建規(guī)則 穩(wěn)節(jié)奏
——淺議基本養(yǎng)老保險待遇調(diào)整機制

關(guān)于基本養(yǎng)老保險待遇調(diào)整，2005年國務(wù)院38號文件以來一直的提法是“建立正常調(diào)整機制”；黨的十八屆五中全會《建議》和國家“十三五”規(guī)劃綱要表述為“建立合理調(diào)整機制”。無論是“正常”還是“合理”，目標指向都要求建立機制。

過往調(diào)整的成效與不足

從2005年至2015年，連續(xù)11年提高企業(yè)參保退休人員基本養(yǎng)老金?！笆贿B調(diào)”后，2015年全國企業(yè)退休人員平均基本養(yǎng)老金達到2285元，比2004年的647元，增長2.5倍，年均增長12.15%，略高于同期城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入年均增長11.5%的幅度，表明退休人員分享了社會經(jīng)濟發(fā)展成果。其中還向退休早、水平低的人員和高級技術(shù)人員作了適度傾斜，適當(dāng)改善了群體之間待遇的關(guān)系。這些成效有目共睹，人民群眾有實實在在的獲得感，應(yīng)當(dāng)充分肯定。

但從問題導(dǎo)向的角度看，“正?！薄昂侠怼钡恼{(diào)待機制尚未真正建立，還存在一些亟待解決的矛盾：其一，調(diào)待決策還帶有臨時性。一般在每年第四季度決定下一年度是否調(diào)整及調(diào)整幅度，沒有中長期計劃（只有2007年決定連續(xù)3年調(diào)整），使公眾缺乏穩(wěn)定預(yù)期，地方也難以預(yù)先安排預(yù)算。其二，地區(qū)間存在不平衡。中央統(tǒng)一確定調(diào)待幅度，中西部地區(qū)由于自身基數(shù)低擔(dān)心導(dǎo)致差距拉大而呼吁多調(diào)，不享受中央補助的東部地區(qū)則要求“自費”多提高待遇。其三，誘發(fā)了一些新矛盾。連續(xù)調(diào)待后，一部分退休人員養(yǎng)老金水平超過在崗職工的工資，客觀上刺激了合規(guī)或不合規(guī)的提前退休；對一部分低水平人員實行傾斜政策后，操作不細，又使多繳多得、長繳多得的待遇確定機制在一定程度上受損。其四，可持續(xù)性較弱。連續(xù)多年10%的調(diào)整增幅（2013年是個例外，由于當(dāng)年有大批“五七工”“家屬工”納入制度覆蓋范圍，而使實際增幅被拉低到6%），已開始形成群體性心理慣性，一些人認為下調(diào)增幅就是對自己利益的損害。目前我國經(jīng)濟發(fā)展已進入新常態(tài)，無論從基金儲備或財政承受能力看，每年10%的待遇增幅都難以為繼。

在此期間，機關(guān)事業(yè)單位離退休費的調(diào)整也存在3個突出問題：一是“雙軌制”。制度模式有別于企業(yè)，待遇調(diào)整也與企業(yè)分道揚鑣，引來不公平的詬病。二是待遇結(jié)構(gòu)扭曲。國家統(tǒng)一規(guī)定的基本退休費實際相當(dāng)?shù)停酝诵萆钯M補貼名義發(fā)放的待遇相當(dāng)于基本退休費的兩倍多，且地區(qū)、層級、單位之間差別較大。三是間歇式調(diào)整。由于離退休待遇調(diào)整是與在職人員調(diào)整工資的節(jié)奏和幅度“綁定”的，于是出現(xiàn)多年不調(diào)、一次猛增的“跳躍式”現(xiàn)象。

包容性增長

由亞洲開發(fā)銀行在2007年首次提出。包容性增長尋求的是社會和經(jīng)濟協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，與單純追求經(jīng)濟增長相對立，倡導(dǎo)機會平等的增長，最基本的含義是公平合理地分享經(jīng)濟增長。

