譚銳 黃亮雄 韓永輝

(1.華南理工大學(xué) 公共政策研究院，廣東廣州510640；2.廣東外語外貿(mào)大學(xué) 廣東國(guó)際戰(zhàn)略研究院，廣東廣州510420)

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保障性住房建設(shè)困境與土地財(cái)政壓力
——基于城市層面數(shù)據(jù)的實(shí)證研究

譚銳1黃亮雄2韓永輝2

(1.華南理工大學(xué) 公共政策研究院，廣東廣州510640；2.廣東外語外貿(mào)大學(xué) 廣東國(guó)際戰(zhàn)略研究院，廣東廣州510420)

文章從土地財(cái)政的視角對(duì)保障性住房建設(shè)過程中遇到的阻礙進(jìn)行了研究。文章認(rèn)為，保障房實(shí)物建設(shè)與土地財(cái)政發(fā)生抵觸的根本因素在于土地。保障房用地的無償供應(yīng)一方面減少了政府可獲得的土地出讓金，另一方面加重了地方發(fā)展的財(cái)政壓力。因此，政府會(huì)在逐利動(dòng)機(jī)和財(cái)政壓力的驅(qū)使下或明或暗地規(guī)避保障房土地的供應(yīng)。文章利用105個(gè)城市的相關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)此進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)。結(jié)果表明，財(cái)政壓力比逐利動(dòng)機(jī)更好地預(yù)測(cè)了城市政府規(guī)避供地的行為。與大多數(shù)呼吁徹底改革現(xiàn)行分稅制的政策建議不同，文章提出，在現(xiàn)狀難以改變的情況下，降低土地因素抑制保障房建設(shè)成效的可行辦法是淡化對(duì)保障房供地的要求，更多地通過其他措施推進(jìn)建設(shè)工作，如住房保障的貨幣化和市場(chǎng)化。

保障性住房； 土地財(cái)政； 城市政府； 住房政策

一、引言

2007年8月，以國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國(guó)發(fā)〔2007〕24號(hào))為標(biāo)志，廉租房和經(jīng)適房這兩大住房保障制度重回決策層視野，新一輪保障房建設(shè)拉開了序幕。中國(guó)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部的數(shù)據(jù)顯示，“十一五”期間(2006—2010)開工興建的保障性住房達(dá)1 630萬套，完工1 100萬套*鏈接：http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/201101/t20110111_201955.html。。2011年3月，時(shí)任總理溫家寶表示“十二五”期間(2011—2015)全國(guó)將建設(shè)3 600萬套保障性住房，實(shí)現(xiàn)覆蓋20%中低收入家庭的目標(biāo)*鏈接：http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/201103/t20110307_202750.html。。在中央的高度重視下，保障房數(shù)量快速增加(圖1)。2011年全國(guó)新開工數(shù)量達(dá)1 043萬套，為歷年之最。全國(guó)實(shí)際建成量由2010年的370萬套猛增至2015年的715.89萬套?！笆濉逼陂g累計(jì)開工4 027.82萬套，建成2 878.88萬套，兩個(gè)指標(biāo)均超額完成了原定計(jì)劃。

保障房數(shù)量的增加無疑為解決住房問題提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，有利于社會(huì)和諧與穩(wěn)定。然而，大規(guī)模建設(shè)所帶來的，似乎只有數(shù)量而無“質(zhì)量”。連續(xù)多年的《保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果》顯示，建設(shè)過程中存在很多問題，如建設(shè)專項(xiàng)資金被挪用、將保障房用地改作經(jīng)營(yíng)性用地、

圖1 保障性住房建設(shè)數(shù)量(2010—2015) 數(shù)據(jù)來源：住建部網(wǎng)站、《2012年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》、《城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果》(2012—2016)。

違規(guī)出售保障房。從社會(huì)效果來看，保障房服務(wù)的可獲得性、可負(fù)擔(dān)性、使用便利性等方面都相當(dāng)弱。例如，Huang的研究指出2010年入住廉租房的城鎮(zhèn)家庭不足3%，2011年有1 540萬的低收入家庭需要住房保障體系，而當(dāng)年新增的各類保障房數(shù)量只有1 000萬套左右[1]。Yang和Chen發(fā)現(xiàn)，北京86%的限價(jià)房和50%的經(jīng)適房項(xiàng)目位于較為偏遠(yuǎn)的五環(huán)至六環(huán)地區(qū)，地鐵站、學(xué)校和醫(yī)院與這些保障房離得很遠(yuǎn)[2]。那么，為什么投入巨大的保障房建設(shè)沒有達(dá)到預(yù)期的效果？問題的根源在哪里？破解之道又是什么？這些問題是本文關(guān)注的焦點(diǎn)。

二、文獻(xiàn)回顧

保障房建設(shè)成效不佳的原因紛繁復(fù)雜，唯有追尋其制度性根源才能抓住問題的本質(zhì)，并通過制度設(shè)計(jì)解決問題。主導(dǎo)保障房建設(shè)的是各級(jí)政府官員，他們嵌入在各類制度當(dāng)中，這些制度規(guī)定了他們能做什么不能做什么，實(shí)際上就是一種行為約束。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，政府官員都是具有經(jīng)濟(jì)理性的行為主體，他們會(huì)根據(jù)趨利避害的原則對(duì)制度約束做出反應(yīng)，當(dāng)保障房建設(shè)與政府官員的利益不兼容時(shí)，他們就會(huì)想出各種辦法或明或暗地予以抵制，因而保障房效果差也

