周鏢?李曼曼

【摘 要】 本文以貴州省旅游業(yè)為例，分析PPP模式運(yùn)用于貴州旅游業(yè)的優(yōu)點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上探索PPP模式下貴州旅游業(yè)機(jī)制設(shè)計(jì)和關(guān)鍵問(wèn)題：做好配套設(shè)施建設(shè);建立PPP旅游業(yè)項(xiàng)目庫(kù);健全項(xiàng)目監(jiān)管制度，注重生態(tài)環(huán)境保護(hù);給予政策優(yōu)惠;注意將旅游業(yè)和扶貧結(jié)合起來(lái)。

【關(guān)鍵詞】 PPP模式;貴州;旅游業(yè);機(jī)制設(shè)計(jì)

一、引言

貴州是我國(guó)旅游地類型豐富、全國(guó)旅游資源富集的省份之一，擁有豐富的自然資源、聞名的歷史遺跡、濃郁的民族特色、深厚的國(guó)酒文化、適宜的氣候條件。但由于貴州省在旅游業(yè)的財(cái)政投入不足，造成貴州旅游資源與旅游地位的不匹配，它是旅游資源大省，卻不是旅游業(yè)大省。

PPP模式，即“政府和社會(huì)資本合作”模式，指的是政府和社會(huì)資本通過(guò)簽訂合同，通過(guò)成立特殊項(xiàng)目載體（Special Purpose Vehicle，簡(jiǎn)稱SPV）進(jìn)行合作，共同提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。具體來(lái)看，PPP模式是各種政府與社會(huì)資本合作模式的總稱，包括BOT、BOO、PFI等等。

PPP模式主要應(yīng)用于大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但也可以應(yīng)用于旅游業(yè)。本文以貴州省旅游業(yè)為例，分析PPP模式運(yùn)用于旅游業(yè)的優(yōu)點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上研究PPP模式下的貴州旅游業(yè)機(jī)制設(shè)計(jì)和關(guān)鍵問(wèn)題。

二、PPP模式運(yùn)用于旅游業(yè)的優(yōu)點(diǎn)

旅游業(yè)發(fā)展水平的高低是由一系列的行業(yè)協(xié)同完成的，需要廣告的推廣、道路交通的建設(shè)、景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、餐飲住宿的配套、旅游業(yè)人才的培養(yǎng)、客運(yùn)線路的設(shè)計(jì)、旅游行業(yè)的監(jiān)管等等，需要投入大量的資金。同時(shí)旅游業(yè)的發(fā)展，對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，城市市容改善都是有促進(jìn)作用的。將PPP模式引入旅游業(yè)，對(duì)于政府、社會(huì)資本、社區(qū)居民都是有好處的，可以達(dá)到三方共贏的效果。

1、有助于籌集旅游業(yè)的發(fā)展資金

根據(jù)《貴州生態(tài)文化旅游創(chuàng)新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年）》顯示，到 2020年，貴州省旅游接待總?cè)藬?shù)力爭(zhēng)達(dá)到4.5億人次，旅游業(yè)總收入達(dá)到6800億元，旅游業(yè)增加值達(dá)到2300億元左右，占全省GDP比重12%左右。根據(jù)上述經(jīng)濟(jì)目標(biāo)制定旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游相關(guān)固定資產(chǎn)投資計(jì)劃，到2020年，年均旅游固定資產(chǎn)投資約1500億元，2016-2020 年累計(jì)投資約7500億元。

而從貴州省的財(cái)政投入來(lái)看，省人民政府將貴州發(fā)展專項(xiàng)資金在2010年1億元的基礎(chǔ)上，每年新增2000萬(wàn)元，到2015年達(dá)到了2億元，主要用于旅游宣傳促銷、基礎(chǔ)接待設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目貸款貼息和補(bǔ)助等促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的經(jīng)常性支出。對(duì)于如此龐大的旅游固定資產(chǎn)投資，如果不借助外力，僅靠各級(jí)政府財(cái)政來(lái)支付，毫無(wú)疑問(wèn)是力不從心的，也就不能達(dá)到旅游業(yè)的發(fā)展目標(biāo)。

PPP模式可以通過(guò)吸引社會(huì)資本介入來(lái)籌集建設(shè)所需資金，彌補(bǔ)旅游業(yè)建設(shè)的巨大資金缺口，減輕政府的財(cái)政支出壓力，在較短期限內(nèi)完成單憑政府無(wú)法完成的項(xiàng)目建設(shè)。