建立機制的必要性和可能性

盡管已經(jīng)連續(xù)十多年調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金待遇，但仍應(yīng)把建立正常、合理的待遇調(diào)整機制作為制度完善的重要目標，其意義在于：

提高包容性。養(yǎng)老保障制度本質(zhì)的命題是社會財富的代際分配。隨著社會財富增長，使老年群體分享經(jīng)濟發(fā)展成果，而不是“死吃”退休時確定的養(yǎng)老金，體現(xiàn)對其“前人栽樹”貢獻的肯定，是社會包容性增長的題中應(yīng)有之義。

維護公平性。調(diào)待機制的合理性，核心是使各類群體形成適當(dāng)、穩(wěn)定的預(yù)期，既保護弱勢群體，又激勵強勢群體，防止少繳多得的逆向選擇，減少群體間的攀比摩擦。

增強可持續(xù)性。調(diào)整機制的正常性，要求有連續(xù)、平緩的節(jié)奏，核心是強化與經(jīng)濟社會發(fā)展各重要因素的關(guān)聯(lián)，從而使養(yǎng)老保險制度得以持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展，防止出現(xiàn)福利剛性造成的制度“斷裂”或倒退。

當(dāng)下，建立正常、合理的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制的條件，比以往更加充分：一是中央關(guān)于經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的理念逐漸深入人心，在經(jīng)濟下行壓力下，社會各層面對養(yǎng)老金調(diào)整力度和節(jié)奏的預(yù)期得以自我調(diào)節(jié)，共識增加。

二是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險全面建立，機關(guān)事業(yè)單位也啟動了養(yǎng)老保險制度改革，更利于從全局上統(tǒng)籌安排調(diào)待機制。三是信息技術(shù)長足發(fā)展，人社部已經(jīng)匯集了8億多人的養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)，可以在詳細分析各類群體待遇差別基礎(chǔ)上有力支持調(diào)待的科學(xué)決策。2016年的調(diào)待，首次將機關(guān)和企事業(yè)單位退休人員統(tǒng)一安排，并將增幅確定為6.5%左右，是以上條件愈加具備的證明。

決定待遇調(diào)整的主要因素

建立機制、避免調(diào)待決策的臨時性和粗率，最重要的是確定恰當(dāng)?shù)亩ㄐ?、定量指標，大體分為兩類：

牽引性指標。即拉動養(yǎng)老金待遇調(diào)整的主要變量：

⑴經(jīng)濟發(fā)展。2004年至2015年，全國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）年均毛增長13.4%；同期企業(yè)退休人員人均基本養(yǎng)老金年均增長12.15%，相當(dāng)于前者的90%，比例關(guān)系大體合適。經(jīng)濟發(fā)展是增加收入的物質(zhì)源泉，因此應(yīng)作為重要的宏觀考量指標。

⑵工資或居民收入水平。目前的工資統(tǒng)計分為非私營單位在崗職工和城鎮(zhèn)私營單位從業(yè)人員兩類指標，二者之間差距較大，基本養(yǎng)老金增長與這兩項指標之間的相關(guān)關(guān)系，尚難得出可靠的經(jīng)驗系數(shù)。而近11年企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金與城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入增幅的比例關(guān)系為1.06∶1，大體同步，可作為養(yǎng)老金調(diào)整的重要參數(shù)。工資是研判養(yǎng)老金替代率的基礎(chǔ)指標，理應(yīng)引入調(diào)待機制，但需加快完善相關(guān)統(tǒng)計指標。

⑶物價水平。近10年，企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金增幅均超過城鎮(zhèn)物價增幅，即養(yǎng)老金的實際購買力增加。在合理調(diào)待機制中，高于上年物價水平應(yīng)是一條底線。