就不難理解了。回顧已有研究，相關(guān)文獻(xiàn)可歸納為以下三類。

第一是財(cái)稅體制，主要涉及分稅制和土地財(cái)政制度。1994年的分稅制改革使當(dāng)年全國(guó)地方政府財(cái)政決算收入占國(guó)家決算收入的比重由上一年的78%劇降至44%*數(shù)據(jù)來自《中國(guó)財(cái)政年鑒2015》中的“中央和地方財(cái)政收入比重”。，此后一直保持在50%以下，而地方財(cái)政決算支出無論從水平值還是相對(duì)值來看都在不斷上升，由此引發(fā)地方財(cái)政收入與支出責(zé)任不匹配的問題[3，4]。研究者[5，6]認(rèn)為，在短時(shí)期內(nèi)大規(guī)模推行保障房建設(shè)會(huì)加劇這種收支不匹配的程度，所以地方在建設(shè)過程中會(huì)出現(xiàn)各種亂象。解決之道是通過合理劃分中央與地方在保障房建設(shè)出資責(zé)任上的比例以緩解地方財(cái)政壓力，減少保障房建設(shè)遇到的阻力。與分稅制密切關(guān)聯(lián)的是土地財(cái)政制度。長(zhǎng)期以來，地方一直依靠由地方獨(dú)享的土地財(cái)政收入彌補(bǔ)公共財(cái)政的收支缺口[7，8]，現(xiàn)在已然成為地方的“第二財(cái)政”。保障房建設(shè)與土地財(cái)政發(fā)生聯(lián)系，主要有兩條路徑，一是土地出讓金是保障房建設(shè)的資金來源之一，二是保障房建設(shè)需要土地供應(yīng)。對(duì)于后者，許多研究者[9-12]注意到，隨著城市房地產(chǎn)業(yè)的繁榮，經(jīng)營(yíng)性用地的價(jià)格不斷攀升，在城市土地供應(yīng)總量相對(duì)有限的情況下，對(duì)保障房用地的增加意味著經(jīng)營(yíng)性用地可出讓額度的減少，由于保障房用地大多以無償劃撥的形式供應(yīng)，這就相當(dāng)于放棄了高額土地出讓金，正是高昂的機(jī)會(huì)成本阻礙了地方為保障房供地的積極性。

第二是行政體制。鄭思齊和張英杰指出，保障房建設(shè)的收益要在長(zhǎng)期中才會(huì)顯現(xiàn)，而地方官員任期較短，難以滿足他們短期內(nèi)創(chuàng)造政績(jī)以提高晉升幾率的要求，因此他們偏愛立竿見影的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，而不是保障房這類民生項(xiàng)目[13]。當(dāng)然，這也與上級(jí)政府在考核下級(jí)政府時(shí)過于強(qiáng)調(diào)GDP增長(zhǎng)有關(guān)。賈春梅和葛揚(yáng)提到，對(duì)地方執(zhí)行過程監(jiān)管的缺失、相關(guān)法律法規(guī)的不完善等制度方面的原因是保障房建設(shè)缺乏效率的重要原因[14]。吳永宏認(rèn)為，住房供地計(jì)劃是自下而上編制，而保障房建設(shè)任務(wù)是自上而下的模式，中央把保障房任務(wù)分解到市、縣需要一定的時(shí)間，致使地方的土地供應(yīng)規(guī)模和結(jié)構(gòu)難以與之銜接[15]。

第三是融資體制[16-18]。這類文獻(xiàn)認(rèn)為，如此大規(guī)模的保障房建設(shè)單靠政府財(cái)政的力量難以有效完成，但同時(shí)我國(guó)在保障房方面的投融資體系還不完善，政策優(yōu)惠力度不夠大，制約了非財(cái)政建設(shè)力量的引進(jìn)。因此，它們強(qiáng)調(diào)除了公共財(cái)政資金之外，應(yīng)該創(chuàng)新投融資制度，擴(kuò)展其他可以利用的資金渠道，如房地產(chǎn)投資信托基金、資產(chǎn)支持證券、保障房建設(shè)投資中心、銀團(tuán)貸款、政府債券、社?；?、住房公積金貸款和增值收益等。

上述解釋有助于多角度理解保障房建設(shè)效果不佳的原因，本文關(guān)注其中的土地財(cái)政邏輯。保障房實(shí)物建設(shè)與土地財(cái)政相沖突的最大根源在于土地，而非資金。保障房與諸如教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品有一個(gè)很大的區(qū)別，就是它的實(shí)物生產(chǎn)需要大量土地。而城市土地具有相對(duì)稀缺性，各類土地需求都在競(jìng)逐有限的土地，這是保障房建設(shè)面臨的一個(gè)很重要的約束。正如已有文獻(xiàn)所言，地方政府為保障房供地具有較高的機(jī)會(huì)成本，因此積極性不高。這個(gè)解釋看起來簡(jiǎn)潔而合理，但遺憾的是，已有文獻(xiàn)只是簡(jiǎn)單地一筆帶過，沒有進(jìn)行充分的討論，也沒有收集相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。因此本文在這方面進(jìn)行重點(diǎn)研究。

