王新暉

（蘭州市審計局，甘肅蘭州730030）

新常態(tài)下蘭州市政府投資建設(shè)項目審計模式探析

王新暉

（蘭州市審計局，甘肅蘭州730030）

闡述了新常態(tài)下政府投資建設(shè)項目審計的內(nèi)涵、定位和作用，通過對蘭州市政府投資建設(shè)的現(xiàn)狀和審計工作面臨形勢的分析，提出以規(guī)范管理為基點、以揭露問題為導(dǎo)向，以提升投資績效為目標的建設(shè)項目審計工作思路，通過建立和完善購買社會服務(wù)、引入信息化管理、整合監(jiān)管資源等保障措施，形成主動跟進的全覆蓋運行機制，有力促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

政府投資；建設(shè)項目；審計；模式

政府投資建設(shè)項目是地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重要構(gòu)成要素。審計機關(guān)作為政府對建設(shè)項目的監(jiān)管部門，在當前經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，要進一步認清形勢，準確定位，明確職能，大膽創(chuàng)新，主動構(gòu)建政府投資建設(shè)項目審計的新模式，才能有力保障國家建設(shè)資金安全、合規(guī)、高效使用，充分履行審計監(jiān)督職能作用，積極促進地方經(jīng)濟發(fā)展。

1　政府投資建設(shè)項目審計在新常態(tài)下的定位

1.1政府投資建設(shè)項目審計的內(nèi)涵

政府投資建設(shè)項目審計是國家審計機關(guān)依據(jù)國家法律、法規(guī)和政策規(guī)定，對以政府為主導(dǎo)的固定資產(chǎn)投資活動以及對其相應(yīng)建設(shè)項目的財務(wù)收支真實、合法、效益的監(jiān)督行為。有三個基本特征：一是被審計的主體為負責建設(shè)項目的政府部門或單位，根據(jù)審計需要，可延伸審計施工、設(shè)計、監(jiān)理、供貨等單位；二是審計對象為政府投資建設(shè)項目，審計的資金是政府投入該建設(shè)項目的財政性資金；三是審計的目標為按照獨立性原則，對建設(shè)項目的經(jīng)濟性、效率性和效果性做出客觀、公正的評價。

1.2政府投資建設(shè)項目審計在新常態(tài)下的定位

1．2．1法律層面

政府投資建設(shè)項目審計是國家審計的重要組成部分，其監(jiān)督職能是《憲法》和《審計法》賦予審計機關(guān)的重要職責，是國家治理體系中不可缺少的子系統(tǒng)，既是民主法治的產(chǎn)物，也是實現(xiàn)國家治理、維護國家經(jīng)濟安全的重要工具。

1．2．2政策層面

2014年，李克強總理強調(diào)，審計工作要牢牢盯住公共資金使用，當好人民利益的“守護神”，念好權(quán)力運行“緊箍咒”，要瞪大“火眼金睛”，及時發(fā)現(xiàn)和揭露違法違紀問題和重大風險隱患，切實起到審計反腐“尖兵”作用。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋。

1．2．3制度層面

審計署《關(guān)于2015年地方審計機關(guān)開展審計業(yè)務(wù)工作的指導(dǎo)意見》要求，深化政府重大投資項目審計，嚴格依法依規(guī)實施，審計機關(guān)不得介入投資項目的審批和管理環(huán)節(jié)。

1.3政府投資建設(shè)項目審計在新常態(tài)下的作用

1．3．1規(guī)范性作用

審計對政府投資建設(shè)項目的監(jiān)督職能作用，主要體現(xiàn)在對建設(shè)資金安排、管理、使用的監(jiān)督上，以財政資金使用的真實性、合法性為出發(fā)點和落腳點，從項目立項、招標投標、合同簽訂、組織驗收等程序環(huán)節(jié)，從現(xiàn)場施工、設(shè)備采購、工程造價等實施步驟，檢查和揭示建設(shè)資金使用和建設(shè)項目管理中存在的問題，督促被審計單位增強自我約束意識，強化管理，規(guī)范運作，特別是嚴肅查處利益輸送、暗箱操作以及重大損失浪費等問題，維護財經(jīng)法紀，促進廉政建設(shè)。

