李雪松，吳 萍，曹婉吟

(1.武漢大學經(jīng)濟與管理學院，湖北 武漢 430072； 2.武漢大學水研究院，湖北 武漢 430072)

?

我國流域生態(tài)補償標準的實踐、問題及對策

李雪松1,2，吳 萍1，曹婉吟1

(1.武漢大學經(jīng)濟與管理學院，湖北 武漢 430072； 2.武漢大學水研究院，湖北 武漢 430072)

分析13個省份的流域生態(tài)補償政策，結(jié)合已有流域補償標準核算方法，探討補償標準的具體條款。研究發(fā)現(xiàn)：流域生態(tài)補償標準具有滯后性，較多地單向集中于上游向下游的污染損害補償，補償標準相對單一。提出應實現(xiàn)補償標準動態(tài)化，實施互動雙向機制，構(gòu)建科學合理的核算方法，推進流域生態(tài)補償標準的統(tǒng)一等建議。

流域生態(tài)補償；補償標準；核算方法

1 流域生態(tài)補償標準內(nèi)涵

1.1 流域生態(tài)補償標準的內(nèi)涵界定

從一般意義上來說，生態(tài)補償既包括對保護生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所獲得的效益的獎勵或破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的補償，也包括對造成環(huán)境污染者的收費[1]。流域生態(tài)補償是指流域上游地區(qū)因排污超過流域凈化能力而致下游環(huán)境污染的損害賠償，以及上游犧牲其區(qū)域自我發(fā)展機會選擇采取水土防護等環(huán)保措施而致下游不受污染的成本損失。因此，流域生態(tài)補償標準就是衡量受償主體損失與支付主體獲益的基本度量。

1.2 流域生態(tài)補償標準的研究進展

現(xiàn)有的研究大都以價值理論、外部性理論和公共產(chǎn)品理論作為流域生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)[2]，從宏觀和微觀2個角度論述生態(tài)補償標準問題。

宏觀政策方面，現(xiàn)有文獻大多剖析地方生態(tài)補償標準的方法、現(xiàn)狀及評價，而對于生態(tài)補償標準的政策條文分析研究較少。禹雪中等[3]于2011年歸納了已有10個省份的補償核算方法，從污染賠償標準和保護補償標準予以分類，并簡要分析其發(fā)展趨勢。程濱等[4]將我國部分省份的流域生態(tài)補償標準政策實踐歸納為3種模式，分類評析其差異。龍海燕等[5]分析流域生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ǖ奶攸c和問題，進而提出改善建議。

微觀實證方面，主要以核算方法為切入點，運用生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值法、機會成本估算法、水資源價格法、支付意愿法進行生態(tài)價值核算，其常用測算模型以及優(yōu)缺點見表1。①生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值法是對生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化后的經(jīng)濟價值予以評估。如Costanza等[6]將生態(tài)系統(tǒng)服務分為17類，謝高地等[7]制定了中國陸地生態(tài)系統(tǒng)單位面積服務價值表。②成本估算法包括直接成本法和間接成本法，間接成本法即以機會成本法衡量受損者的經(jīng)濟損失，是國內(nèi)外較為認同的方法。如熊鷹等[8]具體研究洞庭湖區(qū)濕地退田還湖后的農(nóng)民收益、游樂科教價值和生物多樣性的存在價值、凈化、降污、調(diào)節(jié)氣候的價值等。陳江龍等[9]從發(fā)展權(quán)的角度，比擬土地評估中的市場價值法計算太湖生態(tài)保護給蘇州等地的財政收入和人均收入的影響。段靖等[10]則從財政收入、區(qū)分產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異等角度予以修正。③水資源市場價值法，將流域生態(tài)系統(tǒng)服務功能擬定為一個商品，而流域生態(tài)服務提供者與受益者構(gòu)成買賣雙方，以公正的市場競爭實現(xiàn)供求均衡。張樂勤[11]以安徽秋浦河為例利用水資源的市場價格研究小流域生態(tài)補償標準。④支付意愿法又稱條件價值法，即“生態(tài) / 環(huán)境服務付費”(PES)，如Moran等[12]對蘇格蘭地區(qū)居民的生態(tài)補償意愿進行調(diào)查，并采用AHP(層次分析法)和CE(選擇實驗)方法進行測算。此外，耿涌等[13]引入水足跡分析法，結(jié)合流域生態(tài)服務和功能與經(jīng)濟投入構(gòu)建測算模型。如胡玉盼等[14]將水源地保護和跨界斷面水質(zhì)水量生態(tài)補償2種方法結(jié)合起來核算補償額。

