任 彤

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京 100029)

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新形勢(shì)下我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展對(duì)策

任 彤

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京 100029)

自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略是我國(guó)對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略的重要組成部分。推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是我國(guó)綜合考量國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，為適應(yīng)全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展新趨勢(shì)，實(shí)行更加積極主動(dòng)的開(kāi)放戰(zhàn)略而采取的重大舉措。目前我國(guó)的自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略進(jìn)入新的發(fā)展階段。在以“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單管理”為核心的第三代國(guó)際投資規(guī)范影響下，為適應(yīng)對(duì)外開(kāi)放的需求，需要借鑒成功經(jīng)驗(yàn)從管理體制、服務(wù)業(yè)、金融創(chuàng)新、貿(mào)易投資便利化等方面對(duì)我國(guó)新型自貿(mào)區(qū)進(jìn)行貿(mào)易和投資政策創(chuàng)新提出了切實(shí)可行的對(duì)策建議。

自由貿(mào)易區(qū)；現(xiàn)狀；挑戰(zhàn)；對(duì)策

一、自由貿(mào)易區(qū)概述

(一)概念

自由貿(mào)易區(qū)存在兩個(gè)差別很大的概念，起源于世界貿(mào)易組織(WTO)的FTA(Free Trade Area)和起源于世界海關(guān)組織(WCO)的FTZ(Free Trade Zone)，在字面上都可被譯為自由貿(mào)易區(qū)。

自由貿(mào)易區(qū)(FTA)的相關(guān)概念第一次出現(xiàn)在1947年的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》中，它是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的國(guó)家或地區(qū)組成的區(qū)內(nèi)取消關(guān)稅限制、區(qū)外實(shí)行貿(mào)易保護(hù)的經(jīng)濟(jì)集團(tuán)。貿(mào)易區(qū)成員之間貿(mào)易開(kāi)放、取消關(guān)稅壁壘，同時(shí)又保留各自獨(dú)立的對(duì)外貿(mào)易政策。

自由貿(mào)易區(qū)(FTZ)，是指在某一國(guó)家或地區(qū)境內(nèi)設(shè)立的實(shí)行優(yōu)惠稅收和特殊監(jiān)管政策的小塊特定區(qū)域。1973年世界海關(guān)組織制定的《京都公約》是目前世界上對(duì)自由貿(mào)易區(qū)最權(quán)威的定義：“指締約方境內(nèi)的一部分領(lǐng)土，在這部分領(lǐng)土內(nèi)運(yùn)入的任何貨物就進(jìn)口關(guān)稅及其他各稅而言，被認(rèn)為在關(guān)境以外，并免于實(shí)施慣常的海關(guān)監(jiān)管手續(xù)?！弊杂少Q(mào)易區(qū)一般建立在一國(guó)或地區(qū)的主要港口、國(guó)際機(jī)場(chǎng)附近。在不同的國(guó)家或地區(qū)，自由貿(mào)易區(qū)有不同的稱謂，在美國(guó)稱為對(duì)外貿(mào)易區(qū)，英國(guó)則稱為自由園區(qū)，新加坡稱為自由貿(mào)易園區(qū)(陳倩冰，2014)[1]。

雖然二者在概念上有很大區(qū)別，但降低國(guó)際貿(mào)易成本，促進(jìn)國(guó)際商務(wù)和對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展是它們?cè)O(shè)立的共同目的。本文所探討的自由貿(mào)易區(qū)是指基于《京都公約》所定義的一國(guó)國(guó)境范圍之內(nèi)的自由貿(mào)易區(qū)(FTZ)。

(二)自由貿(mào)易區(qū)對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用

關(guān)于自由貿(mào)易區(qū)對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，在國(guó)內(nèi)外的學(xué)術(shù)界存在兩種截然不同的觀點(diǎn)。支持者認(rèn)為自由貿(mào)易區(qū)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)力量，單個(gè)自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可以試點(diǎn)之后復(fù)制到國(guó)內(nèi)其他自由貿(mào)易區(qū)；自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)立可以擴(kuò)大貿(mào)易額，增加外匯收入；自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)實(shí)行的特殊優(yōu)惠政策，有利于吸引國(guó)外投資，引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)；此外，自由貿(mào)易區(qū)的業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)可以創(chuàng)造區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和該國(guó)其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)之間的后向聯(lián)系，從而促進(jìn)腹地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；對(duì)于居民來(lái)說(shuō)，能夠提高其生活水平，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，還能接受國(guó)際先進(jìn)的職業(yè)培訓(xùn)，提高職業(yè)技能水平(李萍，2014)[2]。

而反對(duì)者對(duì)此卻持有不同的意見(jiàn)，他們認(rèn)為對(duì)于一國(guó)或地區(qū)(特別是發(fā)展中國(guó)家和地區(qū))來(lái)說(shuō)，盲目設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)并不能推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反而會(huì)阻礙區(qū)內(nèi)與區(qū)外的貿(mào)易和資源流通，更會(huì)拉大地區(qū)之間的差距?？傮w來(lái)看，自由貿(mào)易區(qū)對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展既有促進(jìn)又有阻礙作用。因此發(fā)展自由貿(mào)易區(qū)的關(guān)鍵是要控制負(fù)面作用，放大正面積極作用(唐芳云，2014)[3]。

