◎韓夢娟白翠芳

跨區(qū)域共建唐山曹妃甸園區(qū)的實踐與建議

◎韓夢娟白翠芳

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的推進，河北省跨區(qū)域共建園區(qū)也進入了精細化的新時期。本文通過對唐山曹妃甸園區(qū)的調(diào)研，分析了其在共建園區(qū)實踐中取得的經(jīng)驗，包括國家政策、體制機制、園區(qū)布局、園區(qū)模式和區(qū)位協(xié)同五個方面，并對未來發(fā)展路徑提出了新的思考。

曹妃甸園區(qū)；京津冀；協(xié)同發(fā)展；園區(qū)共建

產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展是實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的重點，也是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的抓手和路徑之一。推動京津冀一體化發(fā)展的關(guān)鍵是構(gòu)建產(chǎn)業(yè)新型分工格局，而跨區(qū)域共建園區(qū)就是一種促進產(chǎn)業(yè)分工和合作體系均衡、高效和可持續(xù)發(fā)展的新手段，更是產(chǎn)業(yè)和生態(tài)兩個優(yōu)先推進領(lǐng)域協(xié)同合作的重要途徑。

現(xiàn)狀與實踐經(jīng)驗

京津冀協(xié)同發(fā)展中非常重視共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)的合作載體作用，強力推動以曹妃甸新區(qū)、新機場臨空經(jīng)濟區(qū)、張承生態(tài)功能區(qū)和濱海新區(qū)4個戰(zhàn)略合作功能區(qū)為主體，多個特色產(chǎn)業(yè)園共同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)合作格局，而共建園區(qū)的主體主要包括科研院所、企業(yè)和政府，這就為河北省跨區(qū)域共建園區(qū)提供了多元力量的匯集。當(dāng)前，在國家政策與三地地方政府、企業(yè)和公眾的共同努力之下，河北省一些跨區(qū)域共建園區(qū)已經(jīng)初具規(guī)模，也形成一批區(qū)域協(xié)同發(fā)展的標(biāo)志性平臺，為京津冀協(xié)同發(fā)展提供了堅實有力的支撐。筆者選取了唐山曹妃甸園區(qū)，就河北省跨區(qū)域共建園區(qū)的具體實踐進展進行了調(diào)研。

曹妃甸位于河北省唐山市，從2003年以來實施大規(guī)模建設(shè)。2015年9月25日，由河北省工信廳、北京市經(jīng)信委和唐山市政府聯(lián)合編制的《北京（曹妃甸）現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》正式對外發(fā)布，根據(jù)此規(guī)劃，在未來5-15年，曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)將實現(xiàn)與北京的同城化發(fā)展。在京冀兩地政府及相關(guān)部門的大力推進和鼎力協(xié)同下，京冀曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)精準(zhǔn)發(fā)力，精準(zhǔn)對接，產(chǎn)業(yè)協(xié)同取得一批階段性成果，成效初顯。截至今年5月底，曹妃甸區(qū)已開工京津項目39個，總投資1403億元，其中北京項目31個，總投資1379億元。同時曹妃甸經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)已經(jīng)整合和吸納了12個跨區(qū)域合作的園區(qū)建設(shè)，呈現(xiàn)出一些新的特點，積累了一些新的經(jīng)驗。

1.政策先行，形成多重合力

曹妃甸園區(qū)實踐中最大的特點就是具有政策先行的優(yōu)勢。從2008年開始，河北省提交的《曹妃甸循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃》獲得國家批準(zhǔn)。緊接著2014年7月31日《共同打造曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)框架協(xié)議》出臺，明確北京與河北共同建設(shè)100平方公里的北京（曹妃甸）現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展試驗區(qū)。同時為滿足近期協(xié)同發(fā)展的需要，在目前具備開發(fā)條件的區(qū)域規(guī)劃5.5平方公里的產(chǎn)業(yè)先行區(qū)，3.5平方公里的產(chǎn)城融合先行區(qū)以及若干重大項目用地“N”，形成“100+5.5+3.5+N”的近遠期結(jié)合、產(chǎn)城融合和多點支撐的發(fā)展格局。2015年3月《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對曹妃甸園區(qū)明確五個定位：有效疏解北京非首都功能的戰(zhàn)略合作區(qū)、打造世界一流的石化基地、建設(shè)國家原油戰(zhàn)略儲備庫、京冀共建曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、將天津濱海新區(qū)政策延伸至曹妃甸。政策先行、政策的多重優(yōu)勢是曹妃甸跨區(qū)域共建園區(qū)的一個重要優(yōu)勢與經(jīng)驗。

