□寧波市國土資源局江東分局　陳浩平

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作現(xiàn)狀、潛力與對策——以寧波市江東區(qū)為例

□寧波市國土資源局江東分局陳浩平

城鎮(zhèn)低效用地主要是指土地利用總體規(guī)劃劃定的城鎮(zhèn)擴展邊界范圍內，不符合現(xiàn)行城市規(guī)劃用途，利用粗放、布局散亂、設施落后、閑置廢棄，不符合產業(yè)政策、安全生產和環(huán)保要求的存量建設用地，以及在“三改一拆”中計劃實施改造和已經拆除建筑物的土地。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是指在城市化進程中土地制度改革的創(chuàng)新路徑，由傳統(tǒng)的依賴新增用地的粗放占用，轉向存量用地的盤整利用；由粗放低效使用，轉向內涵高效挖潛；由行政主導的被動“征地”，轉向政策引導的主動“騰地”，有效構建政府引導下的以市場配置為基礎的土地節(jié)約集約利用長效機制。加快推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作，嚴格實行“以節(jié)約集約為主線、存量挖潛為主、增量配給為輔”新型用地模式，對促進經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、江東區(qū)土地資源利用及城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作現(xiàn)狀

江東區(qū)位于寧波市核心城區(qū)，是寧波市政治和文化中心，行政區(qū)域范圍面積共計33.73平方公里。隨著城市建設步伐的快速推進、社會經濟的發(fā)展和城市人口的急劇增加，城區(qū)可利用的土地資源越發(fā)緊缺，城市建設對土地需求的迫切性與局部區(qū)域布局散亂、土地粗放利用的現(xiàn)狀形成了鮮明對比。在這樣的背景下，走緊湊型建設、集約式發(fā)展和存量挖潛之路是破解土地供需矛盾的必然選擇。

表1　江東區(qū)土地資源利用現(xiàn)狀表單位：公頃

1.土地資源利用現(xiàn)狀

根據2015年度土地變更調查結果來看，江東區(qū)土地利用現(xiàn)狀結構為：農用地10.45公頃，占土地總面積的0.31%；建設用地3101.62公頃，占土地總面積的91.95%；未利用地260.93公頃，占土地總面積的7.74%。其中建設用地中，主要包括舊城鎮(zhèn)、舊廠礦、舊專業(yè)市場及城中村用地。隨著城市化進程的快速發(fā)展，這些地塊越來越暴露出布局不合理、利用強度普遍不高、經濟效益不明顯、安全隱患大等種種問題。（見表1）

2.城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作現(xiàn)狀

“十二五”期間，江東區(qū)通過城中村改造供地、專業(yè)市場改造升級、舊廠區(qū)改造、土地收購儲備、土地協(xié)議置換、斷頭路打通等方式，共完成低效用地再開發(fā)3081.27畝。低效用地再開發(fā)成果初顯，消化了一批城鎮(zhèn)存量建設用地，提升了節(jié)約和集約利用水平，有效地完善了城市基礎、改善了城市面貌，對促進城市有機更新、保障經濟社會的可持續(xù)發(fā)展起到了積極作用。（見表2）

二、江東區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)潛力分析

1.“十三五”待開發(fā)低效用地結構組成

通過2015年對全區(qū)低效用地調查情況來看，“十三五”期間江東區(qū)仍有5852畝低效用地待開發(fā)。（見表3）

2.江東區(qū)待開發(fā)低效用地特點

一是低效類型集中。待開發(fā)低效用地以舊城改造區(qū)塊類低效用地為主，面積為1775.4畝，約占總面積的79%。另外，國有工業(yè)和專業(yè)市場類低效用地面積為248.8畝，約占總面積的11%。

二是區(qū)域分布特點。待開發(fā)城鎮(zhèn)低效用地分布總體分散、個體集中。除百丈街道和新明街道外其余六個街道都有相應低效用地，其中又以福明街道為最，有1076.9 畝，占比 47.8%；其次是明樓街道、東郊街道，分別為430.9畝和396.3畝。