表1 4種主要的流域補償標準核算方法比較

表2 各省發(fā)布和實施的流域生態(tài)補償標準的基本信息

我國于2008年修訂的《水污染防治法》第7條規(guī)定：“國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制?！比欢?，對于流域生態(tài)補償?shù)闹黧w、標準、支付方法、監(jiān)督、法律責任等尚未出臺相關(guān)條例，而地方響應中央出臺的政策則良莠不齊。部分學者從流域生態(tài)補償標準核算方法視角對現(xiàn)有政策予以梳理和評價，而立足于地方政策標準條文分析不夠深入。鑒于《生態(tài)補償條例》尚處于草稿階段，筆者認為此空白處值得進一步論證。因此，筆者梳理已有13個省的流域生態(tài)補償政策，緊密結(jié)合已有的流域補償標準核算方法研究成果，重點探討補償標準的具體條款，針對地方政策散亂的現(xiàn)狀，提出統(tǒng)一跨省際流域生態(tài)補償標準的構(gòu)想。

2 我國流域生態(tài)補償標準的實踐

2.1 省級流域生態(tài)補償標準的梳理

自2007年以來，我國流域生態(tài)補償政策已相繼在13個省份出臺并實施(表2)，其主要針對本省重要河流或湖泊的污染損害補償標準予以規(guī)定，鑒于地方資源稟賦及經(jīng)濟發(fā)展差異性，各地標準不盡相同，現(xiàn)對其政策規(guī)制現(xiàn)狀予以簡單梳理。

2.2 省級流域生態(tài)補償標準的實施效果

各省積極制定并實施流域生態(tài)補償政策，促使當?shù)禺a(chǎn)業(yè)綠色化升級調(diào)整，激勵了改善流域生態(tài)環(huán)境的積極性。如湖南省2014年度湘江流域水質(zhì)水量生態(tài)補償獎罰資金總額達6 497萬元，其中處罰扣繳資金3 500萬元，獎勵資金2 997萬元[18]。湘江流域生態(tài)補償有獎有罰，一方面，上游會搬出高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)，引入清潔環(huán)保產(chǎn)業(yè)；另一方面，下游為其污染流域環(huán)境的行為支付相應的賠償。但是，流域生態(tài)補償標準的差異性也使不同省份的落實效果有所不同。梳理13個省份的流域生態(tài)補償標準，可將其從核算因素予以區(qū)分，一類是綜合考慮生態(tài)保護價值的，如山東、福建、海南、江西等省，其他省份則僅僅考慮水質(zhì)水量，前者的計算方法雖比后者復雜，但就實施效果而言，前者優(yōu)于后者。目前福建省12條河流135個省控常規(guī)水質(zhì)監(jiān)測斷面整體水質(zhì)為優(yōu)，水域功能達標率為98.5%，位居全國首位[19]。所以，流域生態(tài)補償標準的落實有利于保護流域環(huán)境，而科學的流域生態(tài)補償標準的制定將極大地影響著流域生態(tài)保護的執(zhí)行效果。

3 我國流域生態(tài)補償標準實施的問題

3.1 流域生態(tài)補償標準具有滯后性

我國地方流域生態(tài)補償政策實施時間多集中于2006—2010年，僅有貴州、湖南、福建、江西4個省的政策于2010年后實施，而河北省2012年實施的《進一步加強跨界斷面水質(zhì)目標責任考核》則是對已有的生態(tài)補償政策的修訂和完善，江蘇省《太湖流域管理條例》也是在江蘇省對太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補償試點的基礎(chǔ)上予以政策規(guī)制。2006—2010年是我國“十一五”規(guī)劃的起止時間，期間將許多流域水污染防治規(guī)劃目標與地方政績考核掛鉤。地方政策緊隨國家要求予以貫徹實施，有利于促進流域水環(huán)境的綜合管制，但同時政策的不延續(xù)性將不利于開展流域生態(tài)補償?shù)目沙掷m(xù)性工作。流域生態(tài)補償標準的動態(tài)性調(diào)整因地方政府領(lǐng)導缺乏相應的政策激勵機制而予以懈怠，標準的滯后將難以應對現(xiàn)有的流域補償實踐。

