□聶 瑩

[北京師范大學(xué) 北京 100875]

公共價(jià)值視閾下生態(tài)治理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系分析

□聶 瑩

[北京師范大學(xué) 北京 100875]

生態(tài)治理項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效的高低已受到多方關(guān)注，但目前生態(tài)治理項(xiàng)目管理中因價(jià)值缺失導(dǎo)致項(xiàng)目效率低下，資源浪費(fèi)等現(xiàn)象頻發(fā)，研究者認(rèn)為生態(tài)治理項(xiàng)目管理績(jī)效評(píng)價(jià)需要在公共價(jià)值視閾下更關(guān)注項(xiàng)目本身公共性價(jià)值的追求。生態(tài)治理項(xiàng)目的外部性與純公益性與其他公共項(xiàng)目不同，公共價(jià)值視閾下分析生態(tài)治理項(xiàng)目所追求的核心公共價(jià)值是公眾滿意，具體體現(xiàn)于公平、民主、效率、經(jīng)濟(jì)性與可持續(xù)性等價(jià)值中。結(jié)合生態(tài)治理項(xiàng)目實(shí)踐，深層分析其公共價(jià)值確定、創(chuàng)造產(chǎn)生、傳遞的過(guò)程，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建涵蓋“過(guò)程+結(jié)果”的生態(tài)治理項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，能更全面、更準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)生態(tài)治理項(xiàng)目。

公共價(jià)值；生態(tài)治理項(xiàng)目；績(jī)效評(píng)價(jià)

引 言

為改善生態(tài)環(huán)境，為公眾提供質(zhì)量較高的公共服務(wù)產(chǎn)品，政府實(shí)施了多項(xiàng)生態(tài)治理項(xiàng)目，但實(shí)踐中這些項(xiàng)目半途而廢、有頭無(wú)尾的現(xiàn)象無(wú)獨(dú)有偶，這都促使一些學(xué)者聚焦在生態(tài)項(xiàng)目的績(jī)效管理上。在已有的學(xué)術(shù)研究中，一些學(xué)者已經(jīng)開(kāi)始思量直接將一般公共項(xiàng)目中經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)方法運(yùn)用來(lái)對(duì)付生態(tài)治理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)這一做法的缺陷[1～8]。簡(jiǎn)單運(yùn)用經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的評(píng)價(jià)方法——經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益的綜合評(píng)價(jià)方法，對(duì)生態(tài)治理項(xiàng)目進(jìn)行籠而統(tǒng)之的評(píng)價(jià)分析，只體現(xiàn)了其在效率至上的工具性評(píng)價(jià)方法上的結(jié)果，缺失對(duì)公共性價(jià)值的追求，無(wú)法從分析利益相關(guān)者博弈過(guò)程中尋找深層原因，缺乏準(zhǔn)確性。工具性特征與價(jià)值缺失的矛盾造成生態(tài)治理項(xiàng)目利益錯(cuò)位，資源浪費(fèi)，效率低下[7～9]。國(guó)內(nèi)外很多學(xué)者針對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行探索，然而都沒(méi)有尋找確定出符合生態(tài)治理政策項(xiàng)目特征的公共性價(jià)值追求，亦沒(méi)有分析其如何地產(chǎn)生與傳遞[4～7]。

在此類項(xiàng)目，政府處在重要地位——既是投資者又是管理者，政府的績(jī)效管理是追求效率至上，未涵蓋對(duì)其他公共性價(jià)值的追求[7～10]；但是公共價(jià)值管理范式為生態(tài)治理政策項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)提供了新的價(jià)值理念與方法，這種范式正是公共行政學(xué)發(fā)展的新范式，其正可以解決工具特征與價(jià)值追求之間存在的矛盾。因此，生態(tài)治理政策項(xiàng)目的制定者與管理者欲取得預(yù)期效果，就要將績(jī)效內(nèi)容明確，并與一般性的公共項(xiàng)目進(jìn)行對(duì)比分析，將生態(tài)治理管理放在公共價(jià)值管理視閾下進(jìn)一步研究，明晰生態(tài)治理項(xiàng)目層面的公共價(jià)值內(nèi)涵與構(gòu)成，構(gòu)建純公益性公共項(xiàng)目——生態(tài)治理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系，以求提高改善其績(jī)效。

一、生態(tài)治理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的綜述

自上世紀(jì)中后期以來(lái)，我國(guó)實(shí)施了一系列生態(tài)治理政策項(xiàng)目，但多存在投資盲目、實(shí)施績(jī)效低，相關(guān)利益分配不均衡等問(wèn)題。為解決這些問(wèn)題，提高績(jī)效，一些資源開(kāi)發(fā)、政府管理方面的學(xué)者對(duì)其運(yùn)用不同的方法從不同的角度進(jìn)行了相關(guān)研究分析。