三是利用強度不高。待開發(fā)城鎮(zhèn)低效用地項目區(qū)的用地強度普遍不高，平均容積率僅0.81，平均建筑密度為0.49%。其中住宅用地、工礦倉儲用地和公共管理與公共服務用地平均容積率分別僅為0.93 、0.83和0.53。而《浙江省商業(yè)、住宅、辦公建設項目用地控制指標》（試行）、《浙江省工業(yè)等項目建設用地控制指標（2014）》規(guī)定，平均容積率不得低于1.0。

表2　“十二五”期間江東區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)匯總表單位：公頃

表3　“十三五”江東區(qū)城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀結構統(tǒng)計表單位：公頃

3.“十三五”期間低效用地再開發(fā)時序和地塊安排

根據《江東區(qū)國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》《“十三五”江東區(qū)城鎮(zhèn)低效用地區(qū)再開發(fā)專項規(guī)劃》《“十三五”江東區(qū)城中村改造專項規(guī)劃》要求，結合區(qū)域現(xiàn)狀地塊條件、區(qū)位條件，擬采用分期開發(fā)、重點推進、先易后難的原則分年度按計劃落實再開發(fā)項目建設。在“十三五”期間，計劃在舊城區(qū)域改造、寧豐和仇畢城中村改造以及二、三號橋市場改造等2252畝的低效用地上取得重大進展，分階段對上述低效用地進行再開發(fā)安排，其中計劃在2016年安排再開發(fā)面積886畝，2017年安排再開發(fā)面積353畝，2018-2020年安排再開發(fā)面積1011畝。

根據城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的總體目標和再開發(fā)項目布局情況，在與城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃充分銜接的基礎上合理安排再開發(fā)項目。“十三五”期間，計劃開發(fā)的2252畝的低效用地中，其中住宅用地面積為1051畝，商服用地面積為472畝，公共管理和公共服務用地項目面積為349畝，公園綠地等其他項目合計面積為380畝。

4.“十三五”期間低效用地再開發(fā)可實現(xiàn)成效預測

根據《江東區(qū)國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》要求，在充分銜接城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎上，優(yōu)先安排基礎設施、民生項目，合理增加三產項目用地?；趯Τ鲎尩貕K控制性詳細規(guī)劃的潛力分析，江東區(qū)“十三五”低效用地再開發(fā)規(guī)劃中各用途的容積率分別為：商業(yè)用地的平均容積率為3.5，規(guī)劃住宅用地的平均容積率為2.8，規(guī)劃公共管理與公共服務用地的平均容積率為1.0，規(guī)劃科教用地、文體娛樂用地與公共設施用地的平均容積率為0.5左右，規(guī)劃公園與綠地、道路等項目的容積率為0。據此估算，經測算“十三五”期間江東區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)潛力可達到3118.8畝。

三、江東區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的對策

“十三五”期間是江東區(qū)建設現(xiàn)代化核心城區(qū)的關鍵時期，國土資源管理工作將始終面臨著新形勢帶來的機遇、新發(fā)展帶來的優(yōu)勢、轉型期面臨的挑戰(zhàn)三者并存局面。低效用地再開發(fā)工作要緊緊圍繞土地供給側結構性革和“去產能、去庫存、找短板、降成本”的要求，堅持最嚴格的節(jié)約集約用地制度，實施以存量建設用地為主的用地保障方式。扎實開展建設用地“存量挖潛”活動，有效推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用工作，為努力實現(xiàn)江東區(qū)“兩強兩品”戰(zhàn)略目標，建設“現(xiàn)代化核心城區(qū)”的發(fā)展目標奠定更加堅實的基礎。

1.在改造方針上，要堅持“四原則”

