周曉花，柳長順，姜　玲，戴向前

（1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京；2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，100081，北京）

對水利部部門整體績效評價(jià)效益類指標(biāo)構(gòu)建的思考

周曉花1，柳長順1，姜玲2，戴向前1

（1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京；2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，100081，北京）

部門整體績效評價(jià)效益類指標(biāo)是績效評價(jià)研究的難點(diǎn)與熱點(diǎn)。為探索建立適應(yīng)水利行業(yè)特點(diǎn)的效益類指標(biāo)，嘗試以流域綜合規(guī)劃為依據(jù)，采用內(nèi)容分析和政策計(jì)量方法提取水利效益類指標(biāo)，并對下一步評價(jià)指標(biāo)體系特別是效益類指標(biāo)的建立和完善提出相關(guān)建議，旨在為水利效益類指標(biāo)構(gòu)建提供新途徑、新方法。

部門整體績效評價(jià)；效益類指標(biāo)；構(gòu)建；體系

國家及有關(guān)部門高度重視預(yù)算績效評價(jià)工作，在大力推行預(yù)算項(xiàng)目績效評價(jià)的同時(shí)，探索推行部門（單位）整體績效評價(jià)（以下簡稱“部門整體績效評價(jià)”）。根據(jù)財(cái)政部 《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，部門整體績效評價(jià)指標(biāo)包括投入、過程、產(chǎn)出和效果（效益）四大類指標(biāo)，前三類指標(biāo)各部門之間無顯著差異，但效益類指標(biāo)千差萬別，成為績效評價(jià)研究的熱點(diǎn)與難點(diǎn)。為探索建立適應(yīng)水利行業(yè)特點(diǎn)的效益類指標(biāo)，嘗試以流域綜合規(guī)劃為依據(jù)，采用內(nèi)容分析和政策計(jì)量方法提取水利效益類指標(biāo)，旨在為水利效益類指標(biāo)構(gòu)建提供新途徑、新方法。

圖1　水利效益類指標(biāo)分析路線圖

一、效益類指標(biāo)分析方法和思路

堅(jiān)持內(nèi)容分析和政策計(jì)量方法相結(jié)合，系統(tǒng)分析長江、黃河流域等8個(gè)流域綜合規(guī)劃，提取水利效益類指標(biāo)。內(nèi)容分析是一種常用的社會(huì)學(xué)研究方法，其應(yīng)用領(lǐng)域十分廣泛，從市場調(diào)研、大眾媒體調(diào)查到文學(xué)、修辭學(xué)、民族學(xué)、文化學(xué)研究，甚至社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、心理學(xué)和認(rèn)知科學(xué)等許多研究領(lǐng)域。政策計(jì)量方法是指將內(nèi)容分析方法運(yùn)用于政策文本分析，發(fā)現(xiàn)政策的內(nèi)在特征，該方法已在諸多領(lǐng)域得到運(yùn)用。水利效益類指標(biāo)分析具體步驟見圖1。

首先，通過對8個(gè)流域綜合規(guī)劃分析，分別提取與水利效益相關(guān)的指標(biāo)。在指標(biāo)提取過程中，采用“最大容忍度”原則，即全部提取可能相關(guān)的指標(biāo)。其次，結(jié)合各流域管理機(jī)構(gòu)“三定”方案確定的主要職責(zé)，對各流域提取的指標(biāo)進(jìn)行對比分析，選取認(rèn)同度高、符合各流域特點(diǎn)的效益類指標(biāo)。第三，將8個(gè)流域效益類指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整與歸并，得到水利效益類指標(biāo)。第四，將獲得的水利效益指標(biāo)合理分配到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益三類效益指標(biāo)中。第五，邀請專家對指標(biāo)選取及分配結(jié)果進(jìn)行評判，最終確定三類效益指標(biāo)的構(gòu)成。

二、效益類指標(biāo)的構(gòu)建

1.各流域效益類指標(biāo)的提取

基于各流域綜合規(guī)劃主要內(nèi)容的分析，結(jié)合各流域管理機(jī)構(gòu)“三定”方案，分別提取各流域效益類指標(biāo)，具體見表1~8。

從各流域規(guī)劃中提取的效益類指標(biāo)可以看出，反映水利效益的共性指標(biāo)比較集中，具體體現(xiàn)在防洪、抗旱、供水、節(jié)水、航運(yùn)、發(fā)電、環(huán)境等方面，這也說明采用本文方法提取水利效益類指標(biāo)具有一定的科學(xué)性和可行性。同時(shí)，由于各流域自然地理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件存在差異，各流域提取的效益指標(biāo)中，還有反映流域特點(diǎn)的個(gè)性指標(biāo)，如長江流域的血吸蟲病控制、黃河流域的改善水沙關(guān)系和防凌、海河流域的控制地下水超采、珠江流域和太湖流域的降低富營養(yǎng)化等，表中以*標(biāo)出。

表1　長江流域綜合規(guī)劃效益類指標(biāo)提取結(jié)果

表2　黃河流域綜合規(guī)劃效益類指標(biāo)提取結(jié)果

2.效益類指標(biāo)的歸并

從各流域提取的效益類指標(biāo)不盡相同，既有共性指標(biāo)，也有個(gè)性指標(biāo)，且對于相似的效益，其表述也存在一定差異。為此，按照相關(guān)性、重要性、可比性、科學(xué)性等原則，對各流域提取的效益類指標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步合并、刪減與規(guī)范，最終獲得15個(gè)水利效益類指標(biāo)，具體如表9所示。