二、國(guó)際上成功自貿(mào)區(qū)發(fā)展概述

自由貿(mào)易區(qū)的誕生已有450多年的歷史，近年來(lái)，尤其是二戰(zhàn)以后，自由貿(mào)易區(qū)在世界范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展。目前，世界上大約有1200多個(gè)自由貿(mào)易區(qū)，其中發(fā)展中國(guó)家占2/3，發(fā)達(dá)國(guó)家占1/3。下面簡(jiǎn)要介紹幾個(gè)發(fā)展較成功的自由貿(mào)易區(qū)。

(一)美國(guó)自貿(mào)區(qū)

在美國(guó)，自由貿(mào)易區(qū)也被稱作對(duì)外貿(mào)易區(qū)(Foreign Trade Zone)。美國(guó)的對(duì)外貿(mào)易區(qū)具有較長(zhǎng)時(shí)間的建設(shè)和發(fā)展歷史。1934年，為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)“大蕭條”，美國(guó)宣布啟動(dòng)對(duì)外貿(mào)易項(xiàng)目，通過(guò)了《對(duì)外貿(mào)易法案》，并確定對(duì)外貿(mào)易委員會(huì)為其管理機(jī)構(gòu)。1936年，首個(gè)自由貿(mào)易區(qū)——紐約1號(hào)對(duì)外貿(mào)易區(qū)成立。1999年，美國(guó)國(guó)會(huì)修訂《對(duì)外貿(mào)易法案》，允許為特定企業(yè)專門建立“分區(qū)”，以此來(lái)鼓勵(lì)發(fā)展進(jìn)口深加工。經(jīng)過(guò)一系列政策調(diào)整后，美國(guó)的對(duì)外貿(mào)易區(qū)發(fā)展迅速。美國(guó)的對(duì)外貿(mào)易區(qū)一般設(shè)在港口或毗鄰入海口處，擁有十分完善的設(shè)施以及現(xiàn)代化的海、陸、空運(yùn)輸設(shè)備。截至2013年，美國(guó)批準(zhǔn)的256個(gè)對(duì)外貿(mào)易區(qū)中已經(jīng)有174個(gè)投入運(yùn)營(yíng)，吸引了超過(guò)3200家企業(yè)進(jìn)駐，吸納就業(yè)總?cè)藬?shù)多達(dá)37萬(wàn)人(Seyoum & Ramirez，2012)[4]。

美國(guó)作為世界上自由貿(mào)易區(qū)個(gè)數(shù)最多、運(yùn)行最成功的國(guó)家，其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒： 1.完善高效的管理制度。美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)經(jīng)過(guò)不斷的探索和嘗試，先后實(shí)施了多種完善的管理制度，典型的有物流直通式和海關(guān)周申報(bào)制度等物流便利政策。此外，還建立了海關(guān)審計(jì)核查制度。2.引入分區(qū)制度。允許設(shè)立分區(qū)是美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)發(fā)展的重大特色之一，不僅能夠解決總區(qū)土地資源利用不足的問(wèn)題，還能緩解分區(qū)的就業(yè)壓力，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。3.差異性的功能定位。美國(guó)的對(duì)外貿(mào)易區(qū)雖然享有相同的優(yōu)惠政策和條件，但每個(gè)對(duì)外貿(mào)易區(qū)都會(huì)結(jié)合地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件和地理位置因地制宜地設(shè)定不同的功能。例如，邁阿密對(duì)外貿(mào)易區(qū)由于臨近國(guó)家和地區(qū)眾多，功能定位于轉(zhuǎn)口貿(mào)易；而紐約對(duì)外貿(mào)易區(qū)則由于背靠廣大腹地，將進(jìn)口貿(mào)易和加工制造作為其主要功能。

(二)中國(guó)香港自貿(mào)區(qū)

中國(guó)香港是一個(gè)高度開(kāi)放的自由港，優(yōu)越的地理位置、完善的貿(mào)易服務(wù)業(yè)以及先進(jìn)的金融制度，使其成為亞太地區(qū)重要的國(guó)際金融、航運(yùn)和貿(mào)易中心。自1841年被開(kāi)辟為自由貿(mào)易港以來(lái)，香港一直堅(jiān)持自由貿(mào)易政策，對(duì)進(jìn)出口貿(mào)易不設(shè)限制，零關(guān)稅、零配額，進(jìn)出口手續(xù)極為簡(jiǎn)便。香港的金融市場(chǎng)完全開(kāi)放，本地銀行和外地銀行享受完全同等的待遇。自1973年撤銷外匯管制之后，采取自由的外匯制度。此外，香港的法制健全，監(jiān)管機(jī)制嚴(yán)密，有利于區(qū)內(nèi)企業(yè)在公平的市場(chǎng)秩序下參與競(jìng)爭(zhēng)(沈家偉等，2014)[5]。