3.2 單向集中于上游向下游的污染損害補償

現(xiàn)有政策規(guī)定了各地流域生態(tài)補償實踐的目標及原則，而對于標準的規(guī)定則粗略不同，范式不一。一方面，支付補償金的起因，條文規(guī)定多囿于水污染、污染減排不達標、污染造成水質(zhì)達不到控制目標等方面，即大部分省份(如陜西省)界定流域生態(tài)補償僅限于一種賠償責任。另一方面，支付補償金的對象，我國流域生態(tài)補償主要考核斷面水質(zhì)情況，而補償金的支付主要也是上游單向支付下游，僅僅規(guī)定上游因水污染而對下游的治污損失予以賠償。如《浙江省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)監(jiān)測和保護辦法》第二十條規(guī)定:“因河流上游地區(qū)污染造成下游地區(qū)水質(zhì)達不到控制目標且造成嚴重后果的，或者因上游地區(qū)水污染事故造成下游地區(qū)損失的，由上游地區(qū)負有責任的人民政府和有關(guān)責任單位依法承擔賠償或者補償責任?！眱H有《太湖流域管理條例》《湖南省湘江保護條例》中規(guī)定下游對上游達標行為予以補償規(guī)定。所以，我國現(xiàn)有地方流域生態(tài)補償標準主要是一種上游對下游治污不達標的賠償責任。而未超標污染的行為則往往不會予以補償，即使上游犧牲自己的發(fā)展機會也未能享有國家政策補償，這種單向性規(guī)定與本文界定的流域生態(tài)補償背道而馳。

3.3 流域生態(tài)補償標準單一化

我國流域生態(tài)補償標準的制定以可操作性為原則，比較主觀化。補償核算方法多局限于治污成本與損失。其計算方法主要有：①根據(jù)斷面水質(zhì)監(jiān)測實際值與目標值的差額乘以水質(zhì)水量修正系數(shù)?！督K省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法(試行)》第4條規(guī)定：“單因子補償資金=(斷面水質(zhì)指標值-斷面水質(zhì)目標值)×月斷面水量×補償標準。”②以所監(jiān)測的數(shù)值與標準值比較進而累積扣繳補償金?！哆|寧省跨行政區(qū)域河流出市斷面水質(zhì)目標考核暫行辦法》第9條規(guī)定：“遼河干流(包括遼河、渾河、太子河、大遼河)超標0.5倍及以下，扣繳50萬元，每遞增超標0.5倍以內(nèi)(含0.5倍)，加罰50萬元?！雹壑苯右?guī)定扣繳的資金額度。如山西省《實行地表水跨界斷面水質(zhì)考核生態(tài)補償機制》第4條第3款規(guī)定：“對流域內(nèi)進入城市污水管網(wǎng)實施‘深度處理工程’的，按每年度繳納污水處理費的50%補償；對實施‘再提高工程’的，按‘再提高工程’所削減污染物處理成本的50%給予補償。”綜上所述，盡管計算生態(tài)補償金的方法多樣化，但是其補償額度則以治污成本與損失來度量，而充分考慮到生態(tài)建設(shè)成本或價值貢獻度的則鮮見于少數(shù)省份。如福建省《實施江河下游地區(qū)對上游地區(qū)森林生態(tài)效益補償》中規(guī)定綜合考慮生態(tài)區(qū)位對流域的貢獻承擔補償金。這種欠缺激勵機制的補償金核算標準，難以有效支撐國家流域生態(tài)補償政策的生態(tài)效益和經(jīng)濟效益。

3.4 跨界流域生態(tài)補償標準不統(tǒng)一

我國尚未出臺專門性、統(tǒng)領(lǐng)性的生態(tài)補償法律法規(guī)，有關(guān)生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄖ皇巧⒁娪诃h(huán)境保護基本法、一些自然資源和環(huán)境要素污染防治單項法律法規(guī)和一些部門法中[20]?，F(xiàn)有地方政策文件的法律效率低，難以指導跨省流域的生態(tài)補償工作。如長江經(jīng)濟帶所包含的9省2市間生態(tài)補償問題的法律規(guī)制尚處于空白階段，其中《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法(試行)》、《浙江省生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》等規(guī)定了省內(nèi)生態(tài)補償辦法，但是位于長江上游的四川省、中游的湖北省和下游的上海市等省市級的政策中有關(guān)長江流域生態(tài)補償標準卻沒有相關(guān)規(guī)定。長江流域生態(tài)補償標準的統(tǒng)一，有利于加快構(gòu)建長江經(jīng)濟帶跨省域的生態(tài)補償機制，有利于理順長江上中下游各省市之間的生態(tài)關(guān)系，有利于長江全流域經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。對于如此大范圍、眾多利益主體間的流域生態(tài)補償標準亟待確定。

