風(fēng)險(xiǎn)即可投放市場(chǎng)。歐洲主流觀點(diǎn)則認(rèn)為轉(zhuǎn)基因作物還存在諸多不確定性和潛在風(fēng)險(xiǎn)可能對(duì)生態(tài)平衡和人類健康造成損害，因此對(duì)轉(zhuǎn)基因作物監(jiān)管采取科學(xué)預(yù)防原則。針對(duì)歐美兩種不同的監(jiān)管制度，印度一方面想通過轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)來提高作物產(chǎn)量，從而解決國(guó)內(nèi)巨大的糧食需求問題，另一方面還要考慮轉(zhuǎn)基因作物出口所遇到的巨大阻力和本國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題。因此，印度力求在歐美兩大監(jiān)管體系中找到適合本國(guó)利益的最佳選擇。目前來看，印度的轉(zhuǎn)基因生物監(jiān)管制度呈現(xiàn)出“積極支持研發(fā)，謹(jǐn)慎推廣使用”的特點(diǎn)。

作為世界上水稻和棉花等農(nóng)作物產(chǎn)地的印度，也是世界上生物多樣性國(guó)家之一，印度政府很擔(dān)心轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)口會(huì)破壞本國(guó)物種[15]，加上近年來印度民眾對(duì)于轉(zhuǎn)基因生物安全問題的擔(dān)憂日益增加，因此，印度政府將歐盟的科學(xué)預(yù)防原則應(yīng)用于大量司法審判案件中。此外，1974年的《水法》和1986年的《環(huán)境保護(hù)法》都將科學(xué)預(yù)防原則作為立法的基本原則。2006年印度《國(guó)家環(huán)境政策》也將科學(xué)預(yù)防原則納入其中，指出“當(dāng)環(huán)境資源即將遭遇嚴(yán)重和不可逆損害時(shí)，缺乏科學(xué)確定證據(jù)不能構(gòu)成不作為的理由”[16]。

在轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)制度上，印度效仿了歐盟的強(qiáng)制標(biāo)簽?zāi)Ｊ?，印度《防止食品摻雜規(guī)則》第 39條規(guī)定了轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽制度，指出“轉(zhuǎn)基因食品無論是原材料、半成品或者成品，只要含有轉(zhuǎn)基因食品成分都應(yīng)實(shí)行強(qiáng)制標(biāo)簽制度”。2006年印度政府頒布了《轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)簽法草案》,明確規(guī)定轉(zhuǎn)基因食品強(qiáng)制標(biāo)簽制度不僅適用于國(guó)內(nèi)產(chǎn)品，而且對(duì)進(jìn)口食品同樣適用[17]。2013年1月1日，印度轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)簽制度正式簽署成為法律，并由印度衛(wèi)生部下屬機(jī)構(gòu)FSSAI負(fù)責(zé)實(shí)施。但是，印度部分民眾對(duì)標(biāo)簽制度的實(shí)施抱有疑心，因?yàn)镕SSAI至今仍未宣布任何實(shí)施標(biāo)簽制度的規(guī)則[18]。此外，雖然印度學(xué)習(xí)歐盟實(shí)行轉(zhuǎn)基因生物強(qiáng)制標(biāo)簽制度，但是卻沒有規(guī)定標(biāo)簽的閾值，也沒有建立相應(yīng)的責(zé)任問責(zé)機(jī)制，因此有待改進(jìn)。

在處理國(guó)際間轉(zhuǎn)基因生物跨境移動(dòng)的問題上，印度政府將《卡塔赫納協(xié)議》和《實(shí)施動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施的協(xié)議》(SPS協(xié)議)作為其依據(jù)，《卡塔赫納協(xié)議》第26條允許轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口方基于保護(hù)本國(guó)生物多樣性、規(guī)避潛在危害和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的因素做出決定。《實(shí)施動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施的協(xié)議》第5條第7款規(guī)定締約各方有權(quán)采取“保護(hù)人類、動(dòng)植物的生命或健康”所必需的措施，在必要時(shí)還可以根據(jù)科學(xué)預(yù)防原則采取限制貿(mào)易措施。