中國(guó)香港作為一個(gè)自由港，值得借鑒的特殊經(jīng)驗(yàn)有以下幾點(diǎn)：1.采取風(fēng)險(xiǎn)管理方式作為通關(guān)檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)。海關(guān)采取風(fēng)險(xiǎn)管理的方式作為通關(guān)檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)通關(guān)貨物并非全部進(jìn)行檢查，而是采取抽樣的方式，大大提高了通關(guān)的效率。2.發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，吸引跨國(guó)公司地區(qū)總部集聚。香港通過(guò)不斷優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境、制定簡(jiǎn)單稅制及低稅率、完善基礎(chǔ)設(shè)施、打造廉潔高效的政府吸引了來(lái)自世界各地的跨國(guó)公司在港設(shè)立總部或辦事處。發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)不僅加強(qiáng)了香港的國(guó)際金融中心、貿(mào)易中心地位，也有力推動(dòng)了其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。截至2014年，共有3883家跨國(guó)公司的地區(qū)總部(含地區(qū)辦事處)入駐香港。香港發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)具有很強(qiáng)的指導(dǎo)價(jià)值。

(三)中國(guó)臺(tái)灣自貿(mào)區(qū)

臺(tái)灣是20世紀(jì)60年代第一批通過(guò)建立自由貿(mào)易區(qū)來(lái)提升經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)家之一。1965年，高雄出口加工區(qū)開(kāi)始建區(qū)，這是亞洲第一個(gè)出口加工區(qū)，也是世界上第一個(gè)正式以“出口加工區(qū)”命名的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。為了將臺(tái)灣建設(shè)成為最便利的國(guó)際貿(mào)易物流中心，并吸引跨國(guó)公司在自由貿(mào)易港區(qū)內(nèi)建立亞太區(qū)業(yè)務(wù)總部，臺(tái)灣自2003年7月起開(kāi)始實(shí)施自由港口計(jì)劃?；　⒏咝?、臺(tái)中、臺(tái)北和桃源“一空四?！蔽宕笞杂少Q(mào)易港區(qū)相繼建立并在2010年3月以后全部投入運(yùn)營(yíng)。其中前四個(gè)臨近港口，桃源則臨近國(guó)際機(jī)場(chǎng)(Rong-Her CHIU，2011)[6]。

中國(guó)臺(tái)灣自由貿(mào)易港區(qū)的發(fā)展經(jīng)營(yíng)有許多經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒：1.根據(jù)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，及時(shí)調(diào)整運(yùn)營(yíng)機(jī)制及政策。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，自由貿(mào)易港區(qū)內(nèi)不斷調(diào)整運(yùn)營(yíng)機(jī)制及政策，形成了一套獨(dú)特而規(guī)范的管理制度，典型的有單一窗口制、只租不售的土地政策等。2.根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。為了應(yīng)對(duì)激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，臺(tái)灣自由貿(mào)易港區(qū)在明確區(qū)域特點(diǎn)的基礎(chǔ)上開(kāi)發(fā)特色產(chǎn)業(yè)，形成了清晰的產(chǎn)業(yè)特色，有利于產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展。如臺(tái)中區(qū)憑借氣候和空氣質(zhì)量好的優(yōu)勢(shì)發(fā)展成為光學(xué)產(chǎn)業(yè)專區(qū)；高雄區(qū)則借助港口優(yōu)勢(shì)向倉(cāng)儲(chǔ)轉(zhuǎn)運(yùn)專區(qū)發(fā)展。

(四)韓國(guó)自貿(mào)區(qū)

1970年，韓國(guó)建立了第一個(gè)以制造定位的出口加工區(qū)——馬山出口加工區(qū)。2000年，韓國(guó)將出口加工區(qū)名稱改為自由貿(mào)易園區(qū)。為了促使韓國(guó)成為國(guó)際物流基地，2002年，韓國(guó)在釜山港和光陽(yáng)港建立了以物流為主的關(guān)稅自由區(qū)，并且于2003年1月在仁川港和仁川國(guó)際機(jī)場(chǎng)建立了關(guān)稅自由區(qū)。2003年，韓國(guó)通過(guò)了《自由貿(mào)易園區(qū)法案》，將原來(lái)的出口加工區(qū)和關(guān)稅自由區(qū)統(tǒng)稱為自由貿(mào)易園區(qū)，并且使自由貿(mào)易園區(qū)同時(shí)具備了制造加工和物流的功能。

韓國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)最為典型的代表是釜山自貿(mào)區(qū)，依托于釜山港而建立，作為韓國(guó)最大的港口，位于東南沿海，物流范圍可涵蓋日本、中國(guó)大陸以及俄羅斯。釜山自貿(mào)區(qū)作為韓國(guó)海陸空交通的樞紐，又是金融和商業(yè)中心，在韓國(guó)的對(duì)外貿(mào)易中發(fā)揮著重要作用(齊海鵬，2014)[7]。