4 完善我國流域生態(tài)補償標準的對策

4.1 實現(xiàn)補償標準動態(tài)化

標準的合理化關(guān)乎流域上下游利益相關(guān)方(上下游政府、農(nóng)戶、企業(yè)等)參與流域可持續(xù)發(fā)展的積極性?，F(xiàn)有地方省市流域生態(tài)補償政策基本形成于“十一五”規(guī)劃期間，但政府后續(xù)修訂補償標準的活躍度降低。補償標準的制定應適應不同階段的特點，具體考慮經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護成效等因素，實現(xiàn)動態(tài)化調(diào)整。標準的穩(wěn)定性有利于指導被執(zhí)行人的行動，并對行為后果形成理性預期。但是，我國流域生態(tài)補償標準實踐正處于起步探索階段，許多試點的補償模式尚未達到全國推廣階段，而已有的標準隨著流域地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)補償活動的深入將不合時宜，故現(xiàn)階段的流域生態(tài)補償標準應實現(xiàn)動態(tài)化調(diào)整。

4.2 實施互動雙向機制

流域上下游間不僅僅只存在上游致下游污染的損害賠償責任，還存在下游因上游采取有效的生態(tài)保護措施而享受良好生態(tài)服務的補償責任，政策制定者應統(tǒng)籌懲罰與獎勵機制。流域生態(tài)補償標準的制定需考慮補償雙方的有機互動，堅持誰保護誰受益、誰污染誰治理、誰受益誰補償?shù)脑瓌t。補償標準可采用雙向激勵方式的獎優(yōu)罰劣策略，同時，上下游間可協(xié)商制定水質(zhì)協(xié)議，彌補上游履行生態(tài)保護義務的直接成本和間接成本，如鼓勵異地開發(fā)政策，即上游在下游設(shè)立開發(fā)實驗區(qū)，下游在招商引資、土地使用等方面給予政策優(yōu)惠。流域系統(tǒng)的整體性和可持續(xù)性要求相關(guān)利益主體各盡所能，各司其職，而補償標準既應威懾污染者的排污行為，同時也應給予生態(tài)服務提供者相應的政策支持。

4.3 構(gòu)建科學合理的核算方法

根據(jù)2009年《流域生態(tài)補償?shù)奈廴举r償試點方案設(shè)計指南》，跨界流域污染賠償應優(yōu)先選擇基于水質(zhì)水量保護目標的標準核算方法；跨界流域生態(tài)補償應優(yōu)先選擇基于生態(tài)保護成本和污染治理成本的標準核算方法；水源地保護的生態(tài)補償則優(yōu)先選擇基于發(fā)展機會成本的標準核算方法[18]。其中，基于水質(zhì)水量保護目標的核算方法包括基于流域上下游斷面水質(zhì)目標和基于流域上下游斷面水污染物通量2種模式。程濱等[4]認為我國有8個省份采用基于流域上下游斷面水質(zhì)目標的核算方法，而只有江蘇、河南、貴州3省采用了基于跨界超標污染物通量的補償標準。綜合考慮提供生態(tài)環(huán)境服務效益的投入成本測算的省份只有浙江、廣東、遼寧、福建、江西和山東6個省份。針對不同的流域生態(tài)補償類型適用不同的核算標準，但梳理我國已有的地方政策可知，并未將發(fā)展機會成本納入對水源地的補償范圍。針對政策的修訂，應重點借鑒主要的核算方法，充分開展實地調(diào)研和試點示范工作，結(jié)合各省水質(zhì)水量績效考核要求和地方財政能力，制定一套科學合理的核算方法。

4.4 跨界流域生態(tài)補償標準統(tǒng)一化

統(tǒng)一跨省流域生態(tài)補償標準，一方面，從立法上填補部分省份流域生態(tài)補償標準的空白，另一方面，充分考慮各省在自然條件、區(qū)位因素、資源基礎(chǔ)、生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施等的差異性。統(tǒng)一流域生態(tài)補償標準，可從以下3個層次著手：①構(gòu)建綜合協(xié)調(diào)機制。積極搭建協(xié)商平臺，如聯(lián)席會議、流域開發(fā)管理委員會，多方面考慮省際相關(guān)利益分配，確立流域生態(tài)補償?shù)亩嘣獎討B(tài)決策模式。②落實流域生態(tài)補償核算標準。在發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)的抉擇下，遵循發(fā)展機會均等和發(fā)展惠益共享原則，以機會成本法量化補償額，同時結(jié)合意愿調(diào)查價值評估法統(tǒng)籌考慮賠償主體與受償主體(流域上下游政府部門、農(nóng)戶、企業(yè))的預期意愿，初步確定核算標準并在各省市發(fā)布和實施。③積極開展試點工作。如全國首個跨省流域——新安江流域的生態(tài)補償機制試點經(jīng)驗，有利于跨省流域生態(tài)補償標準的統(tǒng)一和推廣。