生態(tài)治理項(xiàng)目是生態(tài)治理政策順利實(shí)施的保障，但生態(tài)治理政策項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估研究并不系統(tǒng)，在生態(tài)評(píng)估內(nèi)容上有學(xué)者分別從政策效益評(píng)價(jià)與政策體系完善的角度研究[12]，將生態(tài)治理政策分類，分別從林業(yè)、草原、泛洪區(qū)等諸多類別中選取不同生態(tài)治理政策項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估分析研究。有學(xué)者指出生態(tài)政策評(píng)價(jià)應(yīng)包括對(duì)現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)與對(duì)政策動(dòng)態(tài)效果的評(píng)價(jià)兩部分[13]。有學(xué)者指出生態(tài)政策評(píng)價(jià)主要包括生態(tài)健康評(píng)價(jià)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與評(píng)價(jià)、生態(tài)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)分析、人文社會(huì)評(píng)價(jià)等方法[14]。也有學(xué)者分別從生態(tài)效益經(jīng)濟(jì)價(jià)值化和綜合評(píng)價(jià)來(lái)對(duì)生態(tài)治理項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)[15]，構(gòu)建以工程設(shè)計(jì)、工程管理、生態(tài)補(bǔ)償、參與式監(jiān)測(cè)體系治理為主要內(nèi)容的綜合評(píng)價(jià)體系[16]。綜合來(lái)說(shuō)，這是對(duì)不同種類生態(tài)政策項(xiàng)目基于生態(tài)服務(wù)功能從其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益三個(gè)不同方面進(jìn)行政策績(jī)效評(píng)價(jià)的研究，其是目前生態(tài)治理項(xiàng)目通用的評(píng)價(jià)體系。

隨著研究的深入，一些學(xué)者轉(zhuǎn)變了評(píng)價(jià)的視角，基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論從制度層面對(duì)生態(tài)治理項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)分析。他們將交易成本理論引入到生態(tài)環(huán)境治理評(píng)價(jià)中——交易成本高的政策肯定不是好的政策。沈滿洪以水權(quán)交易為研究對(duì)象，分解為七個(gè)方面的交易成本，在一個(gè)政策項(xiàng)目?jī)?nèi)部進(jìn)行對(duì)比分析研究[2]，樊勝岳教授更進(jìn)一步將交易成本分為內(nèi)生交易成本和外生交易成本，包含由搜尋信息成本、監(jiān)督對(duì)方是否違約成本、簽訂合約成本、違約后尋求賠償成本、治理及營(yíng)運(yùn)成本五部分，設(shè)計(jì)分析指標(biāo)，構(gòu)建交易成本結(jié)構(gòu)指數(shù)，在不同生態(tài)政策項(xiàng)目間進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)比較[4]。

上述兩種生態(tài)治理政策績(jī)效評(píng)估的分析方法，關(guān)注重心不同，各有優(yōu)劣，但都不能反映政策項(xiàng)目治理實(shí)施過(guò)程中的公平與合理。鑒于此，樊勝岳等學(xué)者又引入公共管理學(xué)中的公共價(jià)值管理范式理論，基于公共價(jià)值構(gòu)建了政策項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程與生態(tài)效果相結(jié)合的生態(tài)政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系[5～7]。

在公共項(xiàng)目管理領(lǐng)域，無(wú)論是從制度層面還是從運(yùn)行層面對(duì)公共項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行分析研究，目標(biāo)都是追求相關(guān)利益者的利益趨同以及其利益的最大化，從而顯現(xiàn)出該類公共項(xiàng)目的所應(yīng)該包含的價(jià)值，這不僅體現(xiàn)在項(xiàng)目結(jié)果上，還體現(xiàn)在項(xiàng)目管理過(guò)程中，因此項(xiàng)目績(jī)效的著眼點(diǎn)應(yīng)從靜態(tài)的結(jié)果前移涵蓋項(xiàng)目管理的動(dòng)態(tài)全過(guò)程[2]。而通用的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的績(jī)效評(píng)價(jià)方法可以簡(jiǎn)明地對(duì)政策項(xiàng)目的最終結(jié)果績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，但是其過(guò)程部分的動(dòng)態(tài)績(jī)效如何并沒(méi)有較好地顯示出來(lái)，而且生態(tài)治理項(xiàng)目是一類純公益的項(xiàng)目，不存在市場(chǎng)銷售的問(wèn)題，對(duì)其統(tǒng)計(jì)獲取的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性較差，用上述以定性為主的方法進(jìn)行管理績(jī)效的評(píng)價(jià)弊端是顯而易見(jiàn)的。另外，基于交易成本理論的績(jī)效方法是把項(xiàng)目政策的過(guò)程按照一定的原則進(jìn)行分解劃分計(jì)算，這反映出項(xiàng)目政策各個(gè)過(guò)程階段中利益相關(guān)者的博弈行為，但是對(duì)整個(gè)政策項(xiàng)目的結(jié)果卻是不能體現(xiàn)。然而，公共價(jià)值理論視閾下的績(jī)效評(píng)價(jià)方法則將績(jī)效涵義的過(guò)程部分與結(jié)果部分都加以兼顧，但相關(guān)學(xué)者的研究中缺乏針對(duì)生態(tài)治理政策項(xiàng)目中公共價(jià)值的具體化分析。筆者認(rèn)為在對(duì)生態(tài)治理項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)前應(yīng)根據(jù)具體問(wèn)題具體分析的原則對(duì)生態(tài)治理項(xiàng)目進(jìn)行特殊性分析，尋找確定符合其特征的公共價(jià)值的具體內(nèi)涵，分析理解這些價(jià)值生成以及它們傳遞的過(guò)程，在此基礎(chǔ)之上構(gòu)建新的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并用之對(duì)典型的生態(tài)治理項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)。