1．3．2鑒證性作用

政府投資建設(shè)項目通過合同形式約定工程造價，但實踐中對于工程投資額的最終確定，都要通過國家審計機關(guān)，對合同、工程量、定額套用、取費、變更簽證等內(nèi)容進行審計，最終核定工程造價。工程造價審計對于更好地控制建設(shè)資金發(fā)揮著越來越重要的作用，是降低工程成本、提高投資效益的有效途徑。

1．3．3服務(wù)性作用

“圍繞中心、服務(wù)大局”是國家審計的價值取向，核心是服務(wù)發(fā)展。在依法對建設(shè)項目的審計中，要堅持以尋求解決問題的治本措施為導(dǎo)向，從宏觀著眼，微觀入手，揭示普遍性、傾向性的問題，深入分析原因及可能造成的危害和影響程度，從體制、機制上提出意見、建議，實現(xiàn)深度、廣度上的突破，將審計監(jiān)督的成果轉(zhuǎn)化為服務(wù)發(fā)展的成果。

2　蘭州市政府投資建設(shè)項目審計面臨的形勢

2.1政府投資建設(shè)進入新常態(tài)

蘭州市按照“明地位、強責任、做表率、出大力”的要求，著力做好穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、治污染、暢交通、惠民生等重點工作，經(jīng)濟運行穩(wěn)中向好，但仍面臨著許多新的挑戰(zhàn)。

一是受宏觀經(jīng)濟下行影響，固定資產(chǎn)投資增長速度從2011到2014年連續(xù)下降見表1所示，2015年1－4月仍呈放緩態(tài)勢，全市完成固定資產(chǎn)投資281.62億元，增長18.60%，投資支撐明顯不足，新的經(jīng)濟增長點仍需培育壯大，調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的任務(wù)艱巨。

二是從西北五省區(qū)省會城市對比看，2014年地區(qū)生產(chǎn)總值蘭州市處于第3位，公共預(yù)算財政收入排在第4位見表2所示，加之財政剛性支出增加，地方財力支撐城市建設(shè)發(fā)展的能力相對較弱，收支矛盾突出，區(qū)位優(yōu)勢并不顯著。

在這樣的經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，如何發(fā)揮審計的監(jiān)督服務(wù)職能作用，加速釋放蘭州市在“一帶一路”建設(shè)中節(jié)點城市的效應(yīng)，實現(xiàn)新機遇下的新發(fā)展，突顯省會城市的示范帶動作用，也是擺在審計機關(guān)面前一個重大的挑戰(zhàn)。

2.2政府投資項目資金管理使用中存在的問題及原因

2．2．1建設(shè)單位報審的工程造價審減額度大、比率高

2014年蘭州市審計局對257個政府投資建設(shè)項目進行了審計，送審金額302 489.14萬元，審定金額251 594.86萬元，審減金額50 885.28萬元，審減速率為16.82%，審計率較高，說明在報審工程投資時，存在大量的多計工程量、高套定額、價格失實、不按標準取費、變更簽證把關(guān)不嚴等問題，造成工程造價虛高。究其原因，一是建設(shè)、監(jiān)理單位審核把關(guān)不嚴；二是施工單位有意虛報結(jié)算價款，以謀得不正當?shù)墓こ虄r款；三是目前尚缺乏對虛報工程量進行處罰的明確法律和政策依據(jù)，實踐中往往對虛報部分只作審減而無任何處罰措施。

2．2．2履行建設(shè)程序不嚴格不合規(guī)

一是部分建設(shè)項目存在前期手續(xù)不完備、未批先建、“先上車后買票”“邊規(guī)劃、邊設(shè)計、邊施工”的問題；二是有的工程項目和材料采購不按規(guī)定履行招標投標程序，甚至存在有意規(guī)避招標、不招投標的問題；三是合同簽訂不嚴謹、不規(guī)范，有的合同未就工程造價、供貨方式、施工范圍等基本要素進行約定，合同有效期限也未作限定，帶來法律訴訟風險和工程造價失控的隱患，并給最終竣工決算審計帶來諸多問題。