[1] 中國生態(tài)補償機制與政策研究課題組.中國生態(tài)補償機制與政策研究[M].北京:科學出版社,2007.

[2] 馬瑩.國內(nèi)流域生態(tài)補償研究綜述[J].經(jīng)濟研究導刊,2014(12):179-180.

[3] 禹雪中,馮時.中國流域生態(tài)補償標準核算方法分析[J].中國人口·資源與環(huán)境,2011,21(9):14-19.

[4] 程濱,田仁生,董戰(zhàn)峰.我國流域生態(tài)補償標準實踐:模式與評價[J].生態(tài)經(jīng)濟(學術(shù)版),2012(4):24-29.

[5] 龍海燕,李愛年.我國流域生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ㄖ轿鯷J].中南林業(yè)科技大學學報(社會科學版),2015,9(1):63-67.[6] COSTANZA R,D’ARGE R,De GROOT R,et al.The value of the word’s ecosystem services and nature capital [J].Nature,1997,387(15):253-260.

[7] 謝高地,魯春霞,冷允法,等.青藏高原生態(tài)資產(chǎn)的價值評估[J].自然資源學報,2003,18(2):189-195.

[8] 熊鷹,王克林,藍萬煉,等.洞庭湖區(qū)濕地恢復的生態(tài)補償效應評估[J].地理學報,2004,59(5):772-780.

[9] 陳江龍,姚佳,徐夢月,等.基于發(fā)展權(quán)價值評估的太湖東部水源保護區(qū)生態(tài)補償標準[J].湖泊科學,2012,24(4)：609-614.

[10] 段靖,嚴巖,王丹寅,等.流域生態(tài)補償標準中成本核算的原理分析與方法改進[J].生態(tài)學報,2010,30(1)：221-227.

[11] 張樂勤.多種估算方法下小流域生態(tài)補償標準探析:以安徽秋浦河為例[J].東北林業(yè)大學學報,2011(10)：124-128.

[12] MORAN D,McVITTIE A, ALLCROFT D J, et al.Quantifying public preferences for agri-environmrntal policy in scotland: a comparison of methods [J]. Ecological Economics, 2007, 63 (1):42-53.

[13] 耿涌,戚瑞,張攀.基于水足跡的流域生態(tài)補償標準模型研究[J].中國人口·資源與環(huán)境,2009,19(6):11-16.

[14] 胡玉盼,陳艷萍. 一種改進的流域生態(tài)補償標準測算模型[J]. 水利經(jīng)濟,2015,33(2):11-14，75.

[15] 李懷恩,尚小英,王媛.流域生態(tài)補償標準計算方法研究進展[J].西北大學學報(自然科學版),2009,39(4)：667.

[16] 毛占鋒,王亞平. 跨流域調(diào)水水源地生態(tài)補償定量標準研究[J]. 湖南工程學院學報(社會科學版),2008(2)：15-18.

[17] 環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，財政部財政科學研究所，環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心.流域生態(tài)補償和污染賠償試點方案設(shè)計指南[R].北京：環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，財政部財政科學研究所，環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，2009.

[18] 柳德新，李志平，羅云峰.湖南首次流域生態(tài)補償兌現(xiàn)獎罰總額達6497萬元[N].湖南日報，2015-12-30(01).

[19] 福建生態(tài)補償機制的建立走在全國前列[N].人民政協(xié)報，2014-09-18(09).

[20] 秦玉才,汪勁. 中國生態(tài)補償立法[M].北京:北京大學出版社,2013.

國家社會科學基金(10BJY064)；長江科學院開放研究基金(CKWV2016394/KY)

李雪松(1974—)，男，湖北襄陽人，副教授，博士，主要從事水資源經(jīng)濟研究。E-mail:xuesong7401@263.net

10.3880/j.issn.1003-9511.2016.06.009

F407.9

A

1003-9511(2016)06-0034-04

2016-05-17 編輯：方宇彤)