2、有助于規(guī)范社會(huì)資本參與程序

社會(huì)資本在旅游業(yè)中的參與度要高于其他行業(yè)的，因?yàn)椴糠致糜螛I(yè)可以由私人主導(dǎo)，比如城市的各類商業(yè)游樂(lè)場(chǎng)等，政府主導(dǎo)各種自然景觀和人文景觀的開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。所以說(shuō)社會(huì)資本參與旅游業(yè)的運(yùn)營(yíng)有其歷史傳統(tǒng)，同時(shí)在政府主導(dǎo)的領(lǐng)域，社會(huì)資本通過(guò)其他方式參與的也很多。《2015年全國(guó)旅游業(yè)投資報(bào)告》顯示，2015年中國(guó)旅游業(yè)完成投資10072億元，同比增長(zhǎng)42%，其中，民營(yíng)企業(yè)投資旅游業(yè)占全部投資的57.4%。貴州省實(shí)施的“100個(gè)旅游景區(qū)建設(shè)工程”，截止2015年年末，累計(jì)簽約建設(shè)項(xiàng)目477個(gè)，簽約金額2063.09億元，其中一半以上都是社會(huì)資本。

在旅游業(yè)引入PPP模式，可以將以前的合作方式進(jìn)行規(guī)范化設(shè)計(jì)，使政府和社會(huì)資本能以“平等的民事主體”進(jìn)行平等的合作，確定雙方的責(zé)任和義務(wù)，保障社會(huì)資本和社區(qū)居民的各自利益。同時(shí)政府在PPP模式下，加強(qiáng)對(duì)景區(qū)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，防止社會(huì)資本對(duì)旅游資源的破壞性開(kāi)發(fā)。

3、有助于調(diào)動(dòng)農(nóng)民的自有資源

貴州省地處云貴高原，屬于典型的山地省份，交通不便，發(fā)展農(nóng)業(yè)的先天條件不足，生態(tài)脆弱，發(fā)展工業(yè)易造成環(huán)境污染，所以人均國(guó)民生產(chǎn)總值僅為全國(guó)平均水平的54.7%，88個(gè)縣級(jí)行政單位就包括50個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，貧困人口占全國(guó)的9%。

農(nóng)民迫切希望能改變落后的現(xiàn)狀，改善道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施，通過(guò)本地的自有資源實(shí)現(xiàn)增收。農(nóng)民擁有的土地，森林和當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情都是可以利用的社會(huì)資本。PPP模式則可以將這些農(nóng)民的資源拿來(lái)作為社會(huì)資本的一部分入股，加上政府的投資，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。目前貴州開(kāi)展鄉(xiāng)村旅游的村寨已超過(guò)1600個(gè)，并取得了一定的效果，但是主要是政府的扶持，缺少第三方社會(huì)資本的介入，在鄉(xiāng)村旅游轉(zhuǎn)型升級(jí)方面還需要大量的資金，采用PPP模式，可以提高農(nóng)民自有資源的產(chǎn)出效率，增加農(nóng)民收入。

三、PPP模式應(yīng)用于旅游業(yè)的機(jī)制設(shè)計(jì)

圖1 PPP模式應(yīng)用于旅游業(yè)的機(jī)制設(shè)計(jì)

PPP模式在機(jī)制設(shè)計(jì)上，可以讓政府先確定旅游主題，再確定優(yōu)質(zhì)的景點(diǎn)項(xiàng)目，整體對(duì)外進(jìn)行招標(biāo)，政府和中標(biāo)的社會(huì)資本成立旅游業(yè)投資公司（SPV），確定雙方的參股比例和參股的資本形式，并分擔(dān)相關(guān)的責(zé)任。比如2015年，明石投資管理公司與銅仁梵凈山旅游開(kāi)發(fā)投資有限公司等共同發(fā)起設(shè)立的“武陵山片區(qū)旅游業(yè)投資基金”擬總募集規(guī)模達(dá)到300億元。投資公司將項(xiàng)目進(jìn)行二次拆分，根據(jù)融資的方式不同，分為各個(gè)不同的子項(xiàng)目，比如說(shuō)農(nóng)民參股的項(xiàng)目，外包給他人的項(xiàng)目，外包給他人建成后收回自營(yíng)的項(xiàng)目等等。

對(duì)于收費(fèi)景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以采用BT（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓）模式，由投資公司對(duì)外進(jìn)行招標(biāo)，由中標(biāo)公司進(jìn)行建設(shè)，建設(shè)完工驗(yàn)收合格后，由旅游業(yè)投資基金自營(yíng)。