三、研究邏輯與命題

(一)現(xiàn)象與內(nèi)在邏輯

從時(shí)間上看，保障房建設(shè)與土地財(cái)政發(fā)生聯(lián)系，首先在于資金。表1是中央與地方在住房保障上的支出結(jié)構(gòu)，可以看到來自土地出讓金的支出是一項(xiàng)重要的資金來源，每年的金額占到地方支出合計(jì)的14%左右。早在2006年，中央就發(fā)文要求從土地出讓金中提取一定比例的資金用于保障房建設(shè)*《關(guān)于切實(shí)落實(shí)城鎮(zhèn)廉租住房保障資金的通知》(財(cái)綜〔2006〕25號(hào))。。大規(guī)模推動(dòng)建設(shè)后，2010年的中央文件*《關(guān)于保障性安居工程資金使用管理有關(guān)問題的通知》(財(cái)綜〔2010〕95號(hào))。要求，地方要安排不低于10%的土地出讓凈收益支持建設(shè)。根據(jù)歷年《全國(guó)土地出讓收支情況》的報(bào)告，這個(gè)比例在2012年才達(dá)到要求，并逐步上升為2015年的12%。

最新一期的《2015年保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果》顯示，經(jīng)過多年建設(shè)，安居工程專項(xiàng)資金被套取挪用、稅費(fèi)減免和金融支持優(yōu)惠不到位、保障性住房被違規(guī)銷售等問題仍然存在，由此可以合理猜測(cè)，盡管表面上地方的出資任務(wù)達(dá)標(biāo)了，但現(xiàn)實(shí)中地方一直采取各種方法為自己“減負(fù)”。其中的原因不難理解，除廉租房、公租房、經(jīng)適房建設(shè)需要從中提取資金以外，還有其他許多公共支出都依賴土地相關(guān)收入安排資金，包括市政建設(shè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施、破產(chǎn)企業(yè)職工安置、教育、農(nóng)田水利建設(shè)等。它們都在競(jìng)爭(zhēng)著有限的資金。

值得注意的是，表1顯示，經(jīng)中央轉(zhuǎn)移支付之后，地方的保建設(shè)資金大大增加，然而這些轉(zhuǎn)移支付并不是平均分配給每一個(gè)地區(qū)，而是對(duì)中西部省區(qū)傾斜。2007年國(guó)家發(fā)改委規(guī)定*《中央預(yù)算內(nèi)投資對(duì)中西部財(cái)政困難地區(qū)新建廉租住房項(xiàng)目的支持辦法》(發(fā)改投資〔2007〕3676號(hào))。，對(duì)于新建的廉租房項(xiàng)目，中央給予西部和中部地區(qū)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)分別是每平方米300和200元，東部省市*包括北京、天津、上海、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、廣東。不在補(bǔ)貼范圍內(nèi)。后來《2009—2011年廉租住房保障規(guī)劃》做了調(diào)整：西部和中部地區(qū)在原有標(biāo)準(zhǔn)上各增加100元，遼寧、山東、福建三省的財(cái)政困難地區(qū)每平方米補(bǔ)助200元。這意味著大部分東部城市政府需要承擔(dān)更多的支出責(zé)任。

保障房建設(shè)與土地財(cái)政的關(guān)聯(lián)其次在于土地。國(guó)土資源部多次發(fā)文*《關(guān)于為擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展做好服務(wù)和監(jiān)管工作的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2008〕237號(hào))、《關(guān)于切實(shí)做好擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的用地保障和管理的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2008〕298號(hào))、《關(guān)于切實(shí)落實(shí)保障性安居工程用地的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2009〕58號(hào))、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2010〕151號(hào))。敦促各地積極安排保障房用地，并加強(qiáng)計(jì)劃制定和監(jiān)管。如2010年第151號(hào)文件提出，保障性住房、棚戶區(qū)改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房用地供應(yīng)總量的70%。2010年全國(guó)落實(shí)保障房用地2.51萬公頃，2011年落實(shí)4.36萬公頃，2012年計(jì)劃供應(yīng)4.76萬公頃*“全國(guó)保障性住房用地供應(yīng)成逐年增長(zhǎng)勢(shì)頭”，人民網(wǎng)：http://politics.people.com.cn/n/2012/0808/c243759-18698578.html。。

表1 中央—地方政府住房保障支出結(jié)構(gòu)(2010—2015年) 單位：億元

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部*歷年《中央地方公共財(cái)政支出》《政府性基金支出決算表》《全國(guó)土地出讓收支情況》，財(cái)政部網(wǎng)站：http://www.mof.gov.cn/index.htm。

圖2 東部四省保障房與商品房累計(jì)用地(2009—2012年)數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》(2010—2013年)