二、生態(tài)治理政策項(xiàng)目的特殊性

生態(tài)治理政策項(xiàng)目是公共項(xiàng)目中的特殊的組成部分，公共項(xiàng)目管理是公共行政管理的一部分，因此對(duì)生態(tài)治理政策項(xiàng)目的研究分析可在公共行政管理范式演變歷程中尋找切入點(diǎn)。政府績(jī)效管理是新公共管理范式的產(chǎn)物，公共項(xiàng)目績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的一部分，由此生態(tài)治理政策績(jī)效管理亦為政府績(jī)效管理的組成部分。而政府績(jī)效管理的產(chǎn)生背景特殊，效率至上，工具性特征較為明顯，缺少對(duì)相關(guān)公共性價(jià)值的追求，導(dǎo)致近些年的很多類似的公共項(xiàng)目實(shí)施效率低下，管理水平備受質(zhì)疑[8]。公共行政的新范式——公共價(jià)值管理范式為生態(tài)治理政策的績(jī)效管理提供了一個(gè)較好的選擇，克服了單純運(yùn)用工具性方法的缺陷，為公共項(xiàng)目管理提供了價(jià)值理念與方法。故文章在公共價(jià)值管理范式的視閾下來(lái)分析生態(tài)治理政策的公共價(jià)值，尋找進(jìn)行生態(tài)治理政策績(jī)效評(píng)價(jià)的合理方法，構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有可行性。

三、生態(tài)治理政策的公共價(jià)值分析

公共行政學(xué)自產(chǎn)生以來(lái)，經(jīng)歷了四次范式變遷①，最新發(fā)展范式是公共價(jià)值管理范式[8～10,17～19]。在這個(gè)過(guò)程中，并不是一成不變只遵循某一項(xiàng)核心價(jià)值追求來(lái)進(jìn)行管理，而是通過(guò)范式之間的批判、揚(yáng)棄，在其特定的社會(huì)背景下兼顧其他價(jià)值的同時(shí)更加突出強(qiáng)調(diào)某一種價(jià)值。公共價(jià)值管理范式在兼顧公平、平等、效率等價(jià)值的同時(shí)更加突出公民滿意度的核心價(jià)值追求，與公共項(xiàng)目協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間關(guān)系及使其各方利益最大化的本質(zhì)追求一致，且更反映出純公益性的生態(tài)治理政策項(xiàng)目績(jī)效中不易定量測(cè)量反映的過(guò)程績(jī)效部分。公共價(jià)值理論為有關(guān)生態(tài)治理政策項(xiàng)目研究與績(jī)效評(píng)價(jià)探討提供了理論支持。

但是學(xué)術(shù)界對(duì)于公共價(jià)值的具體涵義有著不同的聲音，并沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的概念定義[20～21，25～29]。通過(guò)對(duì)公共行政管理歷史演變的分析，筆者認(rèn)為關(guān)于公共價(jià)值的概念其實(shí)并不存在一個(gè)完全絕對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，相反，它應(yīng)該相對(duì)于不同的任務(wù)環(huán)境、政策、目標(biāo)而具有不同的價(jià)值性顯現(xiàn)。公共價(jià)值管理的核心——?jiǎng)?chuàng)造公共價(jià)值；其核心目標(biāo)是創(chuàng)造并實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值[24]。公共價(jià)值在不同情景、不同政策（項(xiàng)目）中表現(xiàn)并不完全相同，對(duì)公共價(jià)值管理的產(chǎn)出效果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)也應(yīng)具體問(wèn)題具體分析，應(yīng)放在具體的情形下進(jìn)行分析公共價(jià)值的含義，以及在具體的情形中來(lái)分析其創(chuàng)造產(chǎn)生、傳遞與測(cè)量等問(wèn)題。