韓國(guó)在發(fā)展自由貿(mào)易區(qū)的過(guò)程中積累了許多經(jīng)驗(yàn)：1.完善的立法。韓國(guó)通過(guò)的《關(guān)稅自由地區(qū)特別法》，其立法架構(gòu)、規(guī)范內(nèi)容與規(guī)劃基礎(chǔ)均非常完整。韓國(guó)通過(guò)不斷完善法律法規(guī)，營(yíng)造了規(guī)范、透明、穩(wěn)定的法制環(huán)境，使區(qū)內(nèi)的企業(yè)得以健康運(yùn)行。2.寬松的外籍專家管理，加強(qiáng)區(qū)內(nèi)教育管理。允許自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的外籍專業(yè)人士在區(qū)內(nèi)停留三年，并向其和家屬簽發(fā)2年以下多次往返簽證；此外，允許外國(guó)大學(xué)在經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)立分校，這為自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展提供了人才保障。

三、我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)

(一)我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展歷史

我國(guó)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是在綜合保稅區(qū)的基礎(chǔ)上升格而來(lái)的。從1990年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)上海外高橋保稅區(qū)以來(lái)，在海關(guān)總署的主導(dǎo)下，我國(guó)已經(jīng)發(fā)展了保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等各種類型的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。我國(guó)保稅區(qū)的發(fā)展既受世界自由貿(mào)易區(qū)一般規(guī)律的制約，又體現(xiàn)著我國(guó)漸進(jìn)式改革和梯度對(duì)外開(kāi)放的特點(diǎn)。大體上看，我國(guó)保稅區(qū)的發(fā)展可以劃分為以下三個(gè)階段：

第一階段：1990—2000年，興建和發(fā)展保稅區(qū)階段。這一階段的特點(diǎn)集中表現(xiàn)在各地保稅區(qū)的建立與快速發(fā)展上，保稅區(qū)相關(guān)的法律、法規(guī)以及相關(guān)政策逐漸形成以及基礎(chǔ)設(shè)施等硬件設(shè)施的日趨完善上。1990年6月，上海外高橋保稅區(qū)成立，這是我國(guó)規(guī)模最大、啟動(dòng)時(shí)間最早的保稅區(qū)。此后，國(guó)家先后批準(zhǔn)建立了15個(gè)保稅區(qū)，形成了中國(guó)保稅區(qū)的基本格局。1997年，海關(guān)總署正式頒布了《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》，從而使得中國(guó)保稅區(qū)的管理體制更加規(guī)范。

第二階段：2000—2004年，探索發(fā)展階段。進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)外貿(mào)形勢(shì)發(fā)生了新的變化，中國(guó)完成了加入世貿(mào)組織談判。加入WTO標(biāo)志著我國(guó)在推動(dòng)貿(mào)易自由化方面邁出了巨大的一步。這也意味著保稅區(qū)的運(yùn)營(yíng)體制和管理體制必須與國(guó)際接軌，必須遵從國(guó)際慣例和國(guó)際通則。這一階段保稅區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)是我國(guó)開(kāi)始探索保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型的途徑。

第三階段：2004年至今，整合轉(zhuǎn)型階段。自2005年以來(lái)，中國(guó)加入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的步伐加快。

我國(guó)不同類型海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的對(duì)比見(jiàn)表1(李春來(lái)，2012)[8]。

表1 我國(guó)早期不同自由貿(mào)易園區(qū)模式功能對(duì)比

(二)我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)

2013年8月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(China (Shanghai) Pilot Free Trade Zone)。2013年9月29日，上海自由貿(mào)易區(qū)正式掛牌成立。2014年12月，上海自貿(mào)區(qū)的面積從原先的28.78平方公里擴(kuò)至120.72平方公里。在此之后全國(guó)各地掀起了一陣“自貿(mào)區(qū)熱”，各地紛紛提出申報(bào)自由貿(mào)易區(qū)。2015年4月21日，天津、福建、廣東三個(gè)自貿(mào)區(qū)同時(shí)掛牌成立。

津粵閩三個(gè)自貿(mào)區(qū)之間既有聯(lián)系又有區(qū)別。相同點(diǎn)是它們?nèi)咄虾Ｗ再Q(mào)區(qū)將共同使用同一個(gè)負(fù)面清單，并適時(shí)調(diào)整，但它們?nèi)哂指骶咛厣Ｎ覈?guó)四大新型自由貿(mào)易區(qū)的對(duì)比見(jiàn)表2。