為照顧保障對(duì)象的收入水平，保障房用地一般以低價(jià)協(xié)議出讓或無償劃撥的方式供應(yīng)，這意味著地方政府面臨著保障房建設(shè)較高的機(jī)會(huì)成本：原本可以高價(jià)出讓給商品房開發(fā)商的土地轉(zhuǎn)用于保障房，地方政府能夠獲得的土地出讓金就減少了。除了經(jīng)適房、限價(jià)房還能回收部分土地出讓金外，建廉租房和公租房幾乎沒有出讓收入。此外，來自商品房市場(chǎng)的相關(guān)稅費(fèi)收入也將隨之下降。如此一比較，地方為保障房供地的積極性就大大減弱了。圖2是東部四省2009—2012年保障房與商品房累計(jì)用地的比較，容易看出，各省的保障房用地遠(yuǎn)小于商品房用地，尤其是廣東省，商品房用地是保障房的24倍。

為了規(guī)避保障房用地高昂的機(jī)會(huì)成本，地方政府采取了若干措施，主要有以下幾個(gè)方面。

(1)盡量少安排土地是一種常見的做法，但很容易被查出來，因而地方想出一種巧妙而不違規(guī)的做法，即調(diào)整不同類型保障房用地的比例。圖3顯示，更多的用地安排給了經(jīng)濟(jì)適用房，浙江省尤為明顯，經(jīng)適房用地是廉租房用地的25倍。對(duì)政府而言，這樣做不至于讓土地出讓金完全為0，而且當(dāng)經(jīng)適房建成后還能帶來一定的銷售收入。

(2)政府還會(huì)把保障房項(xiàng)目安排在土地價(jià)值相對(duì)較低的區(qū)位(一般是郊區(qū))，以減少對(duì)優(yōu)質(zhì)地段的占用[19]。這些地區(qū)的生活設(shè)施、公共服務(wù)、交通基礎(chǔ)設(shè)施均不完善，入住反而會(huì)增加生活成本。有的地方甚至把建設(shè)指標(biāo)分配到縣里。據(jù)媒體報(bào)道，由于保障房建設(shè)的目標(biāo)責(zé)任是以“省”為單位，一些省份都會(huì)將建設(shè)指標(biāo)分配在小城市和縣城，然而當(dāng)?shù)鼐用穸紦碛蟹慨a(chǎn)和宅基地，并不需要公租房和經(jīng)適房*“保障房建設(shè)任重道遠(yuǎn) 供需錯(cuò)位等問題依然存在”，2013年12月6日，新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com /house /nb/2013-12-06/c_118442566.htm。。

(3)利用自有土地建保障房。例如，由于在土地市場(chǎng)上拿到用于保障房建設(shè)用地的成本較大，并且區(qū)位、交通、公共服務(wù)配套等制約因素較多，北京市住建委為了保證公租房建設(shè)任務(wù)能夠順利完成，鼓勵(lì)集體和企業(yè)利用自有土地建設(shè)公租房。集體自建的例子包括，北京于2012年初在50 試點(diǎn)村集中建設(shè)的公租房，以及政府利用自有儲(chǔ)備用地建設(shè)的公租房；企業(yè)自主建設(shè)的公租房通常是工廠宿舍，這類公租房建成后會(huì)優(yōu)先分配給企業(yè)員工*“北京配建保障房受阻 土地財(cái)政饑渴如舊”，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，2012年6月7日，第023版。。

數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》(2010—2013年)

(4)利用農(nóng)村集體土地建保障房。2011年5月國(guó)土資源部曾印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)保障性安居工程用地管理有關(guān)問題的通知》，明確規(guī)定不得擅自開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)公租房，不過一些城市經(jīng)國(guó)土部批準(zhǔn)后可以進(jìn)行試點(diǎn)，給定的范圍是“商品住房?jī)r(jià)格較高、建設(shè)用地緊缺的個(gè)別直轄市”。在集體土地上試點(diǎn)建保障房，實(shí)際上是變相把集體入地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，增加保障房的土地供應(yīng)*“試點(diǎn)數(shù)年后放行：集體土地允建保障房可使用地增4成”，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，2012年1月10日，第008 版。。

相比于從土地財(cái)政收入中提取資金用于建

保障房的規(guī)定，為保障房供地的要求會(huì)遭到更大的抵制，因?yàn)樗苯記_擊了土地財(cái)政的根基。由于城市土地的稀缺性，政府可以通過對(duì)經(jīng)營(yíng)性土地的壟斷定價(jià)獲得高額土地收益。要求其提取土地收益建保障房，實(shí)際上是在用經(jīng)營(yíng)性用地的市場(chǎng)收益補(bǔ)貼保障房用地的虧損，由此可以實(shí)現(xiàn)一種平衡，這是具有可持續(xù)性的。而一旦要求大規(guī)模無償供給保障房用地，這種可持續(xù)性就被破壞了。所以，從政策可行性上考慮，同時(shí)要求地方“既出錢又出地”并不可取。

(二)研究命題

綜合上述討論，已有文獻(xiàn)把城市政府規(guī)避保障房供地的行為簡(jiǎn)單歸結(jié)為它們對(duì)機(jī)會(huì)成本的考量但并不反映故事的全貌。機(jī)會(huì)成本的觀點(diǎn)把地方政府描繪為一個(gè)逐利的理性人，他總是期望利用土地資源擴(kuò)充自己的財(cái)富。然而，地方政府不愿意擴(kuò)大保障房供地規(guī)模不僅僅是出于逐利動(dòng)機(jī)，實(shí)際上還出于對(duì)財(cái)政壓力的考量。土地相關(guān)收入已成為地方財(cái)政的第二大支柱，維持著眾多地方開支項(xiàng)目，保障房供地的擴(kuò)張意味著，許多依賴土地收益安排資金的建設(shè)項(xiàng)目和發(fā)展計(jì)劃受阻，這會(huì)對(duì)地方政府造成較大的壓力。所以，在分析城市政府規(guī)避保障房供地的行為時(shí)，應(yīng)該同時(shí)考慮兩種動(dòng)機(jī)，一個(gè)是被動(dòng)的財(cái)政壓力，另一個(gè)是主動(dòng)的逐利動(dòng)機(jī)。