2.3 監(jiān)管機(jī)構(gòu) “1989年規(guī)則”規(guī)定了印度轉(zhuǎn)基因生物監(jiān)管主管部門的組成，目前包含的6個(gè)部門分別是：DNA重組委員會(huì)(RDAC)、遺傳操作評(píng)審委員會(huì)(RCGM)、基因工程評(píng)估委員會(huì)(GEAC)、機(jī)構(gòu)生物安全委員會(huì)(IBSC)、國(guó)家生物安全協(xié)調(diào)委員會(huì)(SBCC)和各區(qū)級(jí)委員會(huì)(DLC)?！?989年規(guī)則”監(jiān)管范圍非常廣泛，涉及各種生物科技的產(chǎn)品及其生產(chǎn)過程，GEAC也因此成為印度對(duì)轉(zhuǎn)基因生物及其產(chǎn)品最高的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。各監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)的活動(dòng)見表1。

2006年印度食品安全及標(biāo)準(zhǔn)管理局(FSSAI)成立后，在本部門組建了轉(zhuǎn)基因食品辦公室、轉(zhuǎn)基因食品安全評(píng)價(jià)小組(GMFASU)和轉(zhuǎn)基因食品專家委員會(huì)用于轉(zhuǎn)基因生物監(jiān)管評(píng)估工作。轉(zhuǎn)基因食品辦公室主要負(fù)責(zé)：①接受并查驗(yàn)轉(zhuǎn)基因食品申請(qǐng)的相關(guān)文件；②跟蹤通過審核的申請(qǐng)文件；③與GMFSAU及轉(zhuǎn)基因生物專家保持溝通；④對(duì)外界民眾進(jìn)行宣傳和解釋，確保FSSAI政策得以有效執(zhí)行。GMFSAU則由轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)相關(guān)專家團(tuán)組成，其至少包含：分子生物學(xué)家、生物化學(xué)家、免疫學(xué)家、食品過敏性專家、毒理學(xué)家和營(yíng)養(yǎng)師等，負(fù)責(zé)對(duì)FSSAI決議提出科學(xué)的參考意見。轉(zhuǎn)基因食品專家委員則會(huì)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因食品立法草案前的公眾咨詢活動(dòng)，回復(fù)民眾的咨詢意見等[19]。

此外，2008年5月，DBT出臺(tái)了《國(guó)家生物技術(shù)監(jiān)管法案草案》。依據(jù)該草案，印度擬成立國(guó)家生物技術(shù)監(jiān)督管理局(NBRA)，NBRA將是一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，對(duì)轉(zhuǎn)基因生物及其產(chǎn)品提供安全許可。但是該計(jì)劃隨后破產(chǎn)。2010年10月，印度前總理辛格主持的聯(lián)邦內(nèi)閣通過了《印度生物技術(shù)監(jiān)管局法案2010》，該法案試圖建立生物技術(shù)監(jiān)管局(BRAI)來取代之前的NBRA計(jì)劃，監(jiān)管包括轉(zhuǎn)基因作物生物安全信息交換在內(nèi)的現(xiàn)代生物技術(shù)產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)、進(jìn)口和使用。對(duì)此，印度國(guó)內(nèi)也出現(xiàn)了一些批評(píng)的聲音，時(shí)任印度環(huán)境部長(zhǎng)拉梅什指出該機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)生物技術(shù)產(chǎn)品的安全性和有效性，但是商業(yè)化問題并沒有得到有效監(jiān)管[20]。2013年，印度制定了《2013印度生物安全管理機(jī)構(gòu)法案》，旨在通過加強(qiáng)監(jiān)管過程的有效性和效率促進(jìn)現(xiàn)代生物技術(shù)的安全使用。此外，該法案計(jì)劃建立印度生物安全管理機(jī)構(gòu)以規(guī)范相關(guān)產(chǎn)品的研究、運(yùn)輸、進(jìn)口、制造和使用，該法案對(duì)BRAI的功能和權(quán)力也做了進(jìn)一步規(guī)定。