表2 我國(guó)四大新型自貿(mào)區(qū)對(duì)比

天津自貿(mào)區(qū)的三個(gè)片區(qū)各具特色：以東疆港區(qū)為核心的天津港片區(qū)，將致力于打造融資租賃產(chǎn)業(yè)聚集地，發(fā)展與港口相關(guān)的高端服務(wù)業(yè)、航運(yùn)物流、加工制造業(yè)；而天津機(jī)場(chǎng)片區(qū)將依托空港優(yōu)勢(shì)發(fā)展航空航天、裝備制造、新一代信息技術(shù)等高端制造業(yè)和研發(fā)設(shè)計(jì)、航空物流等生產(chǎn)性服務(wù)；中心商務(wù)區(qū)片區(qū)將重點(diǎn)發(fā)展以金融創(chuàng)新為核心的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。天津自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略定位是服務(wù)于京津冀協(xié)同發(fā)展以及“一帶一路”戰(zhàn)略，突出航運(yùn)，打造航運(yùn)稅收、航運(yùn)金融等特色。

福建自貿(mào)區(qū)的最大特色是立足深化兩岸經(jīng)濟(jì)合作，率先推進(jìn)與臺(tái)灣地區(qū)投資貿(mào)易自由。福建自貿(mào)區(qū)由福州、平潭、廈門三大片區(qū)組成，其中廈門主攻兩岸新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，平潭主要發(fā)展服務(wù)貿(mào)易，而福州定位于打造先進(jìn)制造業(yè)基地。福建自貿(mào)區(qū)的總體戰(zhàn)略定位是：打造改革創(chuàng)新的試驗(yàn)田、兩岸經(jīng)濟(jì)合作的示范區(qū)、面向21世紀(jì)海上絲綢之路沿線國(guó)家和地區(qū)開(kāi)放合作的新高地。

廣州自貿(mào)區(qū)包括南沙新區(qū)、深圳前海蛇口片區(qū)、珠海橫琴新區(qū)三大平臺(tái)。南沙新區(qū)將致力于發(fā)展高端制造業(yè)、航運(yùn)物流及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，打造總部經(jīng)濟(jì)；前海片區(qū)重點(diǎn)發(fā)展科技服務(wù)、信息服務(wù)、現(xiàn)代金融等高端服務(wù)業(yè)；橫琴片區(qū)重點(diǎn)發(fā)展旅游休閑健康、文化科教和高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)，目標(biāo)是建設(shè)成為文化教育開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)和國(guó)際商務(wù)服務(wù)休閑旅游基地。與前兩個(gè)自貿(mào)區(qū)相比，廣州自貿(mào)區(qū)更突出對(duì)港澳自由貿(mào)易的特色。廣州自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略定位是依托港澳、服務(wù)內(nèi)地、面向世界，將廣州自貿(mào)區(qū)建設(shè)成為粵港澳合作深度示范區(qū)、21世紀(jì)海上絲綢之路的物流樞紐?；趶V東市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度完善、開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的優(yōu)勢(shì)，粵港澳自貿(mào)區(qū)立足于打造新型國(guó)際投資貿(mào)易規(guī)則試驗(yàn)區(qū)，在國(guó)際投資、貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域探索對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則體系，為國(guó)家參與新一代投資貿(mào)易協(xié)定談判先行先試。

總結(jié)前面的經(jīng)驗(yàn)可以得出，將原先的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域轉(zhuǎn)型升級(jí)成為自由貿(mào)易區(qū)是我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展的總體趨勢(shì)，但要成功轉(zhuǎn)型為自由貿(mào)易區(qū)，不僅需要看條件是否成熟，還需要有地方特色。自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展要堅(jiān)持質(zhì)量與數(shù)量并重，堅(jiān)持奉行“成熟一個(gè)，批復(fù)一個(gè)”的原則。在將來(lái)，增強(qiáng)自貿(mào)區(qū)之間的聯(lián)動(dòng)，增進(jìn)相互了解和信息的溝通，推進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略穩(wěn)步實(shí)施將成為我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)的主要發(fā)展趨勢(shì)。

四、我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

(一)國(guó)際投資規(guī)則重構(gòu)對(duì)我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的挑戰(zhàn)

在美國(guó)主導(dǎo)推動(dòng)的“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定”(TPP)和“跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴協(xié)議”(TTIP)新自由貿(mào)易協(xié)定下，以“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單管理”為核心的第三代國(guó)際投資規(guī)范正在重塑世界投資和貿(mào)易格局。

“負(fù)面清單管理+準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”指的是對(duì)外國(guó)投資范圍和投資方式的開(kāi)放。負(fù)面清單又被稱作消極清單或否定清單，在清單中列明了企業(yè)不能投資的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)。1994年生效的北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)被認(rèn)為是最早采用負(fù)面清單的自由貿(mào)易協(xié)定之一。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇原則是給予外國(guó)投資者及其投資不低于本國(guó)投資者及其投資的待遇。在實(shí)行負(fù)面清單管理制度之前，中國(guó)對(duì)外資的管理一直采用《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》模式，在該模式下，所有的外商投資和商業(yè)投資都只能在規(guī)定的范圍之內(nèi)進(jìn)行。而負(fù)面清單模式則意味著給外資更多的自由，可能會(huì)導(dǎo)致某些沒(méi)有列入清單的行業(yè)受到國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)者的損害。