把上述討論具體化為如下兩個(gè)核心命題：

命題一(關(guān)于財(cái)政壓力)：城市財(cái)政對(duì)土地出讓收入依賴程度越高，擴(kuò)大保障房供地所造成的財(cái)政壓力就越大，城市政府為保障房供地的積極性越弱。

命題二(關(guān)于逐利動(dòng)機(jī))：城市的土地價(jià)格越高，擴(kuò)大保障房供地所造成的機(jī)會(huì)成本就越大，城市政府為保障房供地的積極性越弱。

四、實(shí)證檢驗(yàn)

(一)模型設(shè)定及數(shù)據(jù)

為驗(yàn)證上述兩個(gè)命題，設(shè)定計(jì)量模型進(jìn)行檢驗(yàn)。模型的被解釋變量是城市政府的保障房供地積極性，使用保障性住房*保障性住房包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房三類。年度供地量占住宅供地總量的比重(PHLs)作為測(cè)量指標(biāo)。解釋變量有兩個(gè)，一是城市財(cái)政對(duì)土地出讓收入的依賴度(Dep)，由土地出讓收入除以全部可支配財(cái)政收入*即土地財(cái)政收入與一般公共財(cái)政預(yù)算收入之和。得到；二是綜合土地價(jià)格(LP)，代表保障房用地的機(jī)會(huì)成本。如果命題正確，那么Dep和LP對(duì)PHLs都應(yīng)該有顯著的負(fù)效應(yīng)。在討論解釋變量和被解釋變量之間的關(guān)系時(shí)，還要控制其他因素的影響，本文關(guān)注三個(gè)因素：城市人口規(guī)模、城市居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)和土地資源稟賦，前兩者屬于需求面因素，第三個(gè)屬于供給面因素。人口多的城市住房需求也相應(yīng)地高，所以應(yīng)該預(yù)期它對(duì)PHLs有正效應(yīng)。人口規(guī)模通常使用城市年末總?cè)丝诙攘浚@個(gè)指標(biāo)是一個(gè)存量，不能與按年度變動(dòng)的PHLs相對(duì)應(yīng)，所以改用人口環(huán)比增長(zhǎng)率(Popg)替代。城市居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)使用恩格爾系數(shù)*即食品支出占城市居民消費(fèi)性支出的比重。(Engel)度量，該系數(shù)越大說明消費(fèi)層次越低，城市住房困難戶越多，因而也就需要更多的保障房覆蓋他們，預(yù)期它有正效應(yīng)。土地資源稟賦此處定義為城市建成區(qū)面積占行政區(qū)劃面積的比重(BAs)，比重越高，說明城市的土地開發(fā)程度越高，可供新建保障房的土地越少*保障房建設(shè)用地大多是新增建設(shè)用地，這與城中村、危舊樓房、棚戶區(qū)改造的存量建設(shè)用地不同。，預(yù)期其有負(fù)效應(yīng)。上述變量的信息概要如表2所示。

表2 變量信息

本研究的觀測(cè)樣本為我國(guó)的105個(gè)城市，時(shí)間跨度為6年(2009—2014)，本文用個(gè)體固定效應(yīng)模型處理這種面板結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)。首先估計(jì)靜態(tài)面板模型，基本模型如式(1)，其中i代表城市，t代表時(shí)間，X是解釋變量向量，包括Dep和LP。為了不使LP的系數(shù)顯得過小，計(jì)算時(shí)使用LP的自然對(duì)數(shù)值，即lnLP。Z是控制變量向量，包括Popg、Engel和BAs。ui是非時(shí)變個(gè)體效應(yīng)，εit是擾動(dòng)項(xiàng)，它可以是球形結(jié)構(gòu)，也可以是非球形結(jié)構(gòu)

(1)

其次考察動(dòng)態(tài)面板模型，方程形如式(2)

ui+εit

(2a)

(2b)

最后，為了充分挖掘數(shù)據(jù)信息，我們還對(duì)樣本劃分不同時(shí)期及不同地區(qū)子樣本考察土地財(cái)政與保障房供地關(guān)系的時(shí)空差異。