（一）確定生態(tài)治理項(xiàng)目的公共價(jià)值

績(jī)效的概念是結(jié)果與過(guò)程之和——得到大多數(shù)學(xué)者的認(rèn)同[22]。生態(tài)治理項(xiàng)目追求以水土保持情況、植被蓋度等生態(tài)服務(wù)型功能性指標(biāo)為內(nèi)容的顯性生態(tài)利益，其正是項(xiàng)目治理的目標(biāo)性的結(jié)果部分；同時(shí)由于公共項(xiàng)目純公益性，利益相關(guān)者眾多的特點(diǎn)，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的重視，注重依托公共價(jià)值管理對(duì)政策實(shí)施過(guò)程的公共價(jià)值分析，結(jié)合“結(jié)果”為評(píng)價(jià)生態(tài)治理政策項(xiàng)目的過(guò)程績(jī)效尋找標(biāo)準(zhǔn)，真正協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的關(guān)系并化解其利益上的沖突。

1．生態(tài)治理過(guò)程中，農(nóng)牧民積極參與其中，為實(shí)現(xiàn)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)，他們要做出很多犧牲，在他們本已開(kāi)墾種地的土地上種植樹(shù)木，在特定的時(shí)間和區(qū)域禁止農(nóng)牧民們放牧，更甚者他們需要離開(kāi)故土移民至其他不熟悉的地區(qū)重新生活。總之，這些特定區(qū)域的農(nóng)牧民的日常生活受到了較大的影響與改變。為此，這些農(nóng)牧民需要得到政府或者其他管理者、實(shí)施者的一些財(cái)物補(bǔ)償，從而使其感到公平與滿意。

2．管理才能出效益，任何管理都追求效益，拖拖拉拉勢(shì)必影響效益。包括特定區(qū)域的農(nóng)牧民在內(nèi)的公眾在整個(gè)治理項(xiàng)目的實(shí)施中，都希望可以盡快、較早地獲得享受到治理項(xiàng)目所帶來(lái)的生態(tài)利益，由此，他們急需項(xiàng)目管理及時(shí)、高效，追求效率。

屋頂?shù)穆槿溉允悄菢臃倍?。太?yáng)也照樣暖和。山下有牧童在唱童謠，那是十年前的舊調(diào)：“秋夜長(zhǎng)，秋風(fēng)涼，誰(shuí)家的孩兒沒(méi)有娘，誰(shuí)家的孩兒沒(méi)有娘，……月亮滿西窗?！?/p>

3．生態(tài)治理政策項(xiàng)目中政府投入的資金來(lái)源于財(cái)政稅收，其工程浩大，需投入大量人力與財(cái)力。在項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中，如若因其具有較強(qiáng)的公益性就不顧工程項(xiàng)目所能產(chǎn)生效益的多寡而不計(jì)成本地投入行為是對(duì)公眾的不負(fù)責(zé)任。在公共價(jià)值管理范式下的生態(tài)治理政策項(xiàng)目更需創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)性的價(jià)值，要注重生態(tài)收益與經(jīng)濟(jì)收益并舉。如若不然，公眾認(rèn)為生態(tài)項(xiàng)目工程是在浪費(fèi)國(guó)家資本，對(duì)其滿意程度自然會(huì)降低。

4．生態(tài)治理項(xiàng)目的治理實(shí)施與公眾的利益有著密不可分的關(guān)系。公眾參與到治理項(xiàng)目中對(duì)活化其管理運(yùn)行機(jī)制，提高決策的科學(xué)性與有效性具有積極作用[24]。我國(guó)政府是“人民當(dāng)家做主”的政府，同時(shí)農(nóng)牧民對(duì)政策實(shí)施區(qū)域的了解有時(shí)比專家更加詳盡，在政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行中應(yīng)讓公眾參與其中；在其土地上實(shí)施的治理工程應(yīng)發(fā)揮民主性，重視他們意愿的表達(dá)，采納他們的意見(jiàn)，是符合管理要求的。

5．生態(tài)治理項(xiàng)周期時(shí)間長(zhǎng)、見(jiàn)效緩慢，同時(shí)還易受到自然因素的影響；它的實(shí)施與執(zhí)行關(guān)系到國(guó)家的生態(tài)安全；除此以外，在這個(gè)過(guò)程中國(guó)家、公民都需要投入大量的人、物、財(cái)。由此，要想真正達(dá)到恢復(fù)改善環(huán)境的目的，更要注重保持政策的價(jià)值產(chǎn)出具有持久性的效果。

由此可以確定基于公共價(jià)值管理范式下的生態(tài)治理政策項(xiàng)目的“過(guò)程”部分的公共價(jià)值有公平、效率、經(jīng)濟(jì)性、可持續(xù)性、民主等價(jià)值，沒(méi)有先后等級(jí)之分，突出強(qiáng)調(diào)公民滿意度這一核心價(jià)值追求，都是公眾的滿意價(jià)值的具體展開(kāi)。關(guān)系如圖1。

圖1 生態(tài)治理項(xiàng)目公共價(jià)值構(gòu)成圖

（二）創(chuàng)造與轉(zhuǎn)移生態(tài)治理項(xiàng)目的公共價(jià)值

公共價(jià)值管理的核心是確定生態(tài)治理項(xiàng)目追求的公共價(jià)值后，需確定分析出這些價(jià)值是如何產(chǎn)生創(chuàng)造并傳遞轉(zhuǎn)移的。整體看之，生態(tài)治理項(xiàng)目的公共價(jià)值的創(chuàng)造是依賴于政府等公共管理部門(mén)與公眾的協(xié)商與公眾對(duì)生態(tài)政策的集體化偏好的表達(dá)的。

