◎章文光李偉

創(chuàng)新型試點(diǎn)城市績(jī)效評(píng)價(jià)與提升的對(duì)策

◎章文光李偉

城市是科技創(chuàng)新資源的集聚地，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的策源地。推動(dòng)創(chuàng)新型城市建設(shè)，是我國(guó)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要抓手。本文以53個(gè)國(guó)家創(chuàng)新型試點(diǎn)城市為分析對(duì)象，通過(guò)構(gòu)建指標(biāo)體系，對(duì)各試點(diǎn)城市的創(chuàng)新資源投入、科技產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和社會(huì)效益情況進(jìn)行了對(duì)比分析，據(jù)此提出了推進(jìn)創(chuàng)新型試點(diǎn)城市建設(shè)的對(duì)策建議。

創(chuàng)新型城市；創(chuàng)新資源；創(chuàng)新產(chǎn)出；評(píng)價(jià)

大力推進(jìn)科技創(chuàng)新，日益成為世界主要國(guó)家謀求競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的核心戰(zhàn)略。城市作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)中心，既是人口、資金和技術(shù)等各種生產(chǎn)要素的聚集地，也是科技、人才和知識(shí)等各種創(chuàng)新要素的匯集地，是新理念、新產(chǎn)品和新工藝持續(xù)涌現(xiàn)的策源地。城市創(chuàng)新引領(lǐng)和帶動(dòng)著國(guó)家創(chuàng)新，城市創(chuàng)新的成效一定程度上影響乃至決定著國(guó)家創(chuàng)新的成效。今年上半年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，明確要求建設(shè)創(chuàng)新型城市，增強(qiáng)創(chuàng)新發(fā)展的輻射帶動(dòng)功能?？萍疾康炔块T(mén)不斷加快推進(jìn)創(chuàng)新型城市建設(shè)，截至目前，共批復(fù)了57家城市（區(qū)）開(kāi)展創(chuàng)新型城市（區(qū)）建設(shè)試點(diǎn)。為分析試點(diǎn)城市發(fā)展?fàn)顩r和存在的不足，本文以2014年國(guó)家創(chuàng)新型城市發(fā)展數(shù)據(jù)為依據(jù)，研討各城市的創(chuàng)新投入狀況、發(fā)展績(jī)效，據(jù)此提出推進(jìn)城市創(chuàng)新發(fā)展的對(duì)策建議。

試點(diǎn)城市績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

本文參照科技部印發(fā)的創(chuàng)新型城市創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將創(chuàng)新型城市建設(shè)視為一個(gè)投入產(chǎn)出的過(guò)程，其中，考慮到指標(biāo)的科學(xué)性、可比性和可操作性，將績(jī)效產(chǎn)出劃分為科技產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和社會(huì)產(chǎn)出三方面。因此，指標(biāo)體系共包括創(chuàng)新投入、績(jī)效產(chǎn)出兩大部分，創(chuàng)新投入、科技產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和社會(huì)效益等4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，以及11個(gè)二級(jí)指標(biāo)（見(jiàn)表1）。

表1　創(chuàng)新型試點(diǎn)城市績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

試點(diǎn)城市投入產(chǎn)出評(píng)價(jià)

考慮到樣本之間的可比性，剔除了北京市海淀區(qū)等4個(gè)城區(qū)樣本?；谇笆鲈u(píng)價(jià)指標(biāo)體系，收集《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》等權(quán)威數(shù)據(jù)來(lái)源，對(duì)53個(gè)創(chuàng)新型試點(diǎn)城市的投入產(chǎn)出績(jī)效分析如下：

1.創(chuàng)新投入評(píng)價(jià)