對(duì)于像鄉(xiāng)村旅游的項(xiàng)目，當(dāng)?shù)卮迕裣刃谐闪⒋迕窠?jīng)濟(jì)合作社，投資公司和合作社簽訂合作協(xié)議，將村民的土地，房屋進(jìn)行入股，分期給土地所有者一定的股利，同時(shí)農(nóng)民采用自主經(jīng)營(yíng)等形式參與旅游業(yè)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，開(kāi)種植園、農(nóng)家樂(lè)、生產(chǎn)當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品、經(jīng)營(yíng)商鋪等創(chuàng)業(yè)致富路。

對(duì)于污水處理廠和垃圾處理廠的建設(shè)等，可以采用BOT模式。由投資公司和第三方社會(huì)資本進(jìn)行合作，簽訂合作協(xié)議，第三方負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，待合同期滿，移交給政府部門。

四、PPP模式應(yīng)用于旅游產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵問(wèn)題

1、做好配套設(shè)施建設(shè)

政府要做好相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)，比如景點(diǎn)周邊的道路建設(shè)，路標(biāo)的設(shè)置，在客運(yùn)站開(kāi)通相關(guān)的旅游線路，加強(qiáng)和其他的旅游景點(diǎn)聯(lián)系。比如安順的龍宮景區(qū)和黃果樹(shù)景區(qū)，雙方之間不通客車，游客一般只游玩其中一個(gè)景區(qū)，而難以再游玩另一個(gè)景區(qū)，由于黃果樹(shù)景區(qū)知名度很高，可以通過(guò)黃果樹(shù)景區(qū)帶動(dòng)龍宮景區(qū)發(fā)展。

2、建立PPP旅游業(yè)項(xiàng)目庫(kù)

建立PPP旅游業(yè)項(xiàng)目庫(kù)，起到示范效果。這包括前期的規(guī)劃，合同范本，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等等。目前由于國(guó)家在大力推廣PPP模式，有些地方已經(jīng)開(kāi)始將PPP模式運(yùn)用旅游業(yè)，要挑選一批示范性的項(xiàng)目，對(duì)于PPP模式在以后運(yùn)行的過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)要做好記錄，為以后的PPP模式運(yùn)用提供良好的借鑒。

3、健全項(xiàng)目監(jiān)管制度，注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)

旅游業(yè)可以促進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是在PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中一定要加強(qiáng)監(jiān)管，一是旅游業(yè)對(duì)環(huán)境還是會(huì)造成一定的破壞，比如生活污水的排放，植被的破壞等;二是景區(qū)的過(guò)度商業(yè)化，各種亂收費(fèi)喪失了景區(qū)原有的特色，使旅游體驗(yàn)度下降。對(duì)于這些現(xiàn)象政府要加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行綜合考核評(píng)價(jià)，通過(guò)游客投訴制度確定社會(huì)資本的準(zhǔn)入和準(zhǔn)出。

4、給予政策優(yōu)惠

由于旅游業(yè)，尤其是以前由政府主導(dǎo)的旅游業(yè)，不僅具有盈利性，還具有一定的公益性，社會(huì)資本的投資時(shí)間長(zhǎng)，前期投入大，風(fēng)險(xiǎn)大，但是利潤(rùn)率卻有一定的限制，對(duì)引入的社會(huì)資本給予政策優(yōu)惠。優(yōu)惠政策包括貸款、土地利用、價(jià)格政策的優(yōu)惠以及生態(tài)建設(shè)的資金補(bǔ)貼等多方面，從而提高企業(yè)投資的積極性。同時(shí)旅游業(yè)的發(fā)展要惠及地方居民，可以在發(fā)展旅游業(yè)中，增加地方居民的就業(yè)，對(duì)于安排當(dāng)?shù)剞r(nóng)民或下崗工人就業(yè)的可以給予稅收優(yōu)惠。

5、注意將旅游業(yè)和扶貧結(jié)合起來(lái)

旅游業(yè)的種類各種各樣，比如城市旅游、鄉(xiāng)村旅游，PPP模式在旅游業(yè)的應(yīng)用中，要以政府財(cái)政投入為杠桿，引導(dǎo)社會(huì)資本向自然資源豐富，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)傾斜，投資鄉(xiāng)村旅游的道路建設(shè)、廁所革命和特色產(chǎn)業(yè)，將旅游和扶貧結(jié)合起來(lái)，為當(dāng)?shù)貏?chuàng)收，將鄉(xiāng)村旅游作為貴州精準(zhǔn)扶貧的有效途徑之一。

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【作者簡(jiǎn)介】

周 鏢（1988-）男，安徽合肥人，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生，研究方向：財(cái)政理論與政策.

李曼曼（1992-）女，江蘇徐州人，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生，研究方向：區(qū)域消費(fèi)經(jīng)濟(jì)研究.