表1 印度轉(zhuǎn)基因生物食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)及負(fù)責(zé)活動(dòng)

Table 1 Genetically modified organisms food regulatory agencies and responsible activities in India

序號(hào)SerialNo.負(fù)責(zé)部門Regulatoryagencies活動(dòng)Activities1遺傳操作評(píng)審委員會(huì)實(shí)驗(yàn)室和溫室研究2遺傳操作評(píng)審委員會(huì)和基因工程評(píng)估委員會(huì)選擇性實(shí)驗(yàn)/BRL1實(shí)驗(yàn)3食品安全及標(biāo)準(zhǔn)管理局轉(zhuǎn)基因食品的安全評(píng)估(可行性和加工性)4基因工程評(píng)估委員會(huì)轉(zhuǎn)基因生物的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估5食品安全及標(biāo)準(zhǔn)管理局轉(zhuǎn)基因食品商業(yè)推廣(加工性)6基因工程評(píng)估委員會(huì)轉(zhuǎn)基因食品商業(yè)推廣(可行性)、轉(zhuǎn)基因生物的環(huán)境釋放

注：資料來源于印度食品安全及標(biāo)準(zhǔn)管理局(FSSAI)。

Note:Data are from Food Safety and Standards Authority of India(FSSAI).

3 印度轉(zhuǎn)基因生物發(fā)展面臨的主要問題

3.1 監(jiān)管政策執(zhí)行難度較大 印度是較早對(duì)生物安全管理領(lǐng)域立法的國(guó)家。以1989年制定的《關(guān)于生產(chǎn)、使用、進(jìn)口、出口和儲(chǔ)存危險(xiǎn)性微生物、基因工程生物體或細(xì)胞的法規(guī)》為基礎(chǔ)勾勒出印度轉(zhuǎn)基因生物安全管理體系框架，對(duì)基因工程生物體及相關(guān)制成品嚴(yán)格管理。但是，印度政府目前在轉(zhuǎn)基因生物監(jiān)管的某些方面仍然存在立法不足的情況。以強(qiáng)制標(biāo)簽制度為例，雖然印度政府通過立法的形式確認(rèn)了強(qiáng)制標(biāo)簽制度的必要性，但是至今為止卻沒有規(guī)定標(biāo)簽統(tǒng)一的閾值、內(nèi)容和形式，使得該項(xiàng)政策在具體實(shí)施環(huán)節(jié)中常常形同虛設(shè)。此外，在現(xiàn)有印度轉(zhuǎn)基因生物立法監(jiān)管體系中，對(duì)于轉(zhuǎn)基因生物開發(fā)者責(zé)任追究條款的缺失與失靈也使其飽受爭(zhēng)議。雖然印度政府在在1986年《環(huán)境保護(hù)法》和1989年規(guī)則中提及了責(zé)任處罰條款，規(guī)定當(dāng)轉(zhuǎn)基因生物開發(fā)者違反以上規(guī)則時(shí)，國(guó)家生物協(xié)調(diào)地方委員會(huì)可以采取適當(dāng)措施追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任，但該條規(guī)定十分籠統(tǒng)，既未指出具體責(zé)任形式也沒有規(guī)定可操作的標(biāo)準(zhǔn)，根本不具有可操作性[21]。