2.創(chuàng)新機制，實現(xiàn)共建與管理的一體化

曹妃甸在共建園區(qū)中打破原有的體制機制，實現(xiàn)園區(qū)共建的管理機制創(chuàng)新，大大提高了共建園區(qū)的效率和成功率，真正實現(xiàn)“共建與管理”的一體化。一是多次共同召開會議，專題就曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)的建設(shè)與管理問題進行討論，并建立了京冀兩地三方協(xié)同會商機制，專門就共建與管理中的問題進行協(xié)商。二是就具體的行政管理機構(gòu)而言，為避免共建與管理之間的斷裂，專門成立了曹妃甸示范區(qū)管委會，共同組建了專門的管理架構(gòu)。三是在具體的共建過程中，曹妃甸園區(qū)利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，運用月匯報、周專報和微信群等平臺，實時與京津冀領(lǐng)導(dǎo)溝通工作，及時對話，確保問題的及時溝通。四是推行行政審批制度改革，實現(xiàn)一站式服務(wù)。將全區(qū)22個部門154項行政審批職能全部劃轉(zhuǎn)行政審批局，實現(xiàn)了“一枚公章管審批、一只手里全程服務(wù)”。一方面保證在共建過程中形成多方合力，增強凝聚力。另一方面，專門機構(gòu)的設(shè)置大大縮短了行政審批流程，為共建園區(qū)掃除了障礙。

3.打造“一區(qū)六基地”新模式，促進園區(qū)“港產(chǎn)城教”一體化

“一區(qū)”指首都高校疏解集中承載區(qū)，即依托唐山灣生態(tài)城，在唐山工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院和華北理工大學(xué)兩所高校的基礎(chǔ)上，吸引北京高校疏解，加快北京（曹妃甸）國際職教城建設(shè)，打造首都高校疏解集中承載區(qū)。

“六基地”：一是北京曹妃甸現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)加工制造基地，即以承接北京高端產(chǎn)業(yè)制造環(huán)節(jié)和一般制造業(yè)轉(zhuǎn)移為重點，積極引導(dǎo)汽車及零部件、海工裝備、新能源、節(jié)能環(huán)保和通用航空等產(chǎn)業(yè)向曹妃甸轉(zhuǎn)移。二是北京中關(guān)村曹妃甸高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化基地，即推進與中關(guān)村企業(yè)、科研院所、高校及軍工產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略合作，引導(dǎo)兩地創(chuàng)新、軍工資源向曹妃甸輻射聚集，促進科技、軍民融合成果在曹妃甸轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)化。三是北京曹妃甸信息技術(shù)服務(wù)外包基地，即承接了北京金融機構(gòu)電子銀行、數(shù)據(jù)中心和呼叫中心等勞動密集的后臺服務(wù)功能轉(zhuǎn)移，發(fā)展信息技術(shù)服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)、促進平臺化和服務(wù)化發(fā)展。四是曹妃甸應(yīng)用技術(shù)職業(yè)教育基地，主動承接北京教育功能疏解，大力發(fā)展專業(yè)技能和職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)教育機構(gòu)，建設(shè)全國一流職業(yè)教育基地，實現(xiàn)港產(chǎn)城教一體化發(fā)展。五是北京曹妃甸協(xié)同發(fā)展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地，積極引導(dǎo)北京企業(yè)、科研機構(gòu)、高等院校和創(chuàng)業(yè)團隊到曹妃甸投資創(chuàng)業(yè)，形成創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新高地。六是北京曹妃甸現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地，即承接北京農(nóng)業(yè)項目轉(zhuǎn)移，培育壯大龍頭企業(yè)，強化品牌和質(zhì)量意識，把曹妃甸特色農(nóng)產(chǎn)品打入京津市場。這“一區(qū)六基地”的園區(qū)共建模式不僅具有針對性，而且達到了“港產(chǎn)城教”的一體化。