2．2．3項目管理控制存在漏洞

一是有的項目概算、預(yù)算編制滯后、不科學(xué)、不完整；二是建設(shè)、設(shè)計和監(jiān)理單位盡責不到位，勘察設(shè)計深度不夠，變更簽證隨意性較大，導(dǎo)致項目工程量增加，甚至返工現(xiàn)象，造成資金損失浪費；三是內(nèi)控制度缺失，資料反映事項模糊，記錄不完整，資金控制不嚴，超付工程款等。

2．2．4工程實施中存在的問題

一是建設(shè)項目超概算問題比較突出，有的建設(shè)單位未嚴格履行審批程序，擅自擴大規(guī)模、提高建設(shè)標準、增加建設(shè)內(nèi)容造成超概；二是仍存在違規(guī)轉(zhuǎn)包分包、掛靠現(xiàn)象，項目質(zhì)量管理人員調(diào)整變更隨意性大；三是存在個別無相應(yīng)施工資質(zhì)的企業(yè)參與項目的問題；四是存在征遷程序不符合相關(guān)規(guī)定，補償依據(jù)不充分的問題。

2.3建設(shè)項目審計的思想陳舊，機制不健全

一是對建設(shè)項目審計的目標在認識上存在一定偏差，一些人僅把工程審計定位在“算賬”上，偏重于工程造價的確定，而忽略了招投標、審批等程序履行和組織管理方面的審查；二是在國家審計過程中如何發(fā)揮社會審計、內(nèi)部審計的作用上，缺乏明確的運行和監(jiān)管機制，審計資源未得到有效配置，整體效應(yīng)沒有充分發(fā)揮出來；三是跟蹤審計與事后審計相脫節(jié)，跟蹤審計的具體做法尚不成熟，審計介入的深度和范圍不夠明晰，跟蹤審計的成效不夠顯著；四是審計的覆蓋面狹窄，審計機關(guān)與建設(shè)、財政、評審中心、造價管理等部門沒有形成有機的銜接，審計監(jiān)督存在缺位、失位現(xiàn)象。

2.4建設(shè)項目審計人員與任務(wù)繁重的矛盾較為突出

一是項目審計人員少。目前，蘭州市審計機關(guān)共有8名具有建設(shè)項目審計執(zhí)法資格的專職人員，見表3所示，由于審計任務(wù)重，每一名審計人員同時要兼顧多個項目，既要到施工現(xiàn)場審計，又要參加定案、協(xié)調(diào)等會議，必要時還需做好詢價、勘測等工作。同時，按照對重大項目的跟蹤審計要求，對工程進展過程中各環(huán)節(jié)都要到場監(jiān)督，還要承擔領(lǐng)導(dǎo)臨時交辦的審計調(diào)查任務(wù)，客觀上造成精力分散過多，疲于應(yīng)付；二是專業(yè)要求高。工程審計涉及領(lǐng)域多、專業(yè)性強，現(xiàn)有審計人員的業(yè)務(wù)技能、知識結(jié)構(gòu)和范圍不能滿足工作需要。這就給工程審計帶來查不深、查不透，埋下問題隱患的風險，不利于保證審計質(zhì)量。

表3　審計人員承擔審計建設(shè)項目數(shù)情況——以2014年10月為例

3　構(gòu)建政府投資建設(shè)項目審計的新模式

做好政府投資建設(shè)項目審計工作，必須要進一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，敢于打破固化的條條框框，不斷創(chuàng)新工作模式，才能突破瓶頸，實現(xiàn)跨越發(fā)展。