3個牽引性指標在確定待遇調(diào)整上的各自權(quán)重，要通過實際數(shù)據(jù)的測算推演來確定。

制約性指標。即不主動促成養(yǎng)老金待遇調(diào)整、但對調(diào)整的幅度和節(jié)奏起制約作用的參數(shù)，主要是：

⑴基金承受能力。近10年，基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存雖不斷增加，但面對加速的老齡化趨勢，支付壓力越來越大。這是確定每次調(diào)待幅度的主要約束條件。而且，不僅要測算全國的總承受力，還要考慮資金儲備的不均衡性，分別測算各地區(qū)的承受力，按照“短板原理”來決策。

⑵財政支持能力。財政補助資金目前占養(yǎng)老保險基金總收入的14%左右，已成為重要資金來源。因此，需結(jié)合基金自身儲備，分別測算中央和地方財政的承受能力。

短板原理

又稱“木桶原理”，即盛水的木桶由多塊木板箍成，盛水量由這些木板共同決定。若其中一塊木板很短，木桶的盛水量就被短板所限制，短板高度是盛水的最高高度。

除了以上主要指標，還要考慮不同時期的政治和社會等因素，作為調(diào)待機制的可調(diào)節(jié)變量。

養(yǎng)老金調(diào)整頻次一般以每年調(diào)整一次為宜，某些年份確因特殊因素也可以不調(diào)。最好能依據(jù)3—5年的供給與需求量測算，作出中期滾動調(diào)整計劃，每年再視情況修正，以使調(diào)待政策長短兼顧，具有前瞻性和持續(xù)穩(wěn)定性。

調(diào)待機制須兼顧各方面、各類群體的平衡

地區(qū)平衡關(guān)系。處理調(diào)待中的地區(qū)關(guān)系，需與職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌結(jié)合起來，加大對中西部地區(qū)的資金調(diào)劑力度，逐步縮小地區(qū)差別；同時在統(tǒng)一規(guī)則的前提下，給地方適當(dāng)?shù)臋C動處置權(quán)，以利于其解決局部性突出矛盾。

統(tǒng)籌考慮各類群體。今年已在統(tǒng)籌安排機關(guān)和企事業(yè)單位退休人員調(diào)待上邁出實質(zhì)性步伐，繼續(xù)施行下去，并注意向水平低的企業(yè)退休人員適當(dāng)傾斜，將能逐步縮小二者不合理差別，增強制度公平性。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度自建立以來，只在2015年對基礎(chǔ)養(yǎng)老金作過一次全國統(tǒng)一調(diào)整。雖然制度機理不同，但還是應(yīng)統(tǒng)籌安排職工與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的待遇調(diào)整。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇調(diào)整的主要依據(jù)可以是農(nóng)村家庭人均純收入增幅，目標是逐步超過農(nóng)村低保的實際補差水平。

對特殊群體適當(dāng)傾斜。扶危濟困是社會保障制度的內(nèi)在邏輯。退休早、待遇水平低的群體一直是基本養(yǎng)老金待遇調(diào)整的重點關(guān)注對象。在全面建成小康社會的總目標下，這一傾斜政策還需繼續(xù)。但也應(yīng)注意到，“傾斜”要適度，要有利于從總體上維護制度本身多繳多得、長繳多得的激勵性機制。今年的全國調(diào)待方案，統(tǒng)一提出了結(jié)構(gòu)性調(diào)整的要求，即分為定額調(diào)整、掛鉤調(diào)整、適當(dāng)傾斜3部分，是基于實踐經(jīng)驗的一大進步，進一步總結(jié)，可以成為合理調(diào)待機制的常規(guī)政策。

規(guī)則統(tǒng)一，節(jié)奏穩(wěn)健，億萬退休人員和老年居民分享社會經(jīng)濟發(fā)展成果將有更好保障，雨露常霑，青松不老。

正所謂：

曲干虬枝歷曉昏，

聽濤每憶萬云奔。

春風(fēng)豈是無情物，

歲歲吹紅護老根。