2006年，印度政府將轉(zhuǎn)基因作物貿(mào)易法規(guī)措施添加進(jìn)國(guó)家《對(duì)外貿(mào)易法令》中。該法指出各轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)口商在進(jìn)口之前，必須進(jìn)行商標(biāo)注冊(cè)，并向印度政府進(jìn)行申報(bào)，首先必須獲得印度遺傳工程審批委員會(huì)(GEAC)的準(zhǔn)許?？蒲兴凸具M(jìn)口轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品用于研究和開發(fā)目的時(shí)，也必須向GEAC的生物工程轉(zhuǎn)基因委員會(huì)進(jìn)行申報(bào)。但是GEAC作為印度轉(zhuǎn)基因生物研發(fā)和試驗(yàn)的審查機(jī)構(gòu)常常因?yàn)楸O(jiān)管方式不當(dāng)而飽受爭(zhēng)議。2007年8月，印度記者阿魯娜·羅德古斯和基因運(yùn)動(dòng)組織(Gene Camping)以GEAC轉(zhuǎn)基因作物田間測(cè)試方法受跨國(guó)公司控制將后者告上法庭。他們表示如果沒有成立單獨(dú)的專家委員會(huì)對(duì)測(cè)試數(shù)據(jù)進(jìn)行分析評(píng)估，沒有建立安全的防范措施，那么這種田間測(cè)試就沒有任何實(shí)質(zhì)性意義[22]。

3.2 學(xué)界分歧難以彌合 印度學(xué)界針對(duì)轉(zhuǎn)基因作物的兩派觀點(diǎn)日益呈現(xiàn)極端和針鋒相對(duì)的態(tài)勢(shì)，難以得到有效調(diào)和。反對(duì)派人士認(rèn)為轉(zhuǎn)基因作物的危害主要有4個(gè)方面：①轉(zhuǎn)基因作物不適合印度的實(shí)際情況，會(huì)給印度生態(tài)環(huán)境帶來毀滅性破壞；②轉(zhuǎn)基因食品對(duì)人體健康有危害；③基因技術(shù)受到跨國(guó)公司知識(shí)產(chǎn)權(quán)壟斷；④推廣轉(zhuǎn)基因技術(shù)會(huì)增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。由于害蟲產(chǎn)生抵抗力使種植轉(zhuǎn)基因抗蟲棉農(nóng)戶遭受嚴(yán)重?fù)p失；轉(zhuǎn)基因種子過于昂貴，農(nóng)戶無力承擔(dān)。隨著轉(zhuǎn)基因抗蟲棉在印度的廣泛推廣，困擾利益相關(guān)者的主要問題是生產(chǎn)力的停滯。

贊同者則認(rèn)為，使用轉(zhuǎn)基因技術(shù)能減少農(nóng)藥使用帶來的環(huán)境污染和害蟲抗藥性，能增加農(nóng)作物產(chǎn)量保障國(guó)家糧食安全，能增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[23]。

印度農(nóng)業(yè)科學(xué)家斯瓦米納坦博士認(rèn)為政府暫停轉(zhuǎn)基因茄子商業(yè)化是一個(gè)明智的決定，人們應(yīng)該了解轉(zhuǎn)基因蔬菜與其他蔬菜的不同，要促進(jìn)對(duì)基因工程的認(rèn)識(shí)以促進(jìn)基因工程食品[24]。這也反映了轉(zhuǎn)基因生物在印度存在的大量爭(zhēng)論。

3.3 本土非政府組織的反對(duì) 按照印度生物技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略，印度生物技術(shù)局(DBT)于2011年力推議會(huì)通過法案，希望成立具有較大獨(dú)立自主權(quán)的印度生物技術(shù)監(jiān)管局(BRAI)，從而使印度對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品和制成品的審批有了統(tǒng)一口徑。但該提案遭到印度綠色和平組織的強(qiáng)烈譴責(zé)與抗議，并組織了5萬余人簽署了反對(duì)該提案的請(qǐng)?jiān)笗J(rèn)為該機(jī)構(gòu)將為政府打開引進(jìn)、推廣轉(zhuǎn)基因作物的大門，并質(zhì)疑此法案第27條條款超越了印度信息權(quán)利法案(RIA)，侵犯了公民從政府那里獲取信息的權(quán)利。2014年，莫迪政府允許轉(zhuǎn)基因作物田間試驗(yàn)后，公民團(tuán)體對(duì)此進(jìn)行譴責(zé)。印度無轉(zhuǎn)基因聯(lián)盟稱批準(zhǔn)“倉(cāng)促”，要求環(huán)境、森林與氣候變化部長(zhǎng)取消[25]。