一是要堅持政府主導，規(guī)劃先行。建立健全政府領導、部門協(xié)調、公眾參與的工作機制，充分發(fā)揮區(qū)政府的組織、引導、監(jiān)管職能和統(tǒng)籌調控作用。堅持規(guī)劃先行，依據土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和產業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，科學制定和實施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃，確保再開發(fā)工作穩(wěn)步有序開展。二是要堅持規(guī)范運作，實事求是。嚴格限定城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)范圍，嚴格遵循審批程序，嚴格規(guī)范運作，嚴防出現(xiàn)擴大政策適用范圍和違規(guī)操作。充分考慮江東發(fā)展歷史和土地管理政策的延續(xù)性，區(qū)分情況、分類處理，妥善解決歷史遺留問題。三是要堅持市場取向，因勢利導。在規(guī)范管理，堅持土地資源以市場化配置為主的基礎上，運用市場機制和手段，鼓勵土地權利人和集體經濟組織等市場主體參與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，形成形式多樣的改造開發(fā)模式，充分調動土地權利人和社會各方的積極性。四是要堅持公眾參與，利益共享。充分尊重土地權利人的意愿，保障其知情權和參與權，建立健全平等協(xié)調機制，妥善解決群眾利益訴求，做到公開、公平、公正，實現(xiàn)和諧開發(fā)。兼顧各方利益，完善利益激勵機制，統(tǒng)籌安排各類用地和產業(yè)調整用地，讓群眾共享城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)成果，最終實現(xiàn)多方共贏。

2.在要素保障上，要規(guī)范“四先行”

一要論證先行。如對尚未改造的低效地塊要再進行詳細調查和科學分類，合理確定“新建集聚一批、關停搬遷一批、就地改造一批、規(guī)范完善一批”的企業(yè)名單。其中對列入改造升級范圍的專業(yè)市場進行必要的論證，首先進行可行性論證，確定新建集聚、關停搬遷、就地改造和規(guī)范完善的范圍；其次再進行交通、環(huán)境等影響分析，確保交通安全暢通和符合環(huán)保、消防要求。二要計劃先行。要按照《“十三五”江東區(qū)城鎮(zhèn)低效用地區(qū)再開發(fā)專項規(guī)劃》，開展統(tǒng)一計劃、指導和協(xié)調工作，實施分類施策，同時各部門明確職責分工，全力確保改造工作有序、穩(wěn)步進行。三要政策先行。在對專業(yè)市場改造中，要科學評估市場拆遷、搬遷和關停的補償和就地改造的補助，實行“一場一策”。同時參照市區(qū)城中村改造相關政策，由市財政把改造升級涉及的土地出讓收入直接用于地塊配套建設，實行封閉運作，資金實行“?？顚Ｓ谩⒄w平衡”。四要監(jiān)管先行。有關部門要嚴格執(zhí)行有關法律法規(guī)和政策，在區(qū)委區(qū)政府的領導下，各司其職、密切配合，認真履行職責、加強監(jiān)管力度，把好改造地塊的準入關和退出關。

3.在改造路徑上，要推進“四組團”