(二)實(shí)證結(jié)果與討論

1. 靜態(tài)模型

首先觀察靜態(tài)模型的估計(jì)結(jié)果。表3顯示，無論是混合模型(第(1)列)，還是個(gè)體固定效應(yīng)模型(第(2)列)，變量Dep都對(duì)PHLs有特別顯著的負(fù)效應(yīng)，即土地出讓收入在城市政府全部財(cái)政收入中的占比越高，保障房建設(shè)用地供應(yīng)占比就越小。相反，綜合地價(jià)LP的系數(shù)符號(hào)只在OLS模型中具有理論預(yù)期的符號(hào)，但統(tǒng)計(jì)上不顯著。模型(1)(2)與(3)(4)的區(qū)別在于是否包含變量Engel。這個(gè)變量在2014年缺失全部105個(gè)觀測(cè)值，在2013年缺失13個(gè)觀測(cè)值，考慮到缺失值過多可能會(huì)造成估計(jì)偏誤，把剔除該變量后的估計(jì)結(jié)果也列入表中加以比較，當(dāng)然，這是以冒遺漏重要變量的風(fēng)險(xiǎn)為代價(jià)的。盡管如此，Dep和LP的系數(shù)估計(jì)并沒有太大的變化，這說明觀測(cè)值的缺失并沒有從本質(zhì)上改變估計(jì)結(jié)果。

表3 基本模型估計(jì)結(jié)果

注：***，**，*分別表示在0.01，0.05，0.1水平上統(tǒng)計(jì)顯著；Con.表示常數(shù)項(xiàng)；OLS表示普通最小二乘算法，F(xiàn)E within表示固定效應(yīng)模型的組內(nèi)估計(jì)算法，下同。

接下來對(duì)固定效應(yīng)模型進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，即把擾動(dòng)項(xiàng)的截面異方差和/或自相關(guān)問題考慮進(jìn)來再估計(jì)。同樣，表4中模型(1)—(3)與(4)—(6)的區(qū)別在于Engel的納入與否。表中前三列依次是在截面異方差、一階自相關(guān)、兩者兼而有之的情形下使用FGLS方法計(jì)算的結(jié)果，Dep無一例外地表現(xiàn)出0.01水平上的顯著負(fù)效應(yīng)。穩(wěn)健的估計(jì)結(jié)果支持了本文的核心命題之一：城市財(cái)政對(duì)土地出讓收入依賴性越強(qiáng)，政府對(duì)保障房供地的積極性就越低。另一個(gè)核心命題——土地價(jià)格越高，政府對(duì)保障房供地的積極性越低——并沒有得到充分的證據(jù)支持。在表3的FE模型中，LP呈現(xiàn)出正效應(yīng)，但不顯著，在表4的廣義回歸模型中，LP系數(shù)的負(fù)號(hào)在各模型間保持穩(wěn)定，但只在截面異方差情形下顯著。其中的原因可能在于，高地價(jià)實(shí)際上代表著一個(gè)城市具有較強(qiáng)的集聚經(jīng)濟(jì)，除了土地出讓收入，這類城市還有廣闊的財(cái)政收入渠道，未必需要通過壓縮保障房供地規(guī)模來增加收入。只有那些對(duì)土地出讓收入依賴性較高，同時(shí)外界對(duì)其土地有較大需求的城市*當(dāng)房?jī)r(jià)泡沫在全國(guó)范圍膨脹時(shí)，即使產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的城市，也會(huì)出現(xiàn)土地需求劇增的情況，如鄂爾多斯、神木、邯鄲、溫州等。，才會(huì)壓縮保障房供地規(guī)模來增收。結(jié)合Dep和LP的表現(xiàn)，可以得到一個(gè)推論：土地財(cái)政依賴度比土地價(jià)格更準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)到了城市政府的規(guī)避保障房供地的行為。

對(duì)于控制變量Popg和BAs，凡是統(tǒng)計(jì)上顯著的系數(shù)，其符號(hào)都符合理論預(yù)期。這支持了上述的觀點(diǎn)：大城市需要更多的保障房供地；而城市的開發(fā)程度越高，擴(kuò)大保障房供地的阻礙就越大。此外，表4中第(4)—(6)列的所有系數(shù)都具有理論預(yù)期的符號(hào)，但僅Dep的系數(shù)統(tǒng)計(jì)顯著。

2. 動(dòng)態(tài)模型

如果保障房建設(shè)任務(wù)總量是既定的，那么隨著任務(wù)臨近完成，土地供應(yīng)量應(yīng)該逐年減少；如果任務(wù)總量每年都在增加，那么供地量就會(huì)呈上升趨勢(shì)。為考察供地行為隨時(shí)間的變化趨勢(shì)，以及解釋變量的作用是否存在滯后效應(yīng)，使用Arellano和 Bover及Blundell和Bond的兩階段系統(tǒng)GMM方法[20-21]估計(jì)動(dòng)態(tài)面板模型。結(jié)果如表5所示，上一期供地比例PHLs-1對(duì)當(dāng)期比例PHLs有顯著的正效應(yīng)，即上年保障房供地比例高的城市，在當(dāng)年會(huì)有更高的比例。地方保障房供地動(dòng)機(jī)弱，但比例卻一年比一年提高，其中的原因可能在于中央高度重視保障房建設(shè)，強(qiáng)化了審計(jì)監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，迫使地方不得不提高供地規(guī)模。沒有證據(jù)支持滯后因變量顯著影響PHLs的觀點(diǎn)，Dep只在當(dāng)期表現(xiàn)出非常顯著的負(fù)效應(yīng)，這是由于賣地是即時(shí)交易，土地?zé)o法預(yù)售，政府只能夠通過縮減當(dāng)期保障房供地規(guī)模來擴(kuò)大土地出讓收入，而不能通過計(jì)劃降低下一期的規(guī)模來做到這一點(diǎn)。另外，當(dāng)期及前期的土地價(jià)格都不對(duì)保障房供地比例造成顯著影響，其中的原因在上一小節(jié)已有分析，這里不再贅述。