3.4 國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)基因生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后 近年來，印度國(guó)內(nèi)的轉(zhuǎn)基因生物公司紛紛被海外大型公司收購(gòu)，這一現(xiàn)象導(dǎo)致外資企業(yè)逐漸控制了印度國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)的發(fā)展。2008年，印度蘭伯西制藥有限公司(Ranbaxy)因?yàn)榫揞~債務(wù)被日本第一三共制藥公司(Daiichi-Sankyo)46億美元的價(jià)格收購(gòu)。2009年，印度國(guó)內(nèi)第一個(gè)自主生產(chǎn)基因重組疫苗的沙山生技公司(Shantha Biotechnics)被法國(guó)賽諾菲安萬特公司(Sanofi-Aventis)以5.71億歐元的價(jià)格收購(gòu)。2010年美國(guó)雅培制藥有限公司(Abbott)以37億美元的價(jià)格收購(gòu)了印度皮拉馬爾醫(yī)療保健公司(Piramal Healthcare)。甚至連印度國(guó)內(nèi)最大的種子公司馬哈拉施特拉雜交種子公司(Mahyco)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)基因種子，其生產(chǎn)技術(shù)都來自美國(guó)孟山都(Monsanto)[26]。可見印度國(guó)內(nèi)的轉(zhuǎn)基因生物產(chǎn)業(yè)無論是在生物制藥、生物化學(xué)、還是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面都面臨巨大的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力。

3.5 跨國(guó)公司攫取農(nóng)民利益 孟山都、杜邦、先正達(dá)和其他全球化學(xué)與種子公司十幾年來推出了眾多基因農(nóng)作物品種。由于跨國(guó)公司壟斷轉(zhuǎn)基因種子，印度小農(nóng)不得不付出高額種子成本。農(nóng)業(yè)跨國(guó)公司積極推廣轉(zhuǎn)基因技術(shù)的一個(gè)主要原因就是種子受到知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。而且轉(zhuǎn)基因種子易于被技術(shù)控制，而農(nóng)民不能自己培育種子，也無法從其他渠道買到其他種子。因此，農(nóng)民只有種植轉(zhuǎn)基因作物，導(dǎo)致印度轉(zhuǎn)基因抗蟲棉的比例越來越高。印度棉種供應(yīng)逐漸從農(nóng)民和國(guó)家手中流入孟山都等種子供應(yīng)商手中。此外，印度在美國(guó)政府的鼓勵(lì)下進(jìn)口小麥，而不顧印度是一個(gè)自給自足的小麥生產(chǎn)國(guó)。印度的國(guó)內(nèi)谷物市場(chǎng)被美國(guó)跨國(guó)公司所占領(lǐng)，糧食安全被瓦解，導(dǎo)致糧食價(jià)格大幅上漲。美國(guó)跨國(guó)種子公司進(jìn)入印度，又導(dǎo)致資本密集型的美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的輸入，印度農(nóng)民越來越多地使用化肥、農(nóng)藥，從而背上巨額債務(wù)，小農(nóng)戶的生存都有問題。20世紀(jì)90年代印度推行“第二次綠色革命”期間，印度有數(shù)以萬計(jì)的農(nóng)民因?yàn)橘?gòu)買昂貴的轉(zhuǎn)基因生物種子，不堪重負(fù)而選擇自殺，導(dǎo)致了“神奇的轉(zhuǎn)基因種子”演變?yōu)椤稗D(zhuǎn)基因種子大屠殺”悲劇[27]。