2015年10月5日，歷時(shí)五年多的TPP協(xié)議正式達(dá)成。在這樣的背景之下，中國(guó)面臨潛在的被“貿(mào)易轉(zhuǎn)移”效應(yīng)，這會(huì)對(duì)中國(guó)的凈出口貿(mào)易造成極大影響；而勞工標(biāo)準(zhǔn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、國(guó)有企業(yè)等新規(guī)則將給中國(guó)引入外資及中國(guó)企業(yè)對(duì)外進(jìn)行投資帶來(lái)阻礙，不利于中國(guó)在全球產(chǎn)業(yè)鏈中地位的提升。

國(guó)際投資規(guī)則正在重構(gòu)，而我國(guó)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)入調(diào)整轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，改革開(kāi)放所帶來(lái)的紅利已被釋放殆盡，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距仍然很大，深化改革開(kāi)放和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式任務(wù)艱巨，改革面臨各種外界因素的挑戰(zhàn)和阻礙，面對(duì)這一系列變化，中國(guó)應(yīng)借此機(jī)遇推動(dòng)自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放，以開(kāi)放倒逼國(guó)內(nèi)改革。只有抓住這個(gè)機(jī)遇，并勇于迎接挑戰(zhàn)，才能有效提升我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的廣度與深度。

(二)新型自由貿(mào)易區(qū)的定位和任務(wù)

我國(guó)的新型自由貿(mào)易區(qū)是在借鑒國(guó)外自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)上設(shè)立的，與傳統(tǒng)的自由貿(mào)易區(qū)既有區(qū)別又有聯(lián)系。我國(guó)新型自貿(mào)區(qū)與國(guó)外自貿(mào)區(qū)的對(duì)比見(jiàn)表3。

表3 我國(guó)新型自貿(mào)區(qū)與國(guó)外傳統(tǒng)自貿(mào)區(qū)的對(duì)比

推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)是我國(guó)綜合考量國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的情況下，為適應(yīng)全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展的新趨勢(shì)，全面深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)、實(shí)行更加積極主動(dòng)的開(kāi)放策略而采取的重大舉措。我國(guó)新型自貿(mào)區(qū)的主要任務(wù)是以制度創(chuàng)新為核心，探索對(duì)外開(kāi)放的新路徑和新模式，加快政府職能轉(zhuǎn)變和和行政體制領(lǐng)域的改革，以開(kāi)放促發(fā)展、促改革、促創(chuàng)新，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

五、我國(guó)新型自貿(mào)區(qū)發(fā)展對(duì)策

(一)完善自由貿(mào)易區(qū)管理體制

1.加快轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府管理方式

自貿(mào)區(qū)成功運(yùn)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)表明，合理的管理體制是自貿(mào)區(qū)成功的必要條件。我國(guó)自貿(mào)區(qū)缺少一個(gè)中央政府授權(quán)的專門管理機(jī)構(gòu)，存在管理層次多、職權(quán)交叉、各自為政的缺陷，造成了各個(gè)管理部門之間溝通成本過(guò)高、效率低下；此外，原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下殘留的政企不分的問(wèn)題導(dǎo)致企業(yè)之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)加劇，企業(yè)創(chuàng)新活力不足。因此，我國(guó)應(yīng)該參照美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一、權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理；對(duì)區(qū)內(nèi)的管理組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，探索建立政企分開(kāi)的政府主導(dǎo)型管理體制；加快政府職能轉(zhuǎn)變，減少政府干預(yù)，厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系，充分放權(quán)，讓市場(chǎng)真正發(fā)揮作用。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)目標(biāo)。

2.創(chuàng)新海關(guān)監(jiān)管制度，提高通關(guān)效率和監(jiān)管程序的透明度

多頭監(jiān)管、控制過(guò)多、透明度不高的監(jiān)管模式使得我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)運(yùn)作效率低，成本較高。而世界上典型的自貿(mào)區(qū)運(yùn)行特點(diǎn)就是高效管理、便捷監(jiān)管、簡(jiǎn)化流程、透明度高。因此，我國(guó)海關(guān)監(jiān)管要不斷追求便利和速度，提高監(jiān)管程序的透明度，具體可以通過(guò)以下措施：精簡(jiǎn)海關(guān)機(jī)構(gòu)、減少不必要的監(jiān)管；推進(jìn)監(jiān)管手段的信息化；規(guī)范監(jiān)管程序，海關(guān)的監(jiān)管模式逐漸從手續(xù)監(jiān)管向企業(yè)信譽(yù)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從事前監(jiān)管向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

3.根據(jù)自由貿(mào)易區(qū)企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及時(shí)修訂負(fù)面清單

從2015年發(fā)布的最新版本的負(fù)面清單可以看出長(zhǎng)度不斷縮減，從190條縮短至122條，縮減幅度達(dá)35.8%。但長(zhǎng)度不能視為衡量負(fù)面清單是否有效的唯一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)開(kāi)放性和透明度，并且與國(guó)際通行規(guī)則相銜接。