經(jīng)匯總整理，53個(gè)國(guó)家創(chuàng)新型試點(diǎn)城市的創(chuàng)新資源投入數(shù)值如表2所示。

表2　創(chuàng)新型城市創(chuàng)新資源投入狀況（2014年）

由表2可以看出，2014年53個(gè)國(guó)家創(chuàng)新型試點(diǎn)城市在創(chuàng)新資源投入方面差異較大，每萬(wàn)名就業(yè)人員中R&D人員數(shù)最多的是常州、鎮(zhèn)江和寧波，均超過(guò)了400人/年，分別為648.65、511.99和428.07人/年，最少的城市指標(biāo)則為30.58人/年，僅相當(dāng)于常州的4.71%。有22個(gè)城市超過(guò)了255.74人/年的平均值。全社會(huì)R&D經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重方面，53個(gè)城市平均值為2.06%，33個(gè)城市低于平均水平，其中10個(gè)城市指標(biāo)值不到1%。數(shù)值最高的西安市達(dá)到5.23%，其次為合肥、南京和杭州，分別為3.11%、2.98%和2.98%，該指標(biāo)最低的兩市，指標(biāo)值為0.24%和0.005%。企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)支出占主營(yíng)業(yè)務(wù)收入的比重方面，53個(gè)城市的平均值為0.95%，高于平均值的有23個(gè)城市。其中，企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)投入水平較高的是?？?、廈門(mén)和寶雞，分別為1.86%、1.79%和1.66%，數(shù)值最低的5家城市，則均低于0.5%的水平。試點(diǎn)城市中，科學(xué)技術(shù)財(cái)政支出占財(cái)政支出的比重最高的是杭州市，達(dá)到了5.45%，其次為常州、南京和武漢，分別為4.99%、4.85%和4.84%，財(cái)政投入比重最低的5家城市均不及1%。

2.績(jī)效產(chǎn)出評(píng)價(jià)

為便于比較，將53個(gè)國(guó)家創(chuàng)新型試點(diǎn)城市科技產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和社會(huì)效益產(chǎn)出數(shù)據(jù)匯總整理為統(tǒng)一的績(jī)效產(chǎn)出表（見(jiàn)表3）。總體上，53個(gè)試點(diǎn)城市的績(jī)效產(chǎn)出呈現(xiàn)出較大的不均衡性，東部地區(qū)和中西部地區(qū)差距較大，創(chuàng)新基礎(chǔ)較好的地區(qū)顯著優(yōu)于基礎(chǔ)比較薄弱的地區(qū)。

（1）科技產(chǎn)出。分指標(biāo)看，百萬(wàn)人口發(fā)明專利申請(qǐng)授權(quán)數(shù)最多的是南京、杭州和西安，分別為642.03、625.17和507.56，遠(yuǎn)高于平均水平的209.57件，發(fā)明專利申請(qǐng)授權(quán)數(shù)最少的3個(gè)城市，分別為19.98、17.92和14.81件，不到平均水平的1/10。每萬(wàn)名R&D人員國(guó)際科技論文數(shù)最多的是秦皇島市，達(dá)到4859.29篇，最少的6家城市則均不足100篇。

（2）經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。從二級(jí)指標(biāo)來(lái)看，人均GDP產(chǎn)出最高的是包頭和廣州，分別為12.99萬(wàn)元和12.77萬(wàn)元；其次為大連、南京、長(zhǎng)沙、常州、杭州和鎮(zhèn)江，均超過(guò)了10萬(wàn)元；14個(gè)城市該數(shù)值不足5萬(wàn)元。高技術(shù)產(chǎn)業(yè)當(dāng)年價(jià)總產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重最高的是廈門(mén)和成都，分別為39.39%和33.12%；占比較低的4個(gè)城市不足0.5%。53個(gè)城市中，技術(shù)市場(chǎng)成交合同金額占GDP的比重最高的是西安，達(dá)到10.33%，不僅遠(yuǎn)超平均水平，也遠(yuǎn)高于第二位的武漢市（3.66%）；排名第三至五位的是西寧、襄陽(yáng)和南京，超過(guò)了2%；而9家城市技術(shù)市場(chǎng)成交合同金額占GDP的比重不到0.1%，與西安市等存在百倍的差距。