總之，印度的轉(zhuǎn)基因作物發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)與收益并存。以轉(zhuǎn)基因Bt抗蟲棉來為例，一方面提高了印度的棉花產(chǎn)量，增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)了印度農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面也引發(fā)了一些諸如基因污染、小農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重的社會(huì)問題和環(huán)境問題。但是，印度本身作為一個(gè)人口大國(guó)和農(nóng)業(yè)大國(guó)，糧食需求量較大，近年來，印度政府積極借鑒歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的轉(zhuǎn)基因生物監(jiān)管制度，力求在保護(hù)民眾身體健康和生態(tài)安全的前提下積極推廣轉(zhuǎn)基因技術(shù)，實(shí)現(xiàn)本國(guó)的糧食安全。

4 結(jié)語

作為世界性人口大國(guó)和糧食生產(chǎn)與出口國(guó)，印度的糧食安全問題一直是其本國(guó)任務(wù)的重中之重。面對(duì)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)的迅速發(fā)展，印度政府將農(nóng)業(yè)生物技術(shù)確定為國(guó)家優(yōu)先發(fā)展的重點(diǎn)項(xiàng)目，在許多層面也具有較高的水平。但是，在Bt棉的推廣過程中也出現(xiàn)了一些環(huán)境問題與社會(huì)問題，這引起了其國(guó)內(nèi)環(huán)保組織和民眾的不滿與擔(dān)憂。為了促進(jìn)本國(guó)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)的發(fā)展，印度基于美國(guó)和歐盟為首的兩大監(jiān)管體系，根據(jù)自身國(guó)情，制定了一套以相關(guān)法規(guī)、技術(shù)指南與立法草案為基本框架的立法體系，并建立了生物技術(shù)局、食品安全及標(biāo)準(zhǔn)管理局等一系列安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但是，與美國(guó)發(fā)達(dá)的食品安全監(jiān)管體系和歐盟完善的轉(zhuǎn)基因生物監(jiān)管制度相比，其轉(zhuǎn)基因立法工作缺乏統(tǒng)一性與專業(yè)性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也不完善。印度只有在統(tǒng)一現(xiàn)有立法的基礎(chǔ)上，及時(shí)更新，并制定轉(zhuǎn)基因生物專業(yè)化法規(guī)政策，加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因生物研發(fā)、監(jiān)測(cè)與檢測(cè)分析，同時(shí)重視生物安全、及時(shí)發(fā)布公眾信息以擴(kuò)大公眾參與度，才能在當(dāng)今世界把握住轉(zhuǎn)基因生物發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，有效應(yīng)對(duì)多國(guó)內(nèi)外挑戰(zhàn)。同時(shí)，印度轉(zhuǎn)基因生物的發(fā)展及其監(jiān)管政策對(duì)發(fā)展中國(guó)家也具有一定的借鑒意義。

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On the Development Status and Policy of Genetically Modified Organisms in India

GUO Zi-shi,ZHANG lei,DENG Zong-hao*

(Sichuan University,Chengdu,Sichuan 610207)

India is a populous country with great majority of rural population and has a large number of rural poor population.The Government of India pays much attention to the role of biological technology on agricultural production and food security.The development of transgenic technology and its application in agriculture is of great significance to the development of agriculture in India.The extension of genetically modified (GM) cotton makes India become one of the biggest cotton producer and the exporter in the world.But the planting of GM crops in India also encountered many problems,and there are also differences on GM crops from all walks of life in India.Referring to two regulatory systems of genetically modified organisms(GMOs) from Europe and the United States,India’s regulatory system tries to find the best choice for their own interests.The development and regulatory policy of GMOs in India also has the

ignificance for developing countries.

Genetically modified organisms (GMOs); Insect-resistant cotton; Regulatory policy; Differences

教育部規(guī)劃基金項(xiàng)目“國(guó)際社會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)基因生物的爭(zhēng)論及對(duì)中國(guó)的啟示”(11YJAGJW003)。

郭籽實(shí)(1993- )，男，河北衡水人，碩士研究生，研究方向：國(guó)際政治。*通訊作者，副教授，從事資源環(huán)境政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

2016-09-21

S-9

A

0517-6611(2016)32-0222-05