(二)擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開(kāi)放

服務(wù)業(yè)是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)。擴(kuò)大服務(wù)業(yè)的開(kāi)放已經(jīng)成為世界各國(guó)簽訂自由貿(mào)易協(xié)定或投資協(xié)定時(shí)的基本標(biāo)準(zhǔn)。在國(guó)際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定(TISA)的推動(dòng)下，有許多國(guó)家已經(jīng)完全取消在服務(wù)領(lǐng)域的對(duì)外持股比例或經(jīng)營(yíng)范圍的限制。

在服務(wù)業(yè)開(kāi)放領(lǐng)域，繼續(xù)實(shí)施負(fù)面清單管理制度，擴(kuò)大金融服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)文化、航運(yùn)服務(wù)、文化服務(wù)以及社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的開(kāi)放程度，暫?；蛉∠顿Y者資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營(yíng)范圍限制等準(zhǔn)入限制措施，有利于為各類投資者營(yíng)造平等準(zhǔn)入的市場(chǎng)環(huán)境。2013年，上海自貿(mào)區(qū)成立之后率先開(kāi)放了服務(wù)行業(yè)，在金融、航運(yùn)、商務(wù)、貿(mào)易和文化等18個(gè)服務(wù)行業(yè)暫停或停止23項(xiàng)準(zhǔn)入限制(有關(guān)投資者的資格、股權(quán)、經(jīng)營(yíng)范圍)。2014年的負(fù)面清單在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域又新增了14條開(kāi)放措施，突出了航運(yùn)貿(mào)易等自貿(mào)區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。2015年的負(fù)面清單則進(jìn)一步擴(kuò)大了對(duì)港澳的服務(wù)業(yè)開(kāi)放領(lǐng)域，取消或放寬對(duì)港澳投資者的準(zhǔn)入限制。

除此之外，要加強(qiáng)對(duì)服務(wù)業(yè)專業(yè)人才的教育和培養(yǎng)，為服務(wù)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展提供智力資源。鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)和國(guó)外大學(xué)合作辦學(xué)，加快培養(yǎng)出一批服務(wù)業(yè)應(yīng)用型、復(fù)合性和技能型人才。

(三)積極推進(jìn)金融服務(wù)創(chuàng)新

1.推進(jìn)自貿(mào)區(qū)自由貿(mào)易賬戶體系建設(shè)，積極推動(dòng)投融資貿(mào)易便利

自由貿(mào)易賬戶(FT)是指金融機(jī)構(gòu)根據(jù)客戶需要在試驗(yàn)區(qū)分賬核算單開(kāi)立的規(guī)則統(tǒng)一的本外幣賬戶，有利于境內(nèi)企業(yè)和境外資金自由匯兌，也有利于境外企業(yè)按準(zhǔn)入前國(guó)民待遇原則獲得相關(guān)金融服務(wù)。

2.鼓勵(lì)和支持融資租賃業(yè)務(wù)發(fā)展

融資租賃作為一種集金融、貿(mào)易、服務(wù)于一體的特殊金融產(chǎn)品，是國(guó)際上僅次于銀行信貸的第二大融資工具。在國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略的影響下，我國(guó)的融資租賃行業(yè)迎來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇。政府應(yīng)當(dāng)完善現(xiàn)有的融資租賃法律法規(guī)，保障自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的租賃業(yè)務(wù)得以正常、有序的開(kāi)展；創(chuàng)新跨境租賃異地監(jiān)管模式，設(shè)立綠色通道，實(shí)施屬地申報(bào)、口岸驗(yàn)放等，為融資租賃企業(yè)發(fā)展租賃進(jìn)出口業(yè)務(wù)提供便利化服務(wù)；提升融資租賃行業(yè)專業(yè)化經(jīng)營(yíng)能力，鼓勵(lì)有能力的租賃公司積極拓展海外租賃市場(chǎng)，走專業(yè)化、國(guó)際化的發(fā)展道路；建立融資租賃資產(chǎn)交易統(tǒng)一市場(chǎng)，通過(guò)將租賃資產(chǎn)證券化解決租賃公司資金缺乏的問(wèn)題。

3.推動(dòng)跨境人民幣業(yè)務(wù)創(chuàng)新發(fā)展，促進(jìn)企業(yè)境外投融資的本幣化

推廣跨境雙向人民幣資金池業(yè)務(wù)。鼓勵(lì)跨國(guó)企業(yè)在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)設(shè)立跨境雙向人民幣資金池，不僅能有效降低企業(yè)的融資成本，提高資金使用效率，還有利于企業(yè)對(duì)境內(nèi)外資金進(jìn)行集中有效管理，降低企業(yè)跨國(guó)資金的運(yùn)營(yíng)成本；探索由境外銀行直接給予境內(nèi)銀行借款的模式，使企業(yè)能以更低的成本從境外融資；通過(guò)跨境收支的集中收付來(lái)提高資金的流動(dòng)性，減少企業(yè)的資金占用。