■芳澤園丘 陳寶林/攝 

4.分工精細化，實現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展

園區(qū)的精細化分工和園區(qū)作業(yè)專門化，增強了園區(qū)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生動力和過程的高效性。從最開始的規(guī)劃布局，曹妃甸園區(qū)就堅持精細化分工，利用不同的區(qū)位劃分對接不同的產(chǎn)業(yè)類型，并構(gòu)建不同產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)動平臺。每個功能區(qū)都要引進、培育至少1家龍頭企業(yè)，吸引N家關(guān)聯(lián)企業(yè)。根據(jù)新形勢、新變化，優(yōu)化園區(qū)功能布局，不僅局限于鎮(zhèn)域范圍內(nèi)改造，而且探討新民居建設(shè)，使居民區(qū)和產(chǎn)業(yè)區(qū)相對分離，提高了居民的生活質(zhì)量和生產(chǎn)效率。同時又根據(jù)港口屬性構(gòu)建了專門化的物流體系，加強了園區(qū)之間以及園區(qū)之外的產(chǎn)業(yè)對接發(fā)展，推動園區(qū)工業(yè)、旅游業(yè)、商貿(mào)業(yè)與園區(qū)聯(lián)動發(fā)展。

5.發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，構(gòu)建內(nèi)外協(xié)同的大格局

曹妃甸園區(qū)以面向華北、輻射全國并拓展全球市場為目的，借助于獨特的地理區(qū)位優(yōu)勢和京津冀協(xié)同發(fā)展、東北振興、河北沿海開發(fā)等重大戰(zhàn)略的實施，以及秦皇島港新港區(qū)、龍家營貨運樞紐站建設(shè)優(yōu)勢協(xié)同發(fā)展，將園區(qū)的潛力最大限度發(fā)揮，形成一個京津冀一體、內(nèi)引外聯(lián)并重和互利共贏的全方位開放態(tài)勢。園區(qū)不僅注重黃驊港、天津港和京冀港區(qū)等國內(nèi)港口的聯(lián)系，支持京津大型連鎖企業(yè)、批發(fā)市場在河北投資辦店并建立分市場和分基地，同時也輻射到韓國的仁川港、日本的長崎和神戶港之間的合作，擴大流通領(lǐng)域?qū)ν忾_放，增加海外資本的引入，激活園區(qū)內(nèi)在的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

存在的問題

河北省跨區(qū)域共建園區(qū)在實踐中已經(jīng)初有成效，但還存在制約地區(qū)間共建園區(qū)的干擾因素，如如何選擇各個地區(qū)的協(xié)同共建主體，如何推動變政府推動為市場主導(dǎo)，如何在共建園區(qū)過程中平衡地區(qū)間利益以及更深一步的區(qū)域合作等。具體來看，目前河北省共建園區(qū)的實踐困境主要體現(xiàn)在以下四個方面：

1.精準(zhǔn)對接與多元化需求的對弈

河北省跨區(qū)域共建園區(qū)面臨的首要困境是如何在精準(zhǔn)對接產(chǎn)業(yè)項目和實現(xiàn)多元化社會需求之間尋求平衡點?？鐓^(qū)域共建園區(qū)如今已經(jīng)進入了高要求、高標(biāo)準(zhǔn)的新時期，園區(qū)建設(shè)不再是單純地建設(shè)園區(qū)平臺，而是需要精準(zhǔn)、定向地承接跨區(qū)域的各種資源，不僅注重資源轉(zhuǎn)移的平臺建設(shè)，也要注重產(chǎn)業(yè)對接的持續(xù)性。同時共建園區(qū)還面臨著政府職能轉(zhuǎn)變、城市建設(shè)和大眾需求的多重壓力，如何實現(xiàn)園區(qū)建設(shè)與政府職能轉(zhuǎn)變、園區(qū)所在城市發(fā)展以及居民訴求之間的良性互動，是一個新的挑戰(zhàn)。