3.1樹立政府投資建設(shè)項目審計的新思路

以財務(wù)收支真實性、合法性為基礎(chǔ)，以準確核定工程造價為主線，以查處以權(quán)謀私、失職瀆職、貪污受賄、內(nèi)幕交易等重大違紀違規(guī)問題為關(guān)鍵點，充分發(fā)揮審計監(jiān)督、審計評價和審計建議作用，注重堅持五個結(jié)合，即財務(wù)收支審計與投資效益審計相結(jié)合，工程資料審計與現(xiàn)場勘測相結(jié)合，揭露問題與規(guī)范管理相結(jié)合，傳統(tǒng)審計方式與計算機輔助審計相結(jié)合，經(jīng)濟責任審計與政府投資審計相結(jié)合，確保建設(shè)項目資金規(guī)范、合理、高效使用，提高投資決策與項目運營績效水平。

3.2健全政府投資建設(shè)項目審計的全覆蓋運行機制

一是要制定政府投資建設(shè)項目審計全覆蓋的政策支撐，從制度上明確未進行結(jié)決算審計的，發(fā)改、財政、建設(shè)等相關(guān)部門不得辦理工程價款最終結(jié)算和竣工驗收手續(xù)，強化審計監(jiān)督約束作用；二是著力構(gòu)建“國家審計主導(dǎo)、社會中介參與、內(nèi)審專家補充、全過程跟蹤監(jiān)督”的建設(shè)項目立體審計新模式，整合資源，形成合力，確保政府投資項目審計實現(xiàn)全覆蓋，不留“盲區(qū)”和“死角”。

3.3主動跟進體現(xiàn)審計的嚴肅性和威懾性

重大建設(shè)項目變事后監(jiān)督為事前、事中、事后全過程監(jiān)督，變靜態(tài)管理為動態(tài)管理，始終把查出問題擺在突出位置，找準腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重點領(lǐng)域、重點部位和重點環(huán)節(jié)。在審計過程中注重發(fā)現(xiàn)重大違紀問題線索，抓住不放，一查到底，審出影響，審出威懾，并及時將審計情況形成要情、專報，為黨委政府決策提供依據(jù)，在“保發(fā)展、促反腐”上積極主動發(fā)揮作用。

3.4高度關(guān)注政府投資績效

建立科學(xué)的建設(shè)項目績效審計評價體系，把審計的著眼點放在優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展格局、加快投資領(lǐng)域改革上，高度關(guān)注政府投資建設(shè)的規(guī)劃布局和投向結(jié)構(gòu)，高度關(guān)注經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益，促進發(fā)揮政府投資對結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)作用，體現(xiàn)審計的服務(wù)性、建設(shè)性作用。

4　完善政府投資建設(shè)項目審計的保障措施

4.1引入競爭機制，購買社會服務(wù)

建設(shè)項目審計要實現(xiàn)全覆蓋，就必須發(fā)揮審計體系“三駕馬車”的整體效能。黨的十八屆三中全會對政府購買社會服務(wù)提出了新要求，國務(wù)院和地方政府也相繼出臺了購買社會服務(wù)的指導(dǎo)意見和實施辦法，這為審計機關(guān)搭建社會機構(gòu)參與建設(shè)項目審計的新模式指明了方向。主要做法是，通過公開招投標的形式，引入實力強、技術(shù)好、信譽高的社會資源參與到建設(shè)項目審計中來，由專業(yè)化的組織和人員提供專業(yè)化的技術(shù)服務(wù)，以緩解審計任務(wù)重與力量不足的矛盾，更加有利于審計機關(guān)發(fā)揮管理指導(dǎo)職能，并通過建立社會服務(wù)的準入淘汰、質(zhì)量控制、績效評價等監(jiān)管機制，保障社會服務(wù)的質(zhì)量和效率。

4.2引入信息化技術(shù)，實現(xiàn)精準化管理

目前，審計機關(guān)獲知建設(shè)項目情況的渠道不夠暢通，嚴重滯后，應(yīng)盡快建立政府投資建設(shè)項目信息共享平臺，從立項之初到交付使用，相關(guān)部門要及時發(fā)布建

F239.63

A

DOI10.3969/j.issn.1672-6375.2016.11.018

2016-8-19

王新暉（1969-），男，漢族，甘肅平?jīng)鋈?，大學(xué)本科，審計師，主要研究方向：政府審計。