□杭州市國土資源局余杭分局　陳　勇

落實“藏糧于地” 嚴(yán)格保護(hù)耕地

□杭州市國土資源局余杭分局陳勇

近年來，杭州市余杭區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展勢頭強(qiáng)勁，2013年至2015年全區(qū)生產(chǎn)總值年均增長10.2%，財政總收入年均增長23.5%，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別增長10.2%和13.4%，一大批省市重點項目、重點平臺落戶該區(qū)，建設(shè)用地仍呈剛性擴(kuò)張態(tài)勢，保護(hù)耕地和保障發(fā)展的雙重壓力日益凸顯。耕地保護(hù)工作作為土地管理的主要任務(wù)，面對新形勢新挑戰(zhàn)，如何堅守耕地保護(hù)紅線，確?？偭坎粶p少，質(zhì)量不下降尤為緊迫。在基層實踐中，余杭區(qū)探索前行，實施“管控+激勵+建設(shè)”綜合保護(hù)措施，吃牢“三個主體”，守牢耕地紅線，確?！皵?shù)質(zhì)并重”，實現(xiàn)“最優(yōu)耕地最好保護(hù)”，緩解了資源環(huán)境承載壓力，為建設(shè)海綿城市、建設(shè)生態(tài)文明共同體提供了支撐。

一、引導(dǎo)+考核，吃牢“三個主體”

1.吃牢街道主體責(zé)任

鎮(zhèn)街對轄區(qū)耕地保護(hù)工作負(fù)總責(zé)，余杭區(qū)以共同責(zé)任機(jī)制為主要抓手，完善耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核制度，明確各鎮(zhèn)街對本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)責(zé)，將耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任履行情況納入對各鎮(zhèn)街黨委、政府年度黨政綜合目標(biāo)責(zé)任考核的重要內(nèi)容，實行目標(biāo)責(zé)任考核。區(qū)、鎮(zhèn)（街道）簽訂耕地保護(hù)責(zé)任書，將耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積等主要指標(biāo)進(jìn)行分解落實。優(yōu)化考核方式，不簡單以案件數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，把考核重點放在違法用地發(fā)生的面積數(shù)量上，做到管控成效與考核結(jié)果一致。保護(hù)不力的進(jìn)行約談問責(zé)，明確鎮(zhèn)街主體責(zé)任。

2.吃牢村社主體作用

村社區(qū)為最基層的保護(hù)主體，尤其在現(xiàn)在村級公益事業(yè)違建有冒頭趨勢的環(huán)境下，作用發(fā)揮的好壞直接影響耕地保護(hù)的實效。區(qū)里要求鎮(zhèn)政府和街道辦事處結(jié)合實際，落實因地制宜的耕地保護(hù)措施辦法，鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）簽訂耕地保護(hù)責(zé)任書，明確轄區(qū)內(nèi)耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)責(zé)任，村（社區(qū)）主要負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人，由鎮(zhèn)（街道）對村（社區(qū)）保護(hù)耕地主體作用的落實與發(fā)揮進(jìn)行考核督查，納入村（社區(qū)）主要負(fù)責(zé)人年底考核。同時區(qū)里將約談范圍延伸至村級，追究土地所有權(quán)方（集體經(jīng)濟(jì)組織）相應(yīng)的紀(jì)律和法律責(zé)任。

3.吃牢群眾主體意識

余杭區(qū)著力構(gòu)建大黨建統(tǒng)領(lǐng)的社會治理大聯(lián)動工作機(jī)制，國土、城管、安監(jiān)等部門力量下沉、重心下移，實現(xiàn)安全生產(chǎn)、環(huán)境衛(wèi)生、五水共治等方面的網(wǎng)格化管理。在層層落實耕地保護(hù)責(zé)任制、保持對違法占用高壓態(tài)勢的基礎(chǔ)上，將耕地保護(hù)責(zé)任也納入網(wǎng)格管理職責(zé)，探索建立了基本農(nóng)田保護(hù)“田長制”，利用全區(qū)現(xiàn)有網(wǎng)格劃分及網(wǎng)格力量，明確鎮(zhèn)街、村社、網(wǎng)格三級“田長”，將保護(hù)任務(wù)落實到人。全區(qū)共有鎮(zhèn)街“田長”40名，村社“田長”231名，網(wǎng)格“田長”981名。“田長”負(fù)責(zé)網(wǎng)格范圍內(nèi)的巡查、發(fā)現(xiàn)、制止、報告和基層耕地保護(hù)宣傳工作，既是監(jiān)督員，也是宣傳員，第一時間進(jìn)行發(fā)現(xiàn)制止違法行為，第一時間宣傳國土政策，有利于提高群眾主體意識。

二、管控+激勵，綜合措施保護(hù)

1.科學(xué)劃定，紅線鎖定

緊緊圍繞“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念劃定永久基本農(nóng)田。在全面梳理全區(qū)現(xiàn)狀耕地數(shù)量、位置、質(zhì)量、坡度等情況的基礎(chǔ)上，將永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)合理分解下達(dá)，并按照“好中選優(yōu)、由近及遠(yuǎn)、從大到小”的原則，將高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、一等標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)的耕地等劃為永久基本農(nóng)田示范區(qū)。通過合理鎖定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界、生態(tài)保護(hù)紅線這“三條紅線”，形成國土生態(tài)屏障，在城市中留白留綠，構(gòu)筑保護(hù)和利用相得益彰的國土開發(fā)秩序，形成疏密有致、布局有序的點軸狀布局、圈層式開發(fā)的國土空間開發(fā)格局。