公平價(jià)值。生態(tài)治理項(xiàng)目資金的主要來(lái)源是國(guó)家政府的資金投入，但這些資金相對(duì)于整體工程項(xiàng)目來(lái)說(shuō)是不夠的，它并不能保證工程的順利開(kāi)展與實(shí)施，這就還需該工程項(xiàng)目所涉及到的當(dāng)?shù)孛恳粦艮r(nóng)牧民的勞動(dòng)付出——投勞折資。這些農(nóng)牧民不僅要參與到項(xiàng)目的治理中，同時(shí)他們的參與權(quán)利也同樣是平等的，除此以外他們平等地承擔(dān)工程責(zé)任。生態(tài)治理政策項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)部分生態(tài)脆弱地區(qū)的小眾群體（農(nóng)牧民）的生產(chǎn)、生活帶來(lái)了一定的影響，例如禁止其在自己原有的土地上進(jìn)行耕地、放牧等一系列生產(chǎn)作業(yè)，導(dǎo)致其日常生活以及家庭收入受到一定的影響與損失。項(xiàng)目的制定者與主導(dǎo)者——政府以及其他利益獲得者對(duì)這些特定區(qū)域的農(nóng)牧民進(jìn)行以糧食、金錢等形式的補(bǔ)貼，并積極扶持其發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)。其實(shí)這個(gè)過(guò)程中就創(chuàng)造、體現(xiàn)了公平價(jià)值。

效率價(jià)值。生態(tài)治理項(xiàng)目不是政府的某一個(gè)部門(mén)能夠單獨(dú)完成的，從項(xiàng)目的制定到項(xiàng)目的實(shí)施，涉及到中央-省-市-縣-鄉(xiāng)等五級(jí)的政府部門(mén)；同時(shí)在同級(jí)部門(mén)中也牽涉到多個(gè)部門(mén)；治理項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、規(guī)劃、到組織任務(wù)下達(dá)與實(shí)施、再到最后的檢查驗(yàn)收都要經(jīng)歷諸多的環(huán)節(jié)；除此之外，也會(huì)出現(xiàn)在同一個(gè)地區(qū)范圍內(nèi)會(huì)同時(shí)實(shí)施不同的項(xiàng)目工程的情況。由此，這就要求在每一項(xiàng)治理項(xiàng)目的具體管理中都要做到合理布局，規(guī)范機(jī)構(gòu)職能，建立合作機(jī)制，完善銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，開(kāi)展綜合性治理，促使公眾（農(nóng)牧民）的補(bǔ)償資金及時(shí)到位，從而調(diào)動(dòng)提高其積極性，提高工程效率，創(chuàng)造并實(shí)現(xiàn)治理項(xiàng)目的效率性價(jià)值。

民主價(jià)值。農(nóng)牧民在生態(tài)治理工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)規(guī)劃階段就積極參與，將其是否愿意參與等意愿表達(dá)反映給公共管理者，而作為管理者的政府等機(jī)構(gòu)應(yīng)積極聽(tīng)取并考慮采納；在治理工程過(guò)程中農(nóng)牧民還具有一定的自主權(quán)，例如在自己多大范圍的土地上實(shí)施，種植什么樹(shù)苗等植物，是否愿意以及采取什么形式出工參與；工程結(jié)束后，管理者還需聽(tīng)取農(nóng)牧民管理維護(hù)意愿表達(dá)；流轉(zhuǎn)機(jī)制在制定規(guī)范后，農(nóng)牧民在不破壞建設(shè)成果的前提下自由地對(duì)自己的成果進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。以上這些行為與過(guò)程中都在創(chuàng)造、轉(zhuǎn)移并實(shí)現(xiàn)著民主的價(jià)值。

經(jīng)濟(jì)性價(jià)值。人是社會(huì)人，在一般的經(jīng)濟(jì)交往中都會(huì)產(chǎn)生一定的費(fèi)用。生態(tài)治理項(xiàng)目的規(guī)劃、勘察、設(shè)計(jì)、施工以及管理等行為都必然會(huì)產(chǎn)生相關(guān)費(fèi)用，這些費(fèi)用都應(yīng)計(jì)入到項(xiàng)目成本中。財(cái)政稅收是治理項(xiàng)目的主要資金來(lái)源，在項(xiàng)目的實(shí)施中要考慮其產(chǎn)出的效率。公共價(jià)值管理范式視閾下，對(duì)具體地區(qū)的生態(tài)問(wèn)題進(jìn)行分析，在設(shè)計(jì)、規(guī)劃、制定、實(shí)施的整個(gè)過(guò)程中節(jié)約開(kāi)支，降低費(fèi)用的產(chǎn)生，縮減不合理的費(fèi)用，有利于提高公民對(duì)治理項(xiàng)目的滿意值。由此，在工程項(xiàng)目效益最大化、改善效果最明顯的過(guò)程當(dāng)中是可以創(chuàng)造并實(shí)現(xiàn)上述的經(jīng)濟(jì)性價(jià)值。