2.行政管理機制的趨同與差異

河北省內(nèi)的跨區(qū)域共建開發(fā)區(qū)的主體主要包括院?？蒲性核⑵髽I(yè)和政府之間的相互合作，與之相應(yīng)的行政管理機制也不盡相同，體現(xiàn)在機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力分配、人員配置、約束規(guī)范體系和績效考核等幾個方面。各個園區(qū)的行政管理體制在以上幾個方面都有差異，甚至還存在一些定位不明確的現(xiàn)象。雖然園區(qū)的大部分行政審批歸屬當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會，但部分園區(qū)的行政管理體制還是沿用屬地管理，如首鋼遷至曹妃甸工業(yè)區(qū)、北京同仁堂與廊坊安國中藥產(chǎn)業(yè)園的合作，甚至還有部分園區(qū)的行政區(qū)與共建園區(qū)合二為一。這就造成對不同園區(qū)以及同一園區(qū)的不同企業(yè)的管理不一致，甚至?xí)霈F(xiàn)一些越位、缺位和權(quán)力運作的問題，使得園的管理出現(xiàn)混亂，滋生很多行政壁壘。

3.共建主體利益訴求多元化與力量博弈不均衡

跨區(qū)域共建園區(qū)最大的困境在于難以協(xié)同多元主體的利益訴求，同時各個利益相關(guān)者的發(fā)展實力也不均衡。雖然京津冀在跨區(qū)域園區(qū)建設(shè)中存在互補，但在具體的領(lǐng)域中，三地的利益訴求還存在不一致的地方，這不僅會影響區(qū)域間的合作與協(xié)調(diào)，也可能導(dǎo)致園區(qū)共建中產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移和對接的難度仍然比較大。特別是河北經(jīng)濟發(fā)展水平較低，發(fā)展需求更迫切，在跨區(qū)域園區(qū)建設(shè)中處于被動和劣勢地位，使得園區(qū)中的很多項目不能真正地實現(xiàn)自動、高度地匹配。而這種利益訴求和力量博弈的困境是制約河北省未來共建園區(qū)的核心問題。

4.自身創(chuàng)新驅(qū)動不足，京津冀創(chuàng)新合力未形成

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展是疏解北京非首都功能、推動京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略選擇與根本動力。但當(dāng)前制約區(qū)域創(chuàng)新的主要瓶頸是，京津冀三地未形成系統(tǒng)創(chuàng)新的合力，這就需要有效整合創(chuàng)新資源，構(gòu)建開放協(xié)同創(chuàng)新機制和創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。同時，京津冀地區(qū)創(chuàng)新要素富集，但是京津冀地處不同的發(fā)展階段，面臨著不同的矛盾與問題，再加上在傳統(tǒng)的行政區(qū)劃體制下，三地本身的創(chuàng)新要素分布不均衡，區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新資源共享不足，創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈對接融合不充分，區(qū)域創(chuàng)新合作的機制尚不健全，發(fā)展的基礎(chǔ)仍不牢固。