表4 穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果

注：hetero和AR(1)分別表示考慮了擾動(dòng)項(xiàng)存在截面異方差、一階自回歸結(jié)構(gòu)的可能性，both表示同時(shí)考慮兩種情況，下同。

3. 時(shí)空差異

由于研究樣本橫跨6期(2009—2014)，通過劃分不同時(shí)期子樣本，我們可以考察政府換屆對(duì)保障房建設(shè)的影響。2012年是前任政府執(zhí)政的最后一年，也是新舊領(lǐng)導(dǎo)班子交接之際，因而以此為界，把樣本分為Ⅰ期(2009—2011)和Ⅱ期(2012—2014)兩個(gè)子樣本。估計(jì)結(jié)果由固定效應(yīng)模型的組內(nèi)估計(jì)算法得到。表6清晰地顯示了兩個(gè)時(shí)期的差異，Dep對(duì)PHLs的負(fù)效應(yīng)僅在Ⅰ期中顯著，這說明隨著政府換屆，土地財(cái)政依賴度與保障房供地之間的關(guān)系弱化了。2007年保障房建設(shè)議程重啟，然而直到國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后的2009年才被中央重視并大力推動(dòng)，從這一年到2012年政府換屆是保障房建設(shè)的大推進(jìn)時(shí)期，保障房供地要求隨之急劇提高，這沖擊了原有的土地財(cái)政模式，因而地方規(guī)避沖擊的反應(yīng)會(huì)很明顯。到了新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子上臺(tái)，保障房建設(shè)重點(diǎn)由新建實(shí)物住宅轉(zhuǎn)向棚戶區(qū)改造，并且公租房與廉租房管理并軌、經(jīng)適房建造規(guī)模趨于縮減。如此一來，專項(xiàng)供地要求下降，保障房建設(shè)對(duì)土地財(cái)政的沖擊趨于緩和，城市政府也就沒有必要大幅壓縮保障房建設(shè)用地了。

表5 動(dòng)態(tài)面板模型估計(jì)結(jié)果

最后，為考察政府行為模式的地區(qū)差異，把樣本城市分為東部城市和中西部城市，如果城市位于北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南等11個(gè)省(市)，就將其歸為東部城市，否則歸為中西部城市。在估計(jì)系數(shù)時(shí)，使用FGLS算法對(duì)各類廣義回歸模型進(jìn)行估計(jì)。從表7看出，無論東部還是中西部城市，土地財(cái)政依賴度都會(huì)對(duì)保障房供地產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)，由此可見，因土地財(cái)政而規(guī)避保障房建設(shè)的行為具有普遍性，但在程度上，中西部城市要比東部城市更明顯，因?yàn)樵诟髂Ｐ椭校罢逥ep系數(shù)的絕對(duì)值要大于后者，而且第(1)—(4)列顯示，中西部城市的顯著性要高于東部城市。這說明，在中西部，如果地方財(cái)政高度依賴于土地出讓收入，城市政府會(huì)更抗拒保障房供地。在分析靜態(tài)模型結(jié)果時(shí)我們提到，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱但土地市場(chǎng)需求旺盛的城市會(huì)更不情愿擴(kuò)大保障房建設(shè)規(guī)模，此處的分區(qū)域樣本結(jié)果正與之吻合，因?yàn)橹形鞑砍鞘械慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平及結(jié)構(gòu)正符合這種特征。

表6 分時(shí)期樣本估計(jì)結(jié)果

表7 分區(qū)域樣本估計(jì)結(jié)果

五、結(jié)論與政策建議

(一)結(jié)論

本研究利用全國(guó)105個(gè)城市的數(shù)據(jù)對(duì)保障房建設(shè)與土地財(cái)政的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)。研究結(jié)果表明，在控制了人口規(guī)模、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、土地資源稟賦等因素的影響之后，如果一個(gè)城市的財(cái)政收入高度依賴于土地出讓收入，那么城市政府建設(shè)保障房的積極性就會(huì)弱化。這是因?yàn)榇笠?guī)模的保障房土地供應(yīng)無法給地方政府帶來豐厚的收益，相反，它會(huì)擠占可以交易的工商住用地，削減地方財(cái)政可以獲得的土地收出讓入。這種效應(yīng)在2009—2011年間，以及中西部地區(qū)更為明顯。

研究發(fā)現(xiàn)，土地價(jià)格的變化并沒有很好地預(yù)測(cè)城市政府的保障房供地行為。對(duì)此的解釋是，土地價(jià)格高漲無疑意味著不賣錢的保障房用地的機(jī)會(huì)成本增大，經(jīng)濟(jì)理性的城市政府會(huì)或明或暗地減少保障房供地規(guī)模，但另一方面，高地價(jià)可能是由于城市的集聚經(jīng)濟(jì)吸引了大量資本和勞動(dòng)力所致，這類城市的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚、結(jié)構(gòu)完整，它們有廣闊的財(cái)政收入渠道，不必然倚重土地出讓收入。因此，地價(jià)無法單獨(dú)解釋政府的保障房供地行為。