可持續(xù)性價(jià)值。生態(tài)治理項(xiàng)目追求的是修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)并恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。生態(tài)系統(tǒng)涉及因素眾多，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，短期的人為建設(shè)治理行為對(duì)該系統(tǒng)惡化的現(xiàn)狀不能明顯改善；與此同時(shí)，這些已經(jīng)開(kāi)展的生態(tài)治理項(xiàng)目的成果并不是一勞永逸的。他們也面臨諸多因素的威脅。例如水利工程項(xiàng)目治理中，在水窖等設(shè)施建成后，管理者以及農(nóng)牧民會(huì)因缺少管護(hù)資金而棄這些設(shè)施于不顧，對(duì)水土保護(hù)起不到本質(zhì)性的影響；草原工程項(xiàng)目中，草地上的植物會(huì)在禁牧、退牧還草等政策措施的保障下較好地生長(zhǎng)，但農(nóng)牧民基于多年來(lái)放牧的生活習(xí)慣而違反治理要求實(shí)施了放牧破壞；除此之外，在生態(tài)林業(yè)工程項(xiàng)目中，樹(shù)木栽植成活只是短期效果，但是經(jīng)過(guò)多年的變遷，樹(shù)木的保存率并不能得到保證。由此分析，在治理過(guò)程中，為真正達(dá)到恢復(fù)、改善環(huán)境的目的，需要管理者保證政策的持久性，忌朝令夕改，同時(shí)要根據(jù)某些地區(qū)的實(shí)際情況而制定多期政策項(xiàng)目，提高項(xiàng)目工程的后期維護(hù)管理的注重程度，積極扶持發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，從而增加治理項(xiàng)目成果的可持續(xù)性，進(jìn)而創(chuàng)造并實(shí)現(xiàn)治理項(xiàng)目可持續(xù)性的價(jià)值。

公民滿意價(jià)值。生態(tài)治理項(xiàng)目的初衷即恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，改善人們生活環(huán)境，提高公眾生活質(zhì)量。公民是否滿意，是公眾對(duì)政策項(xiàng)目的集體偏好的集中表現(xiàn)。故，公民滿意是生態(tài)治理政策下公共價(jià)值的核心價(jià)值。上述的公平、民主、可持續(xù)性、效率、經(jīng)濟(jì)性是公民滿意的具體體現(xiàn)，它們充當(dāng)著創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)公民滿意價(jià)值的工具。

另外，公共價(jià)值管理框架下管理實(shí)踐是建立在對(duì)話和交流體系的基礎(chǔ)之上的，具有網(wǎng)絡(luò)治理的特征[9]。公眾對(duì)生態(tài)政策的集體性偏好在政府與公眾及社會(huì)組織的交往中產(chǎn)生，因此創(chuàng)造公共價(jià)值的重要前提是政府與公眾有著和諧的關(guān)系，這也是公共價(jià)值管理的核心目標(biāo)。公共價(jià)值的創(chuàng)造與轉(zhuǎn)移傳遞主要是依靠于網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制與網(wǎng)絡(luò)服務(wù)供給機(jī)制，生態(tài)治理項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，要注重建立并利用該機(jī)制。中央、地方政府延伸出自身邊界，與更多的個(gè)人、機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)者接觸。同時(shí)根據(jù)公眾偏好而構(gòu)建的傳遞機(jī)制，也會(huì)在政府、企業(yè)與社會(huì)團(tuán)體組織中選擇合適的部門(mén)組織來(lái)為生態(tài)治理提供服務(wù)。在這個(gè)過(guò)程中（如圖2）創(chuàng)造并傳遞著生態(tài)治理政策項(xiàng)目的公共價(jià)值

圖2 生態(tài)治理政策公共價(jià)值網(wǎng)絡(luò)圖

在生態(tài)治理項(xiàng)目的網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制中，要構(gòu)建協(xié)商網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)遞送網(wǎng)絡(luò)，從而將服務(wù)路徑拓展，在這個(gè)過(guò)程中通過(guò)協(xié)商網(wǎng)絡(luò)以確定公眾對(duì)生態(tài)政策的集體偏好，重視利益相關(guān)者的意見(jiàn)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)遞送服務(wù)并體現(xiàn)工具理性和價(jià)值理性的融合，最終創(chuàng)造、傳遞、實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的最大化。由此繪制生態(tài)治理政策公共價(jià)值鏈分析圖3：