（3）社會(huì)效益。各試點(diǎn)城市的環(huán)境治理狀況均相對(duì)較好，除昌吉和石河子兩市為縣級(jí)市，難以找到有效統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)外，其他城市由城市空氣質(zhì)量達(dá)到二級(jí)以上的天數(shù)占全年的比重、城鎮(zhèn)生活污水處理率、工業(yè)二氧化硫去除率和生活垃圾無(wú)害化處理率加權(quán)形成的城市環(huán)境效益指標(biāo)均較高，有47個(gè)城市超過(guò)了70%，剩余城市也都超過(guò)了50%。在節(jié)能減排方面，53個(gè)試點(diǎn)城市的萬(wàn)元GDP綜合能耗平均值為0.48噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元GDP，低于當(dāng)年全國(guó)平均水平。其中，能源消耗最低的是長(zhǎng)沙市，萬(wàn)元GDP能源消耗僅有0.07噸標(biāo)準(zhǔn)煤；而能源消耗比較高的8家城市，萬(wàn)元GDP能源消耗仍然超過(guò)了1噸標(biāo)準(zhǔn)煤，該數(shù)值最高的城市達(dá)到了3.80。

推進(jìn)創(chuàng)新型試點(diǎn)城市建設(shè)的對(duì)策設(shè)計(jì)

基于投入產(chǎn)出分析，可以看出各試點(diǎn)城市基礎(chǔ)條件、創(chuàng)新投入不同，所帶來(lái)的科技創(chuàng)新產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)效益也明顯不同。推動(dòng)城市創(chuàng)新發(fā)展，就應(yīng)立足本市基礎(chǔ)和現(xiàn)狀，針對(duì)性地研究提出對(duì)策，采取實(shí)效性強(qiáng)的措施。

1.合理選擇創(chuàng)新發(fā)展模式

根據(jù)城市發(fā)展實(shí)際，綜合考慮經(jīng)濟(jì)、科技和資源等條件，明確創(chuàng)新城市建設(shè)目標(biāo)和突破口，確定特色發(fā)展模式。企業(yè)創(chuàng)新資源豐富，但高等學(xué)校等研究機(jī)構(gòu)相對(duì)較少的城市，可以著重培養(yǎng)創(chuàng)新型企業(yè)，積極發(fā)揮企業(yè)的創(chuàng)新主體作用。科研機(jī)構(gòu)資源豐富，但企業(yè)研發(fā)能力較弱的城市，應(yīng)充分利用科教資源，促進(jìn)企業(yè)與科研機(jī)構(gòu)深度結(jié)合，促進(jìn)高校院所科研成果市場(chǎng)化能力提升。

2.發(fā)揮政府引領(lǐng)帶動(dòng)作用

各試點(diǎn)城市普遍設(shè)立了市領(lǐng)導(dǎo)牽頭的創(chuàng)新型城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推動(dòng)本市科技創(chuàng)新工作。試點(diǎn)城市政府需發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組等工作機(jī)制的作用，通過(guò)加強(qiáng)加大制度安排、政策優(yōu)惠、財(cái)政支持和系統(tǒng)部署，根據(jù)城市發(fā)展特點(diǎn)，出臺(tái)針對(duì)性政策措施，創(chuàng)造有利于創(chuàng)新的環(huán)境和基礎(chǔ)條件，促進(jìn)政府、企業(yè)與科研院所、高校和中介機(jī)構(gòu)形成一個(gè)有機(jī)的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)城市創(chuàng)新水平不斷提升。

3.推動(dòng)技術(shù)成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化

健全技術(shù)轉(zhuǎn)移市場(chǎng)，完善技術(shù)交易規(guī)則和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，加強(qiáng)技術(shù)評(píng)估、信息咨詢、法律服務(wù)和融資支持等技術(shù)轉(zhuǎn)化體系建設(shè)，提升科技成果轉(zhuǎn)化率，對(duì)推進(jìn)創(chuàng)新型城市建設(shè)有重要意義。試點(diǎn)城市應(yīng)加強(qiáng)系統(tǒng)部署，抓好措施落實(shí)，形成以企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新需求為導(dǎo)向的科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化新格局。

（作者單位：北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.12.021 ■ 編輯：張涵