值得注意的是，保障房建設(shè)的需求因素——城市居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)，在統(tǒng)計(jì)上幾乎沒有穩(wěn)定而顯著的正效應(yīng)，這反映出保障房建設(shè)是否滿足該城市住房困難戶的居住需求并不是政府在建設(shè)過程中考慮的重點(diǎn)，保障房建設(shè)最大的宗旨或許已被拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、創(chuàng)造政績(jī)、應(yīng)付上級(jí)檢查等動(dòng)機(jī)所取代。

(二)政策建議

既然保障房建設(shè)成效受到土地財(cái)政因素的羈絆，而土地財(cái)政問題又源于現(xiàn)行分稅制造成的地方財(cái)政能力和支出責(zé)任不匹配，那么一個(gè)根本性的解決辦法就是改革現(xiàn)行財(cái)稅體制。然而，這樣的改革牽扯的利益面太廣，短期還不能期望有徹底的改觀，所以，切合實(shí)際的辦法應(yīng)該是盡量淡化對(duì)保障房建設(shè)供地規(guī)模的要求，更多地采取其他措施推進(jìn)保障房建設(shè)，具體建議如下。

首先，住房保障體系應(yīng)以貨幣補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租為輔。目前政府過于強(qiáng)調(diào)保障房實(shí)物的新建數(shù)量，這對(duì)于填補(bǔ)保障房的折舊部分固然有益，但新建保障房要耗費(fèi)巨額的土地和資金，地方政府建設(shè)動(dòng)力明顯不足。所以在保證一定量實(shí)物建設(shè)的同時(shí)，更應(yīng)側(cè)重貨幣化的保障形式，即根據(jù)住房的市場(chǎng)價(jià)格行情和保障對(duì)象的收入情況，按照一定比例給予貨幣補(bǔ)貼，讓保障對(duì)象在市場(chǎng)上自由選擇居住標(biāo)準(zhǔn)和位置，從而規(guī)避保障房占地對(duì)土地財(cái)政的沖擊，降低建設(shè)阻力。

其次，明確保障對(duì)象和范圍，削減不必要的實(shí)物建設(shè)。當(dāng)前保障房類型過多、保障對(duì)象泛化導(dǎo)致建設(shè)規(guī)模大大超出地方財(cái)政能力所及。保障房實(shí)物建設(shè)應(yīng)主要解決對(duì)雙困戶*指同時(shí)符合當(dāng)?shù)氐褪杖霕?biāo)準(zhǔn)和住房困難標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)家庭。的居住問題，因?yàn)榧词菇o這個(gè)群體貨幣補(bǔ)貼，也不一定能在市場(chǎng)上租到房子。至于農(nóng)村移民、新就業(yè)群體、工薪階層的住房問題應(yīng)該交由受到良好監(jiān)管的住房市場(chǎng)來解決，而不是把他們也納入到保障房體系中來。一旦縮小了保障對(duì)象和范圍，供地和支出負(fù)擔(dān)就會(huì)大大減輕，保障房建設(shè)工作自然順暢得多。

最后，轉(zhuǎn)變保障房建設(shè)任務(wù)的考核指標(biāo)。中央的考核指標(biāo)不應(yīng)該是建了多少套、投入了多少資金、供了多少地，而應(yīng)該是考核解決了多少保障對(duì)象的居住問題。這樣，地方就可以更靈活地解決保障對(duì)象的居住問題，而不必拘泥于保障房建設(shè)項(xiàng)目的數(shù)量。

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責(zé)任編輯 廖筠

The Dilemma of Public Housing Project and Land Finance Pressure ——An Empirical Study Based on City Level Data

TAN Rui1, HUANG Liang-xiong2, HAN Yong-hui2

(1. IPP, SCUT, Guangzhou 510640, China; 2. GIIS, Guangdong University of Foreign Studies, Guangzhou 510420, China)

This paper investigates the obstacles encountered by public housing project from the perspective of land fiscal regime. We argue that the land is the critical ingredient of the conflict between land fiscal regime and public housing project. Free land supply for public housing project on one hand reduced the land-leasing fee a city government can acquire; on the other hand, it puts fiscal pressure on the a city’s development. Therefore, city government refuses to do this thing in many ways. Employing city level data, we designed econometric models to test the above point of view. Empirical results show us that fiscal pressure is better than the motive of chasing fiscal revenue on predicting the behavior of avoiding free land supply for public housing project. Distinct to the suggestions about reforming the tax sharing regime thoroughly, we think of that a possibly feasible way to reduce the negative effect of land fiscal regime on public housing project is not emphasizing the requirement of large scale free land supply, but other measures, such as special subsidies for poor man and delivering housing through market.

public housing; land finance; city government; housing policy

2016-07-11

國(guó)家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目(71403062)；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(71603060)。

譚銳，男，華南理工大學(xué)公共政策研究院助理研究員，主要從事城市經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與住房政策研究；黃亮雄，男，廣東外語外貿(mào)大學(xué)廣東國(guó)際戰(zhàn)略研究院副教授，主要從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和宏觀經(jīng)濟(jì)研究；韓永輝，男，廣東外語外貿(mào)大學(xué)廣東國(guó)際戰(zhàn)略研究院講師，主要從事房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)政策研究。

F293.35

A

1005-1007(2016)12-0061-12