圖3 生態(tài)治理政策公共價(jià)值載體分析圖

公共價(jià)值的創(chuàng)造、產(chǎn)生、實(shí)現(xiàn)的過(guò)程是動(dòng)態(tài)的，生態(tài)治理項(xiàng)目管理實(shí)施中追求著價(jià)值又無(wú)不在體現(xiàn)著價(jià)值。從左往右看，這個(gè)價(jià)值鏈的邏輯框架是：政府、公眾、社會(huì)組織構(gòu)成綜合網(wǎng)絡(luò)主體，在生態(tài)治理政策的計(jì)劃、實(shí)施、評(píng)價(jià)、反饋等環(huán)節(jié)階段，通過(guò)組織、對(duì)話、協(xié)商、合作、服務(wù)等途徑創(chuàng)造、傳遞出公平、民主、可持續(xù)性、效率、經(jīng)濟(jì)性等價(jià)值，又共同完成公民滿意這一核心價(jià)值的創(chuàng)造。

（三）測(cè)量評(píng)價(jià)生態(tài)治理項(xiàng)目中的績(jī)效——構(gòu)建評(píng)價(jià)體系

生態(tài)治理項(xiàng)目的績(jī)效是生態(tài)治理項(xiàng)目的公共價(jià)值創(chuàng)造的過(guò)程與項(xiàng)目實(shí)施生態(tài)結(jié)果的總和。介于生態(tài)治理項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，涉及人數(shù)較多的利益相關(guān)者，他們之間的博弈較為復(fù)雜，這其中的有些價(jià)值并不是直接顯現(xiàn)，不能進(jìn)行直接測(cè)量評(píng)定。根據(jù)生態(tài)治理項(xiàng)目的實(shí)踐，在公共價(jià)值范式視閾下對(duì)政策（項(xiàng)目）的過(guò)程進(jìn)行具體性分析以及其生態(tài)利益的結(jié)果性顯現(xiàn)，文章主要運(yùn)用層次分析法，選擇從以下指標(biāo)構(gòu)建生態(tài)治理政策項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，以備實(shí)踐檢驗(yàn)，看其是否是創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)了某些公共價(jià)值，是否協(xié)調(diào)了利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系。

表1 公共價(jià)值視閾下生態(tài)治理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系

四、結(jié)語(yǔ)

一般性公共項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)的特征是具有較強(qiáng)的工具性，然而這些公共項(xiàng)目本身應(yīng)體現(xiàn)的公共性的價(jià)值追求往往被忽視，從而導(dǎo)致效率低下，資源浪費(fèi)。生態(tài)治理政策項(xiàng)目是公共項(xiàng)目的一個(gè)特殊部分，通過(guò)上文對(duì)生態(tài)治理項(xiàng)目所具有的特殊的公共價(jià)值的確定、創(chuàng)造、傳遞以及測(cè)量的分析，充實(shí)了基于公共價(jià)值對(duì)生態(tài)治理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的方法，構(gòu)建的生態(tài)治理項(xiàng)目公共價(jià)值績(jī)效評(píng)價(jià)體系科學(xué)性較強(qiáng)，同時(shí)下一步需要運(yùn)用技術(shù)手段，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)原則，選擇一些典型性地區(qū)，實(shí)地調(diào)研并進(jìn)行案例性檢驗(yàn)，從而更加全面地評(píng)價(jià)生態(tài)治理項(xiàng)目實(shí)施的好壞，對(duì)進(jìn)一步改進(jìn)完善生態(tài)治理政策做努力。

注釋

①公共管理理論經(jīng)歷PA、NPM、NAP、NPG四個(gè)理論范式發(fā)展到公共價(jià)值管理范式。

[1] 沈滿洪. 論水權(quán)交易與交易成本[J]. 人民黃河, 2004, 26(7): 19-22．

[2] 范道津. 公共管理視角下非經(jīng)營(yíng)型政府投資項(xiàng)目管理績(jī)效研究——基于對(duì)代建制的分析[D]. 天津大學(xué), 2007

[3] 尹貽林, 胡杰. 基于利益相關(guān)者核心價(jià)值分析的公共項(xiàng)目成功標(biāo)準(zhǔn)研究[J]. 中國(guó)軟科學(xué), 2006(5): 149-155.

[4] 樊勝岳, 徐裕財(cái), 段雙全, 等. 草地休牧政策交易成本測(cè)算研究[J]. 中國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào), 2012, 20(9): 1248-1253.

[5] 樊勝岳, 陳玉玲, 徐均. 基于公共價(jià)值的生態(tài)治理政策績(jī)效評(píng)價(jià)及比較[J].公共管理學(xué)報(bào), 2013(2): 110-116+142-143.

[6] 樊勝岳. 基于公共價(jià)值的生態(tài)治理政策績(jī)效評(píng)價(jià)研究[J]. 行政論壇, 2013(4): 34-39.

[7] 樊勝岳，陳玉玲，楊建東. 生態(tài)治理項(xiàng)目的公共價(jià)值績(jī)效及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)——以河北省赤城縣為例[J]. 電子科技大學(xué)學(xué)報(bào): 社科版, 2014, 16(6): 1-7.