4.全面推動(dòng)銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)對(duì)外開(kāi)放

支持符合條件的民營(yíng)資本在區(qū)內(nèi)設(shè)立自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)。放寬外資進(jìn)入金融服務(wù)業(yè)的投資限制，逐步擴(kuò)大外資持股比例。

(四)促進(jìn)貿(mào)易與投資便利化

1.推廣保稅展示制度

在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)設(shè)立保稅展示交易平臺(tái)。我國(guó)關(guān)內(nèi)區(qū)外內(nèi)符合條件的區(qū)外企業(yè)在向海關(guān)提供足額稅款擔(dān)保之后，允許在區(qū)內(nèi)開(kāi)展保稅展覽展示活動(dòng)。

2.積極推進(jìn)“單一窗口”建設(shè)

新加坡是實(shí)施“單一窗口”建設(shè)較為成功的國(guó)家之一，它采取的是“公共平臺(tái)”的模式，這種模式對(duì)于仍處于單一窗口探索時(shí)期的我國(guó)自貿(mào)區(qū)具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。所謂的“單一窗口”，是指企業(yè)只要和一個(gè)“窗口”打交道，只需一次性地提交相應(yīng)的信息和單證，能夠有效加快貨物流動(dòng)，提高貨物通關(guān)速度。我國(guó)應(yīng)積極借鑒新加坡的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，搭建涵蓋投資、貿(mào)易、檢驗(yàn)、通關(guān)服務(wù)的“一站式”開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)綜合服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息的共享共用；借鑒新加坡的“客戶導(dǎo)向”戰(zhàn)略，讓企業(yè)積極參與到單一窗口的方案設(shè)計(jì)中來(lái)，以此來(lái)滿足企業(yè)的實(shí)際需求。

3.進(jìn)一步深化海關(guān)區(qū)域通關(guān)一體化改革、通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化改革

通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)海關(guān)互聯(lián)互通、互認(rèn)共享，簡(jiǎn)化通關(guān)手續(xù)，縮短通關(guān)時(shí)間，提升海關(guān)通關(guān)效率，以此來(lái)促進(jìn)貿(mào)易便利化。

4.積極推動(dòng)跨境電子商務(wù)發(fā)展

開(kāi)展跨境電子商務(wù)綜合平臺(tái)試點(diǎn)，鼓勵(lì)企業(yè)利用跨境電子商務(wù)開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)。跨境電子商務(wù)是指不同國(guó)家或地區(qū)的交易各方利用現(xiàn)代信息技術(shù)所進(jìn)行的新型貿(mào)易活動(dòng)和模式，涵蓋了營(yíng)銷、交易、支付、服務(wù)等各項(xiàng)商務(wù)活動(dòng)。這一新型貿(mào)易模式突破了時(shí)間和空間的界限，減少了中間環(huán)節(jié)，降低了企業(yè)進(jìn)入門檻，使貿(mào)易活動(dòng)更加便利，貿(mào)易成本降低，貿(mào)易主體更加多元化，大大提升了貿(mào)易效率。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)跨境電子商務(wù)的支持和投資力度，擴(kuò)大跨境電子商務(wù)的規(guī)模；制定和完善跨境電子商務(wù)監(jiān)管模式，將線下監(jiān)管服務(wù)轉(zhuǎn)移到線上，不斷完善電子商務(wù)通關(guān)業(yè)務(wù)流程；探索建立網(wǎng)商電子評(píng)價(jià)體系和商品質(zhì)量追溯認(rèn)證體系，以此來(lái)防范貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)。

5.全面實(shí)施AEO制度，倡導(dǎo)海關(guān)與企業(yè)建立合作伙伴關(guān)系

AEO(Authorized Economic Operator)制度，即經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營(yíng)者制度，海關(guān)對(duì)符合條件的企業(yè)給予通關(guān)便利。將AEO制度與《海關(guān)信用管理辦法》結(jié)合，與其他國(guó)家的海關(guān)相互認(rèn)證，提升國(guó)際貿(mào)易便利化水平；在自貿(mào)區(qū)內(nèi)率先開(kāi)展企業(yè)認(rèn)證，簡(jiǎn)化AEO認(rèn)證程序，降低中小企業(yè)的認(rèn)證成本；各級(jí)海關(guān)利用多種宣傳渠道宣傳AEO制度，并對(duì)企業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)，為AEO制度的全面推廣打下良好的基礎(chǔ)。在當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的大環(huán)境下，國(guó)際投資規(guī)則面臨重構(gòu)，加快自貿(mào)區(qū)的建設(shè)不僅對(duì)中國(guó)的對(duì)外貿(mào)易發(fā)展起到重要作用，更能進(jìn)一步提升中國(guó)在國(guó)際上的地位。

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(責(zé)任編輯：董博雯)

任彤(1993-)，女，漢族，山西太原人，碩士研究生，研究方向：國(guó)際貿(mào)易理論與政策。

F752.65

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2095-3283(2016)10-0015-06