2.立足網(wǎng)格，共同監(jiān)管

著力建立以鎮(zhèn)街為主體的國土資源違法行為綜合防控機(jī)制，將一戶多宅、超面積建房、基本農(nóng)田保護(hù)、違法占用土地建設(shè)等工作納入余杭區(qū)社會治理“大聯(lián)動”網(wǎng)格職責(zé)，形成全區(qū)土地執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)格體系，為耕地保護(hù)職責(zé)進(jìn)一步落實到基層提供了很好的組織架構(gòu)支撐。有效拓展土地執(zhí)法巡查力量，提高國土執(zhí)法效率，改進(jìn)創(chuàng)新執(zhí)法模式，強(qiáng)化對違法用地行為的防范在先、發(fā)現(xiàn)及時、制止有力、查處到位。同時強(qiáng)化源頭防控，加強(qiáng)土地預(yù)審，控制用地規(guī)模，保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地資源。

3.試點先行，全面激勵

2011年起試點先行，由點到面，全面建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的永久基本農(nóng)田以及糧食生產(chǎn)種植面積，對集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償，通過經(jīng)濟(jì)手段增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織和群眾作為直接責(zé)任人的耕地保護(hù)主動性和積極性，補(bǔ)償資金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)與違法用地發(fā)生數(shù)量直接掛鉤，讓集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民真正成為耕地保護(hù)的排頭兵，讓耕地保護(hù)轉(zhuǎn)變成為集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的自覺行為，穩(wěn)定糧食種植面積。2016年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為100元/畝，主要用于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施修繕、地力培育、耕地保護(hù)管理等。截至目前，已落實補(bǔ)償7256萬元。

三、支撐+管護(hù)，數(shù)質(zhì)并重建設(shè)

1.開展土地整治，建設(shè)最優(yōu)農(nóng)田

▲實施土地整理項目現(xiàn)場

▲中泰街道農(nóng)整項目

強(qiáng)化政策支撐，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，落實分解責(zé)任，大力推進(jìn)土地整治工作。在全面摸底調(diào)查耕地后備資源的基礎(chǔ)上，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵通過實施高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、旱地提升水田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)等項目，完善永久基本農(nóng)田配套設(shè)施，推進(jìn)“田成方、渠相連、灌得進(jìn)、排得出”農(nóng)田建設(shè)，大幅度提高耕地質(zhì)量。探索建設(shè)新模式，進(jìn)行墾造水田與農(nóng)田改造結(jié)合試驗項目，如余杭區(qū)瓶窯鎮(zhèn)南山村下山渠三期和西安寺村項目，鼓勵先種植、后驗收，驗收時已稻谷飄香。創(chuàng)新工程技術(shù)，結(jié)合項目種植結(jié)構(gòu)和用水特點，實施水稻區(qū)管道灌溉工程建，明渠改用暗管，既節(jié)水又方便灌溉。規(guī)劃項目實施管理，利用移動監(jiān)管系統(tǒng)，全方位實時監(jiān)控整治項目，落實動態(tài)跟蹤管理，真正實現(xiàn)“天上看、地上查、網(wǎng)上管”的一體化監(jiān)管技術(shù)體系?！笆濉逼陂g，全區(qū)共投入土地整治資金逾20億元，建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田18.3萬畝。

2.實施提升工程，增強(qiáng)藏糧能力

實施標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田地力提升工程項目，著力增強(qiáng)農(nóng)田“藏糧”能力。全區(qū)共實施標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田地力提升工程項目41個，實施面積4.95萬畝，通過合理輪作、用養(yǎng)結(jié)合、測土配方等方式提升地力，并采取種植綠肥、秸稈還田、增施有機(jī)肥及測土配方施肥等土壤培肥措施，使二等標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提升為具有噸糧生產(chǎn)能力的一等標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。截至目前，已有3.5萬畝的項目區(qū)塊已完成實施，全部達(dá)到預(yù)定的一等標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提升目標(biāo)，還有1.45萬畝項目區(qū)塊正在實施。

3.強(qiáng)化后續(xù)管護(hù)，提升生產(chǎn)能力

為進(jìn)一步提高新墾耕地質(zhì)量，提升綜合生產(chǎn)能力，余杭區(qū)于2015年制定出臺《墾造耕地后續(xù)管護(hù)工作實施方案》，啟動開展了墾造耕地后續(xù)管護(hù)工作。首期開展后續(xù)管護(hù)的墾造耕地項目27個，管護(hù)面積1876畝。為確保后續(xù)管護(hù)工作扎實有效推進(jìn)，印發(fā)《墾造耕地土壤培肥技術(shù)指導(dǎo)意見》，建立聯(lián)系人制度、進(jìn)度上報制度、檢查督查制度和進(jìn)展通報制度四項制度。并加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入和維護(hù)修繕力度，切實發(fā)揮土地整治實效。目前，全區(qū)后續(xù)管護(hù)的新墾耕地耕種比例達(dá)97.9%，使生產(chǎn)投入產(chǎn)出可持續(xù)。