[8] 哈梅芳. 基于公共價(jià)值視角的公共項(xiàng)目績(jī)效治理研究[J]. 福建論壇: 人文社會(huì)科學(xué)版, 2013(4): 181-185.

[9] 尹文嘉. 公共價(jià)值管理——西方公共管理發(fā)展的新動(dòng)向[J]. 天府新論，2009(6): 91-95.

[10] 何艷玲. 公共價(jià)值管理——一個(gè)新的公共行政學(xué)范式[J]. 政治學(xué)研究, 2009(6): 62-69.

[11] 陶衛(wèi)春. 生態(tài)治理政策評(píng)估研究進(jìn)展[J]. 中國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào), 2007, 15(4): 204-208.

[12] 辛琨, 肖篤寧. 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能研究簡(jiǎn)述[J]. 中國(guó)人口資源與環(huán)境, 2000(S1): 21-23..

[13] 曹世雄, 陳軍, 高旺盛. 生態(tài)政策學(xué)及其評(píng)價(jià)方法[J]. 生態(tài)學(xué)雜志. 2006(12): 1535-1539.

[15] 王宏興, 王曉, 楊秀英, 等. 多目標(biāo)決策灰色關(guān)聯(lián)投影法在小流域水土保持生態(tài)工程綜合效益評(píng)價(jià)中的應(yīng)用[J]. 水土保持研究, 2003(4): 43-45.

[16] 趙成章, 賈亮紅. 退牧還草工程綜合效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及實(shí)證研究[J]. 中國(guó)草地學(xué)報(bào), 2008(4): 83-87+117.

[17] 岳成浩. 公共行政范式研究綜述及批判[J]. 上海行政學(xué)院學(xué)報(bào), 2005, 6(5): 105-111.

[18] 張夢(mèng)中. 論公共行政學(xué)的起源與范式轉(zhuǎn)變[J]. 中國(guó)行政管理, 2001(6): 107-113.

[19] 查爾斯·J·?？怂梗–harles J.Fox）, 休·T·米勒（Hugh T.Miller）. 后現(xiàn)代公共行政[M]. 楚艷紅，曹沁穎，吳巧林, 譯. 北京: 中國(guó)人民大學(xué)出版社, 2013.

[20] 汪輝勇, 公共價(jià)值含義[J]. 廣東社會(huì)科學(xué), 2008(5): 56-61.

[21] 胡敏中. 論公共價(jià)值[J]. 北京師范大學(xué)學(xué)報(bào): 社會(huì)科學(xué)版, 2008(1): 99-105.

[22] 邱立強(qiáng), 龍畢文, 樂(lè)載兵. 績(jī)效突破[M]. 廣州: 廣東省出版集團(tuán)廣東經(jīng)濟(jì)出版社, 2005: 3-11.

[23] 呂一河, 傅伯杰, 等. 生態(tài)治理的理論分析[J]. 生態(tài)學(xué)報(bào), 2006, 11(6): 3891-3897.

[24] MOORE M H. Recognizing public value[M]. London: Harvard University Press, 2013: 10-17.

[25] MOORE M H. Creating public value: Strategic management in government[M]. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1995.

[26] KELLY G，MUERS S，MULGAN G． Creating public value：An analytical framework for public service reform [M]. London：Cabinet Office，UK Government，2002．

[27] STOKER G. Public value management: A new narrative for networked governance?[J]. American Review of Public Administration, 2006, 36(11): 41-57.

[28] O＇FLYNN J． From new public management to public value：Paradigmatic change and managerial implications [J]. The Australian Journal of Public Administration, 2007, 66(3): 353-366．

[29] BOZEMAN B． Public-value failure：When efficient markets may not do[J]. Public Administration Review，2002，62(2): 145-161．

編輯 劉 波

Performance Evaluation System Analysis of Ecological Management Project under the Perspective of Public Value

NIE Ying
(Bejing Nomal University of China Beijing 100875 China)

Ecological management performance of the project has

much attention, but the lack of value in the management of ecological construction projects leads to low efficiency of the project and the waste of resources. Researchers think that the ecological management performance evaluation needs to be more focused on project itself in the perspective of public value pursuit. Different from other projects, externality and pure public welfare of the ecological management project pursue public satisfaction, which is embodied in justice, democracy, efficiency, economy, and sustainable value. Combined with the practice of ecological projects, in-depth analysis in public value determination, production creation, and transmission process is taken, based on which the ecological evaluation system composed of “process and the results” is built in order to evaluate ecological management projects more accurately and comprehensively.

public value; ecological management project; performance evaluation

X36

A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)06-0012-07

2015 - 10 - 15

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的沙漠化治理政策績(jī)效評(píng)價(jià)與校驗(yàn)”（41371529）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目（10301-01500202）.

聶瑩（1986- ）女，北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院、新興市場(chǎng)研究院博士后.