3.效益類指標(biāo)的分類

將提取的15個(gè)水利效益指標(biāo)按照經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益進(jìn)行分類，獲得水利三大效益指標(biāo)，如表10~12所示（水利經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)如表10所示，共4個(gè)；水利社會(huì)效益指標(biāo)如表11所示，共8個(gè)；水利生態(tài)效益指標(biāo)如表12所示，共3個(gè)）?？梢钥闯觯б嬉陨鐣?huì)效益為主，進(jìn)一步說明水利作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，具有很強(qiáng)的公益性、戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性。

表3　淮河流域綜合規(guī)劃效益類指標(biāo)提取結(jié)果

表4　海河流域綜合規(guī)劃效益類指標(biāo)提取結(jié)果

表5　珠江流域綜合規(guī)劃效益類指標(biāo)提取結(jié)果

三、相關(guān)建議

近年，按照國務(wù)院總體部署和財(cái)政部的具體要求，水利部在全面推進(jìn)預(yù)算項(xiàng)目績效評價(jià)工作基礎(chǔ)上積極推進(jìn)部門整體績效評價(jià)工作。為構(gòu)建適應(yīng)水利行業(yè)特點(diǎn)的部門整體績效評價(jià)指標(biāo)體系，水利部組織發(fā)研中心和水規(guī)總院等單位開展了平行研究，選取部屬黃河水利委員會(huì)三門峽庫區(qū)水文水資源局和淮河流域水環(huán)境監(jiān)測中心開展了整體績效評價(jià)試點(diǎn)，分別提出了部門整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系?？傮w來看，部門整體績效評價(jià)尚處于探索階段，評價(jià)指標(biāo)體系特別是效益類指標(biāo)亟待建立和完善。為此提出以下建議。

1.盡快建立水利部部門整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系框架

針對水利部部門整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建，相關(guān)單位已開展了較深入的研究和試點(diǎn)工作，取得了初步成果。從研究來看，針對流域綜合規(guī)劃分析提取的水利效益類指標(biāo)，基本覆蓋了水利效益的各個(gè)方面。水規(guī)總院結(jié)合水利部部門職責(zé)，按綜合管理、水資源管理、防汛抗旱、水土保持、農(nóng)村水利、水文工作、建設(shè)管理、科技外事、水利執(zhí)法等，從產(chǎn)出和效果（效益）兩方面提出了水利部部門整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系框架。結(jié)合兩個(gè)試點(diǎn)單位實(shí)際，分別建立了兩個(gè)單位的整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系。建議綜合各研究成果特點(diǎn)，從投入、過程、產(chǎn)出和效果四方面盡快建立水利部部門整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系框架，為推進(jìn)部門整體支出績效評價(jià)提供基礎(chǔ)。

2.擴(kuò)大試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)水利部部門整體績效評價(jià)工作

考慮到水利部及其預(yù)算單位類型多、范圍廣，且各類單位的職責(zé)功能差異性較大，全面推行水利部部門整體績效評價(jià)工作難度較大，而且部門整體績效評價(jià)在我國尚處于起步階段，實(shí)踐范圍有限，可借鑒的經(jīng)驗(yàn)較少。因此，水利部部門整體績效評價(jià)工作應(yīng)本著試點(diǎn)先行、分步實(shí)施的原則穩(wěn)步推進(jìn)。一是不斷擴(kuò)大試點(diǎn)工作范圍，爭取2017年全覆蓋；二是認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，逐步建立完善相關(guān)工作制度和工作方法，完善部門整體績效評價(jià)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)；三是盡快制定完善相關(guān)配套政策，推進(jìn)水利部部門整體績效評價(jià)工作全面實(shí)施。

表6　遼河流域綜合規(guī)劃效益類指標(biāo)提取結(jié)果

表7　松花江流域綜合規(guī)劃效益類指標(biāo)提取結(jié)果

表8　太湖流域綜合規(guī)劃效益類指標(biāo)提取結(jié)果

表9　水利效益類指標(biāo)提取結(jié)果

表10　水利經(jīng)濟(jì)效益類指標(biāo)

表11　水利社會(huì)效益類指標(biāo)

表12　水利生態(tài)效益類指標(biāo)

3.各單位要研究構(gòu)建符合本單位實(shí)際的個(gè)性指標(biāo)

考慮到水利部及其預(yù)算單位的類型、性質(zhì)和職責(zé)存在較大差異，對于不同的評價(jià)對象（單位），在評價(jià)指標(biāo)特別是效益類指標(biāo)選取上也會(huì)存在較大差異。因此，各單位應(yīng)對照本單位的職責(zé)，在財(cái)政部和水利部制定的績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架基礎(chǔ)上，研究確定符合本單位實(shí)際的績效評價(jià)個(gè)性指標(biāo)。

責(zé)任編輯張瑜洪

Indicators for performance evaluation of departments under the M inistry of W ater Resources

Zhou Xiaohua,Liu Changshun,Jiang Ling,Dai Xiangqian

Indicators for performance evaluation of a sector as a whole has been a difficult point and hot topic. In order to find out indicators for benefit that suit for water sector,approaches of content analysis and policy evaluating are adopted and demonstrated based on master plans of river basins.Suggestions are made on establishment and improvement of evaluation system in the next step,in particular benefit indicators.It is aimed to find out new approaches and methods of selecting indicators for performance evaluation.

department overall performance evaluation;benefit indicator;establishment;system

F222.31+TV

B

1000-1123（2016）04-0049-04

2016-01-25

周曉花，教授級高級工程師。