一要推進舊村改造組團。經過十年改造，全區(qū)27個城中村已基本改造完成，城區(qū)面貌煥然一新?！笆濉逼陂g，江東區(qū)要繼續(xù)采用整村推進的主流改造模式，以行政村為單位，全面實現(xiàn)改造。同時開展連村連片同步實施改造，充分整合周邊的土地資源，包括部分國有土地，從而實現(xiàn)整個城市片區(qū)面貌形象大改變，土地節(jié)約集約利用效益大提升。改造后的出讓地塊為江東推進城市轉型升級、招商引資提供充足的要素保障。二要推進舊專業(yè)市場改造組團。江東區(qū)低效利用的舊專業(yè)市場原有36家，多集中在城市的中心和主干道周邊，普遍存在布局不合理、效益不明顯、安全隱患大等問題?！笆濉逼陂g，合計完成14個專業(yè)市場的改造提升，盤活專業(yè)市場低效用地500余畝?！笆濉逼陂g江東區(qū)要繼續(xù)遵循“整體謀劃、有序推進、突出重點、分類實施”的總體要求，繼續(xù)按照“新建集聚一批、關停搬遷一批、就地改造一批、規(guī)范完善一批”的思路，對全區(qū)專業(yè)市場進行了分類規(guī)劃，分步實施。力爭實現(xiàn)由“低檔、低效”向“高端、高產”轉變、從“市場大市”向“市場強市”的跨越。三要推進舊住宅改造組團。通過對城區(qū)內地勢低洼易澇區(qū)域、建筑年代久遠并存在安全隱患的舊住宅進行改造，不斷改善群眾居住條件，從而盤活存量土地資源。“十三五”期間，江東區(qū)要繼續(xù)深入推進舊住宅改造，在征詢群眾意見、宣講政策的同時，力爭在各環(huán)節(jié)程序規(guī)范、公開透明。通過公開征收政策、補償方案、公示評估價格、簽約情況和補償金額，消除群眾疑慮，提高群眾的簽約率，確保舊住宅改造的順利推進，最終使城區(qū)稀缺的土地得以再生高效利用，煥發(fā)江東核心城區(qū)的生機和活力。四要推進舊廠區(qū)改造組團。隨著江東城市建設的快速推進，原分布在城區(qū)黃金地段的工業(yè)用地已不再適應城市功能布局的總體需求?！笆濉逼陂g，江東區(qū)要在江東區(qū)工業(yè)用地專項調查的基礎上，結合“騰籠換鳥”工作，以提高土地利用效率、優(yōu)化產業(yè)布局、推進經濟發(fā)展方式的轉變?yōu)槟繕?，結合低效土地產權人意愿，對轄區(qū)內低效用地企業(yè)進行全面開發(fā)，具體方式有收購儲備、協(xié)議置換等。全面優(yōu)化產業(yè)布局，推動經濟社會又好又快發(fā)展。

4.在謀劃協(xié)調上，要實行“四并重”

一要堅持企業(yè)自改與政府指導并重。充分調動企業(yè)積極性，鼓勵企業(yè)搬遷關停、就地改造和規(guī)范完善，促使向新規(guī)劃的園區(qū)集聚，引導和指導企業(yè)向集約化、商場化、信息化發(fā)展，實行先易后難、分類指導，有步驟地穩(wěn)步推進。二要堅持搬遷發(fā)展與就地改造并重。在對專業(yè)市場改造中，對不符合城市總體規(guī)劃、嚴重影響城市環(huán)境、交通環(huán)境的專業(yè)市場，該搬遷的一律予以搬遷；對受用地、規(guī)劃、交通、環(huán)保等因素制約，但有較好經濟效益和發(fā)展前景的專業(yè)市場，實行整體搬遷，向專業(yè)市場園區(qū)集聚；對符合城市規(guī)劃要求和就地改造提升條件的，且有良好經濟效益和發(fā)展前景的市場，實行就地改造提升；對具有可持續(xù)發(fā)展能力的，通過規(guī)范完善將傳統(tǒng)市場變?yōu)椤吧虉龌笔袌?。三要堅持解決遺留與節(jié)約集約并重。對已列入低效改造的地塊，且符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，雖沒有合法用地和建設手續(xù)卻已使用的情況，經依法依規(guī)嚴肅查處違法用地和違章建筑后，及時補辦或完善用地審批手續(xù)。同時，全程注重節(jié)約集約利用土地，在不與城市規(guī)劃沖突的前提下，提高改造項目的土地利用效率，允許對原有土地用途作出合理調整，增強規(guī)劃利用強度，充分發(fā)揮經濟杠桿調配土地資源的作用。四要堅持優(yōu)化配置與提升品質相并重。加快區(qū)塊功能的串聯(lián)和整合，帶動區(qū)域功能提升。將寧穿路區(qū)域升級為以現(xiàn)代服務業(yè)為主體的產業(yè)功能區(qū)，將甬江東南岸區(qū)域轉變以商務辦公、教育文化、居住休閑為一體的沿江綜合功能區(qū)，打造江東新名片。同時要改善生活環(huán)境，美化城市面貌。以改善居民生活環(huán)境為出發(fā)點，加快城中村改造步伐，實現(xiàn)城中村區(qū)域與城市其他區(qū)域的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調發(fā)展，促進現(xiàn)代化國際城市建設，構建和諧江東、幸福江東、現(xiàn)代江東，真正實現(xiàn)城市面貌全域都市化。