路徑建議

1.完善行政管理體制

跨區(qū)域共建園區(qū)要集中多地資源，實現(xiàn)資源的優(yōu)勢匹配。一是統(tǒng)籌不同地區(qū)的行政管理體制，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，形成領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃政策的合力，精準(zhǔn)發(fā)力，全面推動共建園區(qū)的建設(shè)。建議成立專門的管理架構(gòu)，突破地域界限，打破條塊分割的行政管理體制，克服各自為戰(zhàn)、利益分割的思想觀念，消除行政壁壘和體制障礙的同時，明確責(zé)任主體。二是正視三地發(fā)展差距并努力縮小差距，構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新的機制與環(huán)境，真正實現(xiàn)京津冀合作共建的統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃和重大決策。三是注重政策推行的動態(tài)反饋體系，把統(tǒng)一的決策能夠真正地落實、落地。保證園區(qū)企業(yè)在稅收、用地等方面政策的長期有效性，增強企業(yè)信心，打造一個積極穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。

2.加強市場化建設(shè)，實現(xiàn)多方利益的自主匹配

跨區(qū)域共建園區(qū)總體上來說是協(xié)調(diào)各方利益，實現(xiàn)各方優(yōu)勢資源的共享。一是園區(qū)的各個主體合作的目的和利益需求點都有所差異，只有通過市場化的手段，才能公平地實現(xiàn)“求同存異”，園區(qū)的合力才能真正凝聚。二是只有加強不同地區(qū)間的市場化程度，才能真正地縮小地區(qū)間市場環(huán)境的差異，促進人才、技術(shù)、資金和信息等園區(qū)建設(shè)要素在京津冀三地集聚和順暢流動，真正做到公平發(fā)展、協(xié)同發(fā)展和凝聚發(fā)展。

3.構(gòu)建園區(qū)鏈條，培育園區(qū)內(nèi)生動力

一是在推進園區(qū)建設(shè)中首先要充分論證園區(qū)自身的發(fā)展優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿Γ詧@區(qū)為載體，有效發(fā)掘和整合園區(qū)資源，構(gòu)建獨特的園區(qū)鏈條，即根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈布局創(chuàng)新鏈，圍繞創(chuàng)新鏈布置資金鏈，以資金鏈來吸納創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)投入，從而構(gòu)筑園區(qū)自身的完整鏈條，增強自身的示范推廣能力。二是學(xué)會借鑒、支持和引導(dǎo)北京、天津等地的高端創(chuàng)新資源，進一步提升園區(qū)自身內(nèi)生動力。加快建設(shè)自主創(chuàng)新示范區(qū)、加大改革試點的力度，并及時將北京中關(guān)村和天津濱海新區(qū)的試點示范政策在京津冀三地推廣，加大改革力度，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展和綠色崛起。

4.因地制宜，探索多元化的園區(qū)構(gòu)建模式

結(jié)合長三角、珠三角以及京津冀園區(qū)共建合作實踐，河北省在園區(qū)共建過程中已經(jīng)摸索出諸多的合作模式，涵蓋第一、二、三產(chǎn)業(yè)，不僅有雙方合作模式也有多方合作模式，包括“共建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新園區(qū)”、“借智創(chuàng)新”、“總部（京津）+基地（河北）”、“借船出?！?、“整體搬家”、“飛地經(jīng)濟”、“股份合作”、“企業(yè)聯(lián)盟”、“勞務(wù)市場（京津）+勞務(wù)基地（河北）”和“定點銷售（京津）+基地（河北）”等。這就需要在今后的園區(qū)建設(shè)中，因地制宜，實現(xiàn)跨區(qū)域共建園區(qū)的新態(tài)勢。

5.創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，搭建交流協(xié)商和資源共享平臺

跨地區(qū)共建園區(qū)要注重交流和資源共享。只有不斷地加大園區(qū)之間的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，搭建各方交流協(xié)商和資源共享平臺，實現(xiàn)溝通的常態(tài)化，才能不斷縮短園區(qū)共建上的地區(qū)差異，實現(xiàn)集約節(jié)約、高效聯(lián)動，也更有利于不同地區(qū)的資源特別是科技資源的自由流通，促進科技成果在京津冀地區(qū)轉(zhuǎn)化。

★本文系河北省機構(gòu)編制委員會辦公室研究課題的階段性成果。

（作者單位：河北省委黨校）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.12.015 ■ 編輯：馬振東